헌법개정시리즈(4) 시민참여헌법으로 민주주의 확대해야
2003/2003년 06월 :
2003/06/01 00:00
참여정부 들어 참여의 의미가 왜곡되는 경향이 있는 것 같다. 국가나 지방자치단체에 대해 감시하고 비판할 수 있으며 진정한 의미의 참여와 실현되는 것이라 볼 수 있는데, 이에 비하면 아직 우리는 출발단계에도 미치지 못 한다. 특히 헌법을 통해 시민참여를 법제화 하는 것은 무엇보다 중요한 일이다. 편집자주
연재순서 1.양성평등,사회적 약자의 인권 존중 2.진정한 대통령제를 위하여 3. 관료사법의 혁신 4.시민참여 헌법을 만들자
노무현정부가 ‘참여정부’임을 표방하면서, ‘참여’란 단어가 오용되거나 남용되는 경우들이 많아지는 것 같다. 민원을 잘 해결해주는 것이 ‘참여’라고 오해되는 것 같기도 하고, 정부의 각종 위원회에 시민단체 사람을 들러리로 세우려 하면서 ‘참여’를 이야기하기도 한다.
과연 참여란 무엇인가? 진정한 참여는 국가나 지방자치단체의 의사결정과정에 시민이 직ㆍ간접적으로 참가하고 의사를 개진할 수 있는 것을 의미한다. 시민참여를 확대한다는 것은 결국 시민이 국가나 지방자치단체에 대해 좀더 많은 정보를 얻고, 잘못된 의사결정을 하는지에 대해 감시ㆍ비판할 수 있고, 적극적으로 자신의 의견을 개진할 수 있게 하는 것이다.
참여의 방식이라는 측면에서 보면, 제도적으로 보장된 참여방식과 비제도적인 참여방식이 있을 수 있다. 제도적으로 보장된 참여방식 중에서, 대표자를 뽑는 선거에서 투표권을 행사하는 것은 가장 기본적인 것이다. 그리고 국민이 직접 안건을 국회에 상정할 수 있는 국민발안제도나 국회의원을 임기 중에 소환할 수 있는 국민소환제도 등 직접민주주의적인 참여방식도 생각해 볼 수 있다. 또한 납세자 소송제도처럼, 국민들이 자신과 직접 이해관계가 없더라도 정부의 잘못된 정책결정이나 행정에 대해 소송을 제기할 수 있는 제도도 중요한 참여의 수단이 된다. 그리고 지방자치제도가 잘 정착이 되면 시민들이 자신들의 생활상 문제에 관해 지방자치단체의 의사결정과정에 참여할 수 있게 될 것이다. 뿐만 아니라 ‘정보없이는 참여 없다’라는 말이 있는 것처럼, 국민의 알 권리가 충실하게 보장되는 것은 참여의 기반이 된다.
참여를 배제하는 사회시스템 바꿔야
참여에 대한 이야기를 하면 항상 나오는 이야기가 ‘실제로 시민들은 참여할 의사도 의지도 없고, 사회문제나 정치문제에 무관심하다’는 것이다. 그러나 필자는 시민들이 무관심한 이유가 참여를 배제하는 한국사회의 시스템에 있다고 본다. 고등학교를 졸업할 때까지 학교의 운영이나 지역사회의 청소년정책결정과정에 참여할 기회는 전혀 제공되지 않는다. 그런 사람이 성인이 되어서 갑자기 적극적으로 사회문제에 관심을 가지고 참여하는 시민이 되기를 바랄 수 있겠는가?
더구나 현행 선거제도는 청소년기를 막 벗어난 만 18세에서 만 20세까지의 청년들에게 선거권조차 부여하지 않고 있다. 만 20세가 넘어야만 선거권이 있다고 선거법에서 규정하고 있기 때문이다. 그러나 만 18세에서 20세까지의 시기는 이제 사회로 첫 발을 내딛는 시기이고, 스스로를 성숙한 인격체로 자각하는 시기이다. 그런데 이 때에는 투표권이 없다. 대통령선거를 하든 국회의원선거를 하든 지방선거를 하든 구경꾼일 뿐이다. 이런 구경꾼의 시기를 지나면서 정치에 대한 무관심이 깊어질 수밖에 없다.
만약 젊은 층의 정치적, 사회적 무관심에 대해 걱정한다면, 그들에게 먼저 권리를 부여하라는 이야기부터 하고 싶다.
지금 각국의 선거권 부여 연령을 보면, 15세 이상 1개국, 16세 이상 3개국, 17세 이상 2개국, 18세 이상 77개국, 19세 이상 1개국, 20세 이상 6개국, 21세 이상은 13개국이라고 한다. 한국이 OECD에 가입했고, 경제규모가 세계 13위라고 하지만 정치적으로는 후진국이라는 것이 여기서도 드러난다. 선거권 문제만 놓고 본다면, 한국은 지진아 국민들로 구성된 국가라고 자인하고 있는 셈이다. 다수의 국가에서 18세 이상이 되면 선거권을 부여하는데, 한국은 20세 이상이 되어야 선거권을 부여하는 소수의 국가에 포함되어 있다.
그리고 현재 한국은 선거권 부여연령을 법률에서 정하고 있는데, 그렇다면 한국의 국회는 ‘한국 국민들은 다른 나라 국민들보다 지진아라서 20세가 되어야 비로소 선거권을 행사할 수 있는 판단능력이 생긴다’라고 국민들을 폄하하고 있는 것이다. 40여 년 동안 만 20세 이상이라는 기준이 한번도 바뀌지 않은 것도 우습지만, 보수적이라는 헌법재판관들조차 “국민의 교육수준, 국가와 사회의 민주화, 언론의 자유와 언론매체의 발달 등을 종합적으로 고려한다면, 이미 18∼19세 연령층의 국민은 스스로 정치적 판단을 할 최소한의 능력이 있다고 보여진다(헌법재판소 1997.6.26. 96헌마89 결정)”는 마당인데, 정치인들만 국민들을 무시하고 있는 것이다.
사실 선거연령 인하 논의가 있은 지는 오래되었다. 그러나 정치권의 당리당략적인 고려 때문에 매번 이런 시도는 무산되어 왔다. 그래서 이제는 선거권이 부여되는 연령을 헌법에 명시하는 것도 생각할 때가 되었다. 현행 헌법 제24조는 ”모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가진다”라고 하여 선거권이 보장되는 연령은 법률에서 규정하도록 위임해 놓았다. 그러나 많은 국가에서는 아예 헌법자체에서 선거권이 보장되는 연령을 명시하고 있다. 국민적 합의인 헌법에 명시를 해 놓음으로써 입법기관도 손을 대지 못하도록 해 놓은 것이다.
미국의 경우에도 헌법에서 선거권 부여 연령에 대한 규정을 두지 않고 있다가, 1971년에 수정헌법 제26조를 만들어서 만 18세 이상에 대해서는 헌법차원에서 선거권을 보장했다. 이제 한국에서도 이런 헌법개정 방식에 의해 선거참여의 권리를 확대할 필요가 있다고 본다.
민주주의의 학교인 지방자치 확대 필요
시민참여의 확대를 위해서 또 한가지 중요한 것이 지방자치제도이다. 지방자치는 민주주의의 필수요소이다. 물론 현행 헌법도 지방자치 자체는 인정하고 있다. 그러나 현행 헌법의 지방자치 규정은 매우 미약하다. 한가지 문제만 들어보자. 현재 지방의회의 자치입법권(조례 제정권)은 “법령의 범위 내에서”만 인정된다고 헌법에서 규정하고 있다. 그래서 법령에 위반되는 조례는 무효가 되고 있다. 문제는 국회가 제정한 법률뿐만 아니라 행정부에서 만드는 시행령이나 시행규칙에 위반해도 조례가 무효로 된다는 것이다.
그러다보니 중앙정부의 장관이 마음대로 만드는 시행규칙 때문에, 시민들이 선거에 의해 뽑은 지방의회가 모범적인 조례를 만들지 못하게 되는 일들이 비일비재하게 발생하고 있다. 서울의 어느 자치구에서는 지방자치단체가 설치한 사회복지시설을 투명한 절차에 의해 민간에 위탁하게 하는 조례를 만들려는 시도가 보건복지부 장관이 만든 시행규칙에 위반된다는 이유로 좌절되기도 했다. 또한 2002년에는 전남 순천시의회가 만든 정보공개조례가 정보공개법 시행령에 위반된다는 이유로 대법원에서 무효판결을 받았다. 문제가 된 부분은 정보공개심의회라는 위원회에 참여하는 공무원의 숫자를 제한하고, 민간위원을 과반수 이상 위촉하게 한 부분이었다. 정보공개를 확대함으로써 행정의 투명성을 보장하려는 지방차원의 좋은 시도가 좌절된 예였다.
상황이 이렇다보니 시민들이 참여해서 지역사회를 좋게 만들어 보려고 해도 할 수 있는 일이 극히 제한된다. 지방의회도 시민들이 선거로 뽑은 대표들인데, 국회가 만든 법률은 몰라도 행정부 공무원들이 재량껏 만드는 시행령, 시행규칙 때문에 조례가 무효로 되어서는 안 된다. 따라서 지방자치가 제대로 되려면 지방의회의 자치입법권을 확대하는 헌법개정이 필요하다. 이처럼 시민참여를 확대하기 위해서도 헌법에 손볼 부분들이 많다. 물론 헌법이 개정된다고 해도 그것만으로 한꺼번에 사회시스템이 참여 지향적으로 바뀌지는 않을 것이다. 그러나 최소한의 장애물은 해결되어야만 진정한 ‘참여’를 향해 한 발 나아갈 수 있을 것이다.
연재순서 1.양성평등,사회적 약자의 인권 존중 2.진정한 대통령제를 위하여 3. 관료사법의 혁신 4.시민참여 헌법을 만들자
노무현정부가 ‘참여정부’임을 표방하면서, ‘참여’란 단어가 오용되거나 남용되는 경우들이 많아지는 것 같다. 민원을 잘 해결해주는 것이 ‘참여’라고 오해되는 것 같기도 하고, 정부의 각종 위원회에 시민단체 사람을 들러리로 세우려 하면서 ‘참여’를 이야기하기도 한다.
과연 참여란 무엇인가? 진정한 참여는 국가나 지방자치단체의 의사결정과정에 시민이 직ㆍ간접적으로 참가하고 의사를 개진할 수 있는 것을 의미한다. 시민참여를 확대한다는 것은 결국 시민이 국가나 지방자치단체에 대해 좀더 많은 정보를 얻고, 잘못된 의사결정을 하는지에 대해 감시ㆍ비판할 수 있고, 적극적으로 자신의 의견을 개진할 수 있게 하는 것이다.
참여의 방식이라는 측면에서 보면, 제도적으로 보장된 참여방식과 비제도적인 참여방식이 있을 수 있다. 제도적으로 보장된 참여방식 중에서, 대표자를 뽑는 선거에서 투표권을 행사하는 것은 가장 기본적인 것이다. 그리고 국민이 직접 안건을 국회에 상정할 수 있는 국민발안제도나 국회의원을 임기 중에 소환할 수 있는 국민소환제도 등 직접민주주의적인 참여방식도 생각해 볼 수 있다. 또한 납세자 소송제도처럼, 국민들이 자신과 직접 이해관계가 없더라도 정부의 잘못된 정책결정이나 행정에 대해 소송을 제기할 수 있는 제도도 중요한 참여의 수단이 된다. 그리고 지방자치제도가 잘 정착이 되면 시민들이 자신들의 생활상 문제에 관해 지방자치단체의 의사결정과정에 참여할 수 있게 될 것이다. 뿐만 아니라 ‘정보없이는 참여 없다’라는 말이 있는 것처럼, 국민의 알 권리가 충실하게 보장되는 것은 참여의 기반이 된다.
참여를 배제하는 사회시스템 바꿔야
참여에 대한 이야기를 하면 항상 나오는 이야기가 ‘실제로 시민들은 참여할 의사도 의지도 없고, 사회문제나 정치문제에 무관심하다’는 것이다. 그러나 필자는 시민들이 무관심한 이유가 참여를 배제하는 한국사회의 시스템에 있다고 본다. 고등학교를 졸업할 때까지 학교의 운영이나 지역사회의 청소년정책결정과정에 참여할 기회는 전혀 제공되지 않는다. 그런 사람이 성인이 되어서 갑자기 적극적으로 사회문제에 관심을 가지고 참여하는 시민이 되기를 바랄 수 있겠는가?
더구나 현행 선거제도는 청소년기를 막 벗어난 만 18세에서 만 20세까지의 청년들에게 선거권조차 부여하지 않고 있다. 만 20세가 넘어야만 선거권이 있다고 선거법에서 규정하고 있기 때문이다. 그러나 만 18세에서 20세까지의 시기는 이제 사회로 첫 발을 내딛는 시기이고, 스스로를 성숙한 인격체로 자각하는 시기이다. 그런데 이 때에는 투표권이 없다. 대통령선거를 하든 국회의원선거를 하든 지방선거를 하든 구경꾼일 뿐이다. 이런 구경꾼의 시기를 지나면서 정치에 대한 무관심이 깊어질 수밖에 없다.
만약 젊은 층의 정치적, 사회적 무관심에 대해 걱정한다면, 그들에게 먼저 권리를 부여하라는 이야기부터 하고 싶다.
지금 각국의 선거권 부여 연령을 보면, 15세 이상 1개국, 16세 이상 3개국, 17세 이상 2개국, 18세 이상 77개국, 19세 이상 1개국, 20세 이상 6개국, 21세 이상은 13개국이라고 한다. 한국이 OECD에 가입했고, 경제규모가 세계 13위라고 하지만 정치적으로는 후진국이라는 것이 여기서도 드러난다. 선거권 문제만 놓고 본다면, 한국은 지진아 국민들로 구성된 국가라고 자인하고 있는 셈이다. 다수의 국가에서 18세 이상이 되면 선거권을 부여하는데, 한국은 20세 이상이 되어야 선거권을 부여하는 소수의 국가에 포함되어 있다.
그리고 현재 한국은 선거권 부여연령을 법률에서 정하고 있는데, 그렇다면 한국의 국회는 ‘한국 국민들은 다른 나라 국민들보다 지진아라서 20세가 되어야 비로소 선거권을 행사할 수 있는 판단능력이 생긴다’라고 국민들을 폄하하고 있는 것이다. 40여 년 동안 만 20세 이상이라는 기준이 한번도 바뀌지 않은 것도 우습지만, 보수적이라는 헌법재판관들조차 “국민의 교육수준, 국가와 사회의 민주화, 언론의 자유와 언론매체의 발달 등을 종합적으로 고려한다면, 이미 18∼19세 연령층의 국민은 스스로 정치적 판단을 할 최소한의 능력이 있다고 보여진다(헌법재판소 1997.6.26. 96헌마89 결정)”는 마당인데, 정치인들만 국민들을 무시하고 있는 것이다.
사실 선거연령 인하 논의가 있은 지는 오래되었다. 그러나 정치권의 당리당략적인 고려 때문에 매번 이런 시도는 무산되어 왔다. 그래서 이제는 선거권이 부여되는 연령을 헌법에 명시하는 것도 생각할 때가 되었다. 현행 헌법 제24조는 ”모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가진다”라고 하여 선거권이 보장되는 연령은 법률에서 규정하도록 위임해 놓았다. 그러나 많은 국가에서는 아예 헌법자체에서 선거권이 보장되는 연령을 명시하고 있다. 국민적 합의인 헌법에 명시를 해 놓음으로써 입법기관도 손을 대지 못하도록 해 놓은 것이다.
미국의 경우에도 헌법에서 선거권 부여 연령에 대한 규정을 두지 않고 있다가, 1971년에 수정헌법 제26조를 만들어서 만 18세 이상에 대해서는 헌법차원에서 선거권을 보장했다. 이제 한국에서도 이런 헌법개정 방식에 의해 선거참여의 권리를 확대할 필요가 있다고 본다.
민주주의의 학교인 지방자치 확대 필요
시민참여의 확대를 위해서 또 한가지 중요한 것이 지방자치제도이다. 지방자치는 민주주의의 필수요소이다. 물론 현행 헌법도 지방자치 자체는 인정하고 있다. 그러나 현행 헌법의 지방자치 규정은 매우 미약하다. 한가지 문제만 들어보자. 현재 지방의회의 자치입법권(조례 제정권)은 “법령의 범위 내에서”만 인정된다고 헌법에서 규정하고 있다. 그래서 법령에 위반되는 조례는 무효가 되고 있다. 문제는 국회가 제정한 법률뿐만 아니라 행정부에서 만드는 시행령이나 시행규칙에 위반해도 조례가 무효로 된다는 것이다.
그러다보니 중앙정부의 장관이 마음대로 만드는 시행규칙 때문에, 시민들이 선거에 의해 뽑은 지방의회가 모범적인 조례를 만들지 못하게 되는 일들이 비일비재하게 발생하고 있다. 서울의 어느 자치구에서는 지방자치단체가 설치한 사회복지시설을 투명한 절차에 의해 민간에 위탁하게 하는 조례를 만들려는 시도가 보건복지부 장관이 만든 시행규칙에 위반된다는 이유로 좌절되기도 했다. 또한 2002년에는 전남 순천시의회가 만든 정보공개조례가 정보공개법 시행령에 위반된다는 이유로 대법원에서 무효판결을 받았다. 문제가 된 부분은 정보공개심의회라는 위원회에 참여하는 공무원의 숫자를 제한하고, 민간위원을 과반수 이상 위촉하게 한 부분이었다. 정보공개를 확대함으로써 행정의 투명성을 보장하려는 지방차원의 좋은 시도가 좌절된 예였다.
상황이 이렇다보니 시민들이 참여해서 지역사회를 좋게 만들어 보려고 해도 할 수 있는 일이 극히 제한된다. 지방의회도 시민들이 선거로 뽑은 대표들인데, 국회가 만든 법률은 몰라도 행정부 공무원들이 재량껏 만드는 시행령, 시행규칙 때문에 조례가 무효로 되어서는 안 된다. 따라서 지방자치가 제대로 되려면 지방의회의 자치입법권을 확대하는 헌법개정이 필요하다. 이처럼 시민참여를 확대하기 위해서도 헌법에 손볼 부분들이 많다. 물론 헌법이 개정된다고 해도 그것만으로 한꺼번에 사회시스템이 참여 지향적으로 바뀌지는 않을 것이다. 그러나 최소한의 장애물은 해결되어야만 진정한 ‘참여’를 향해 한 발 나아갈 수 있을 것이다.
댓글을 달아 주세요