1. 청구대상

2005. 3. 7. 금융감독위원회(이하 금감위)가 오는 2006.12.31까지 전체 외감기업의 과거 분식 수정사항에 대해서 감리를 실시하지 아니할 수 있도록 신설한 외부감사및회계등에관한규정(외감규정) 제48조제2항제4호*와 같은 달 23일 마련한 실무지침.

* 2004. 12. 31. 이전에 결산일이 도래한 사업연도의 재무제표에 포함된 기업회계기준 위반사항을 2006. 12. 31.까지 결산일이 도래하는 사업연도의 재무제표에서 기업회계기준에 따른 전기오류수정 손익처리 등 실질에 맞는 방향으로 수정하여 공시한 경우에는 증선위가 관련사항에 대하여 감리를 실시하지 아니할 수 있음

2. 청구 이유

청구 대상인 개정 외감규정과 실무지침은 2004.12.31. 이전, 즉 과거 재무제표에 기업회계기준 위반사항이 남아있을 경우, 이를 2005년과 2006년 재무제표에 전기오류수정처리 등 실질에 맞는 방향으로 수정하는 부분에 대해서는 감리대상 또는 감리지적대상에서 제외하고, 감사인에 대해서도 감리 제외 또는 감경조치 하도록 규정을 개정한 것입니다. 이는 다음과 같은 이유에 따라 규정 자체가 위법, 위헌적인 규정일 뿐 아니라 금감위의 피규제 대상인 기업의 편의를 봐주기 위해 금감위에 위임된 권한의 범위를 넘어서 실질적으로 사면권을 행사한 것과 다름없습니다.

(1) 규정과 실무지침의 위법 위헌성

우선 신설된 외감규정 제48조제2항제4호와 이에 따른 실무지침은 주식회사의외부감사에관한법률(외감법)에 의해 외부 감사를 받는 기업이 기업회계기준 위반사항, 즉 분식된 회계처리를 2005년 3월 현재 재무제표에 반영하고 있다고 가정할 때, 전기오류수정처리와 과거 분식의 해소라고 인정되는 기타의 처리방법에 의해 재무제표를 실질에 맞게 수정할 경우 이 부분에 대해서는 향후 2년간 감리를 면제하는 것을 골자로 하고 있습니다.

중요한 것은 기업회계기준에 부합하는 전기오류수정처리 외에 개정 외감규정과 실무지침이 감리면제 대상으로 인정하는 처리방법, 즉 기타의 처리 방법은 감액손실, 대손상각 등 허위계상된 자산 또는 부채와 관련된 항목으로 처리하거나 누락, 부실 기재하였던 주석을 적정하게 기재하여 수정하는 것이라고 합니다. 그런데 이렇듯 관련항목을 이용하여 과거 분식을 수정하는 방법은 현행 기업회계기준에 부합하지 않는 것입니다. 과거의 잘못된 재무제표를 기업회계기준에 부합하게 수정하는 방법은 전기오류수정손익 항목으로 손익에 반영하고 주석을 기재하는 방법뿐이기 때문입니다.

결국 금감위가 개정한 외감규정과 이에 따른 실무지침은 실질적으로 기업회계기준을 위반하는 행위를 적발하거나 지적하지 아니하겠다는 내용을 담고 있다고 볼 수 있습니다.

그러나 외감규정과 실무지침은 외감법과 시행령, 시행규칙 및 기타 규정에서 증권선물위원회(증선위)와 금감위에 위임된 사항을 담고 있으므로 상위법령을 위반해서는 안되는 한계가 있습니다. 따라서 신설된 외감규정이 효력을 갖기 위해서는 외감규정의 모법인 외감법에 기업회계기준을 위반한 경우에도 감리를 면제 또는 제재조치를 감면할 수 있다는 근거 규정이 있어야 할 것입니다.

그런데 외감법은 자산 70억원 이상 회사에 대해 기업회계기준에 따라 재무제표를 작성하도록 명시하고 있고(외감법 제5조, 제13조), 증선위가 감사보고서에 대해 감리를 수행하고 이에 따라 조치하도록 하고 있을 뿐입니다(외감법 제15조~제17조, 제19조~제20조의2). 즉 외감법과 시행령, 시행규칙 어디에도 감리 면제나 제재조치 감면에 관한 근거 규정은 없습니다.

결국 신설 외감규정 및 실무지침은 외감법에서 금지하는 행위, 즉 기업회계기준을 위반한 회계처리를 용인하는 내용을 담고 있으므로, 모법을 거스르는 위법한 규정입니다.

또 외감규정의 제,개정은 전술한 바와 같이 외감법에 의해 위임받은 권한에 의해 금감위 또는 증선위가 의결함으로써 이루어지는 것입니다. 결과적으로 금감위는 외감법에서 위임받은 권한으로 외감법에서 금지하는 행위를 용인하는, 즉 법을 일탈하는 하부규정을 만들게 된 것입니다.

외감규정과 실무지침은 비단 위법적인 규정일 뿐 아니라 위헌적인 규정입니다. 앞서 언급한 외감법 제15조와 제16조에서, 증선위는 감사의 공정한 수행을 위해 감사보고서의 감리를 실시하고, 이를 위반할 경우 조치할 수 있도록 규정하고 있습니다. 그런데 신설된 외감규정 및 실무지침은 이러한 외감법의 기능을 정지시킬 수 있도록 규정하고 있습니다. 이는 위임입법을 규정한 헌법 제75조를 위반하여 위헌적인 규정이라 할 수 있을 것입니다.

한편 기업회계기준을 위반한 행위는 외감법 제20조와 20조의2에 의해 벌칙 또는 과태료 부과의 대상입니다. 그러나 개정된 외감규정으로 인해 증선위는 외감법상 형사처벌 대상인 기업회계기준 위반행위를 인지하면서도 고발조치를 취하지 아니할 수 있게 되었습니다. 즉 개정 외감규정의 실무지침에 따르면, 금감위는 과거 분식회계의 수정 여부를 감리 없이 판단하기 어려운 경우, 감리는 실시하되 전부 혹은 상당부분 수정했다고 판단되었을 때는 관련 위반사항에 대해 지적하지 않는다는 것입니다. 이는 외감법 제20조에 의해 처벌대상 행위를 발견할 경우 발생하는 형사소송법 제234조상 공무원의 고발 의무를 위반하는 것으로, 상위법령을 하위규정으로 면탈하고 있다는 점에서 관계 법령과의 충돌의 문제가 있습니다.

나아가 금감위가 감리 및 지적을 면제함으로써, 분식회계로 피해를 본 주주들이 분식 자체에 대해 알지 못하거나 설사 알게 된다 하더라도 개별적으로 손해배상을 받을 가능성이 매우 희박 하게 되었습니다. 따라서 이는 규정에 의해 주주의 재산권, 즉 헌법적 기본권이 침해된다는 점에서 위헌의 소지가 있습니다.

하부규정으로 상위법을 제한할 수 없음에도 불구하고, 외감규정을 개정하여 기업회계기준 위반행위를 용인한 것은 현행법상 금감위에게 기업회계기준 제정권이 없다는 이유에서 비롯된 일로 보입니다. 즉 정상적인 법체계 하에서 금감위가 기업회계기준을 위반하여 과거 분식을 해소하는 것을 용인하려면, 외감규정 개정이 아니라 기업회계기준 자체를 변경하는 것이 원칙입니다. 그러나 외환위기 이후 기업회계기준 제개정은 민간독립기구에서 정하고 금감위는 단지 승인만 하도록 관련 절차가 정비되었고, 이에 따라 금감위 단독으로 기업회계기준을 변경하기 어렵게 되자 외감규정 개정을 통해 위법행위에 대해 감리 및 지적 면제 방침을 관철시킨 것입니다. 이는 결국 금감위가 국가기관의 자의적 권한 행사를 견제하기 위해 민간에서 기업회계기준을 정하도록 한 규정을 편법적인 수단을 이용하여 면탈한 것과 마찬가지입니다.

(2) 외감규정 및 실무지침의 법체계상 미비점

개정된 외감규정과 실무지침은 위법, 위헌적일 뿐 아니라 규정 체계상 논리적 충돌이 발생하고 있습니다. 즉 외감규정 제48조제1항은 금감위가 요청한 경우, 분식혐의가 발견된 경우, 검찰등이 의뢰한 경우, 이해관계자가 제보한 경우(제48조제1항제1~4호) 증선위가 감리를 실시하도록 규정하고 있습니다. 이는 통상 특별감리라고 지칭하는 것으로, 제48조제3항에서 규정하고 있는 표본추출방식 등에 의한 일반감리와 구분되고 있습니다.

외감규정 제48조제2항은 제48조제1항의 특별감리에 대한 예외규정을 열거하고 있습니다. 따라서 신설된 제48조제2상제4호 역시 제1항의 특별감리에만 적용되는 것이 당연합니다. 그러나 금감위가 밝힌 실무지침(2005.4.6. 금감위 보도참고자료 및 참여연대 질의에 대한 회신 참조)은 통상의 방법에 따라 감리대상으로 선정된 경우, 즉 일반감리의 경우에도 과거 분식을 수정한 부분에 대해 감리 및 지적대상에서 제외한다는 의미로 이해되고 있습니다.

만약 실무지침이 과거 분식 수정에 대해서는 일반감리와 특별감리 모두 감리 및 지적대상에서 제외한다는 의미라면, 이는 특별감리에서만의 예외를 인정한 외감규정 제48조제2항제4호와 배치되는 것이며, 실무지침이 상위규범인 외감규정을 자의적으로 확대적용하는 것입니다. 즉 실무적인 업무수행을 위한 단순 지침이 상위규정과 상위법, 궁극적으로는 기업회계기준 자체를 변경하는 초법적인 내용을 담게 되어버린 것입니다.

한편 금감위는 개정 외감규정 및 실무지침에 대한 보도참고자료에서 과거 분식의 ‘상당 부분’을 해소한 경우, 즉 감리면제 시한인 2006년 말까지 분식을 완전히 해소할 수 있다고 객관적으로 인정되는 정도를 수정하는 경우 과거 분식 전체를 감리 및 지적대상에서 제외하겠다고 밝힌 바 있습니다.

그러나 정작 금감위는 ‘상당 부분’이 과연 얼마 만큼인지 분명히 밝히고 있지 않아 기준 자체가 매우 모호합니다. 물론 금감위가 제시한 적용사례를 고려해 보면 약 5~60%를 해소했을 경우 ‘상당 부분’ 해소했다고 인정하는 것으로 짐작할 수 있습니다. 그러나 기준은 정확히 예측가능할 때 준수 가능성이 있는 것입니다. 더욱이 분식을 60% 해소한 기업과 100% 해소한 기업을 똑같이 분식 전체에 대해 감리 및 지적대상에서 제외한다면, 당연히 어떤 기업도 분식을 모두 해소하려 하지 않을게 분명합니다. 결국 이렇게 모호한 규정은 금감위가 감리를 실시하지 않는 것을 합리화시키는 결과만을 가져올 것입니다.

(3) 외감규정 개정 및 실무지침 마련 절차상 문제점

이렇듯 개정된 외감규정과 실무지침은 위법, 위헌적이며 미비점이 있을 뿐 아니라 개정 과정에서도 많은 절차적 문제점을 노출하였습니다.

금감위에 따르면, 외감규정 개정은 지난 3. 7. 금감위원들의 서면결의를 통해 이루어졌으며, 관련 실무지침은 3. 23. 증선위에 보고되었다고 합니다. 그런데 이에 대한 언론 설명은 규정 개정 후 한달이나 지난 4. 6. 에서야 이루어졌습니다. 4. 6. 보도참고자료 역시 금감위 자체적인 계획에 따라 발표된 것이라기보다는, 3. 10. 참여연대가 금감위원장이 감리면제 방침에 대해 대통령께 업무 보고하였다는 언론 보도를 접한 뒤 보낸 공개질의서에 대한 답변 형식으로 이루어진 것입니다. 결국 금감위는 주요 업무 중 하나인 감리관련 방침을 변경하는 중요한 사안에 대해 한달이 넘도록 제대로 공개하지 않았고, 시장과 투자자 누구도 이러한 상황에 대해 제대로 알 수 없었던 것입니다.

이후 금감위의 불투명한 행정에 대해 비판 여론이 일자, 금감위는 4. 7. 보도해명자료를 통해 규정 개정은 사전에 충분한 검토와 논의 끝에 서면결의를 통해 이루어졌으며, 3.10 개정 증권집단소송법 시행으로 인해 규정 개정이 긴급히 필요하여 관련 규정에 따라 변경예고절차 등을 생략했다고 해명하였습니다. 아울러 규정 개정 후 외부감사인과 기업들을 대상으로 개정 내용에 대해 상세히 설명했다고 밝혔습니다.

그러나 금감위의 해명은 설득력이 없을 뿐 아니라 규정 개정이 오히려 피규제자인 기업들을 배려하기 위해 이루어졌다는 비판을 반증하고 있습니다.

구체적으로 금감위의 서면의결 요건을 규정한 금융감독위원회운영규칙 제8조에 따르면, 서면의결은 충분한 이유가 있을 때 금감위원장의 재량권으로 결정하도록 되어 있습니다. 금감위가 내세운 서면의결의 이유는 개정 증권집단소송법 시행 임박에 따른 기업과 외부감사인의 일정 때문이었습니다.

그러나 기업과 외부감사인은 법에 따라 금감위의 감독을 받는 피규제 대상입니다. 따라서 단지 이들의 사정을 배려하기 위해 정식 회의를 통한 검토와 논의를 거치지 않고 서면의결한 것을 과연 불가피하다고 볼 수 있을지 의문입니다. 오히려 개정된 외감규정이 기업과 외무감사인 외 많은 이해관계자에 중대한 영향을 미치는 사안인 만큼 더욱 철저한 검토와 다양한 논의가 필요할 것입니다.

더욱 심각한 문제는 금감위가 규정 변경에 대한 사전예고 없이 독단적으로 변경을 강행한 점입니다. 행정절차법 제41조에 의하면 법령 등의 제개정은 사전에 입법예고 절차를 거치도록 되어 있으나, 금감위는 규정 변경이 매우 긴급한 사안이었으므로, 동법 제41조제2항의 요건에 의해 사전 의견수렴 절차를 생략했다고 주장했습니다.

그러나 입법이 긴급을 요하는 경우란 상위법령이나 헌법재판소 등 상위 기관에서 입법을 의무화 또는 촉구하는 경우나 국민의 권리 보호를 위해 입법이 필요한 경우, 예산이 편성된 경우를 지칭한다고 보는 것이 통상적입니다. 그러나 외감규정의 경우 상위법이나 상위기관에서 입법을 의무화하거나 촉구하는 경우로 볼 수 없으며, 규정변경으로 인해 투자자는 오히려 이익이 침해될 가능성이 높아졌다는 점에서 국민의 권리 보호 목적에서 예고절차 생략이 불가피했다고 보기도 어렵습니다. 결국 금감위가 ‘긴급한 요건’ 해당했다고 주장하는 이유는 법률로 정해진 절차를 생략해야 할 이유가 되지 못합니다. 오히려 기업회계기준을 위반하는 행위를 사실상 허용하는 방침은 감리 정책에 대한 매우 중요한 변경사항으로 사전 의견수렴 절차를 거치는 것이 오히려 당연합니다.

그럼에도 금감위는 외감규정 변경에 대해 내외부 의견수렴 절차를 거치지 않았을 뿐 아니라 변경 후에도 외부에 전혀 알리지 않았습니다. 3. 11. 대통령 업무보고와 관련된 자료에서도 세부적인 내용에 대해서는 전혀 밝히지 않았으며, 오직 규정 적용 대상자인 기업과 외부감사인에게만 공지하고 상세히 설명했습니다. 아마 참여연대가 이와 관련하여 공개질의를 하지 않았다면, 아직까지도 규정 변경 사실을 공식적으로 발표하지 않았을지도 모릅니다. 이렇듯 중대한 규정 변경 사실을 피규제자에게만 알려주고, 오히려 금감위가 보호해야 할 투자자에겐 일언반구조차 하지 않은 금감위의 태도는 피규제자만의 입장을 일방적으로 옹호하고 있다고 볼 수 있습니다. 특히 분식회계를 적발할 수 있는 거의 유일한 방법이 금감원의 감리이며 따라서 기업의 불투명한 회계처리로 피해를 입은 피해자들에게 절대적으로 영향을 미치고 있다는 점에서, 규정 변경 및 실무지침은 시장과 투자자들의 광범위한 의견을 수렴하여 결정하고 널리 알리는 게 당연합니다. 그럼에도 불구하고 투자자를 철저히 외면한 금감위는 금융감독기구가 아니라 기업보호위원회가 아닌가 의심하지 않을 수 없습니다.

(4) 합리적 근거 없는 규정 개정 취지

금감위는 이렇듯 위법, 위헌적인 규정 변경을 무리한 방법으로 강행하는 이유를 다름 아닌 증권집단소송법 개정 때문이라고 밝히고 있습니다(2005.3.10. 금감위의 대통령 업무보고 보도자료 참조).

구체적으로 금감위의 의도는 과거 분식회계를 향후 2년간 집단소송 대상에서 제외하는 증권집단소송법이 개정안이 올 2월 국회에서 통과된 것을 감안하여, 유예 기간 내 기업이 자발적으로 분식을 해소할 수 있도록 유도하기 위해 과거 분식을 수정하는 회계처리는 감리에서도 제외시켜 주자는 것으로 짐작됩니다. 그러나 이는 사실상 증권집단소송법 외 타 법에 의한 민형사적 책임까지도 면제시키는 조치라고 할 수 있습니다.



증권집단소송법은 소액다수의 투자자가 증시불공정 행위로 인해 피해를 입더라도 구제받기 어려운 현실에서 손해 배상을 좀 더 쉽게 받을 수 있도록 하는 소송절차에 관한 법률입니다. 그리고 증권집단소송법의 개정 취지는 자산 2조원 이상 상장․등록법인의 과거 분식에 한해 집단소송 대상에서만 유예한다는 것입니다. 따라서 기업의 정확한 재무상태를 파악할 수 있도록 공정한 회계처리와 외부감사, 감리에 대해 규정하고 있는 외감법과 외감규정의 목적과는 아무런 관련이 없습니다. 오히려 금감위는 과거 분식이 증권집단소송법 소송대상에서 유예되는 기간에 발생할 혼란과 불확실성이 최소화되도록 더욱 철저하게 감리에 임하여 기업의 분식회계를 정확히 파악하는 것이 합리적일 것입니다.

그럼에도 금감위는 자산 2조원 이상인 약 80여개의 상장․등록법인에 적용되는 증권집단소송법 개정을 명분으로 자산 70억원 이상인 13,000여개 외감법인 전체의 기업회계기준 위반행위(과거 분식)에 대해 조사도, 처벌도 하지 않겠다고 선언함으로써, 사실상 ‘분식회계 특별사면법’을 제정한 셈이 되었습니다. 기업의 투명성 제고를 위해 증권집단소송제를 도입했다가 금감위의 외감규정 변경으로 오히려 시장의 불투명성만 심화시키는 결과만 가져오게 된 것입니다. 특히 소액투자자의 경우 증권집단소송법 도입으로 분식회계에 따른 손해 배상을 좀 더 쉽게 받을 수 있을 것으로 기대했다가, 오히려 금감위가 감리를 면제하거나 지적대상에서 제외함으로써 피해 사실조차 알기 힘들게 되어버렸습니다.

언론보도에 따르면, 금감위가 기업회계기준 위반 행위를 사실상 용인한 것은 전기오류수정의 경우 너무 눈에 띄기 때문에, ‘드러내지 않고’ 실질적으로 분식을 해소할 수 있는 방법을 기업에게 허용하자는 의미인 것으로 알려졌습니다.

그러나 기업회계기준에 부합하는 전기오류수정 방식만으로 과거 분식을 수정하라고 할 경우, 시장은 어떤 기업이 분식을 해소했는지, 아니면 분식의 위험을 안고 있는지 명확히 구분할 수 있습니다. 반면, 전기오류수정 외의 방식(관련 항목의 수정을 통한 이른바 역분식)까지 허용할 경우 설사 일부 기업이 분식을 완전히 해소한다 할지라도 해당 기업을 제외한 외부에서는 이를 알 길이 없습니다. 더욱이 금감위는 이를 인지하더라도 공표하지 않겠다는 입장입니다. 따라서 향후 2년간 어떤 기업이 분식을 해소했는지, 완전히 해소했는지, 애초 분식이 없는 기업이었는지 누구도 구분을 할 수 없게 되어버린 것입니다. 결국 금감위의 방침대로라면 2년 뒤에도 시장은 분식회계를 해소한 clean company와 분식을 남겨둔 bad company를 여전히 구분할 수 없게 될 것이며, 불투명한 회계에 따른 코리아 디스카운트 문제는 해소되지 않을 것입니다.

3. 결론

결론적으로 금감위가 2005. 3. 7. 개정한 외감규정과 이에 따른 실무지침은 시장 투명성을 확보하고 투자자를 보호해야 할 의무가 있는 금융감독기구가 오히려 기업의 불법행위를 눈감아 주기 위해 만든 규정이라고 할 수 있습니다. 더욱이 이를 위해 금감위는 상위법에 위배되는 위법, 위헌적인 하부규정을 만들고 적절한 절차마저 거치지 않는 등 법에 의해 위임받은 권한을 임의적으로 자의적으로 행사하였습니다. 이로 인해 기업의 불법행위가 사실상 방조, 조장되면서, 기업의 건전성과 시장의 투명성이 크게 악화되는, 즉 빈대 잡으려다 초가 태우는 결과를 낳게 되어버렸습니다.

따라서 참여연대는 초법적인 규정을 통해 시장의 불확실성만 높인 금감위에 대해 귀 원이 철저히 조사하여 관련 법에 따라 엄정한 조치를 취해주시기를 요청합니다.