개발이익(투기이익)이 쏟아질 것으로 기대되는 핀교 신도시와 강남재건축 개발사업으로부터 시작된 투기바람

5-6 월 한달 사이에 아파트가격이 2-3억원이 오르는 광폭한 강남-분당-용인의 투기바람. 이러한 투기바람은 시장원리에 의한 공급정책으로만 잠재울 수 있다며 그 대안으로 강남을 대체할 새로운 신도시 건설과 강북의 광역 뉴타운건설이라는 개발사업이 제시되고 있다. 그러나, 이 투기바람의 시작은 판교 신도시개발과 강남 재건축이라는 엄청난 투기이익이 기대되는 개발사업에서 촉발되었다.

1999년 건설경기 활성화로 IMF 위기를 극복한다며 30년간 유지되던 분양가규제를 철폐하여 분양가 자율화를 실시하기 전 중.대형 아파트 건축비상한선이 평당 214만원 정도이었고 택지비를 더해도 서울에서 분양되던 아파트 평당분양가가 500만원선이었다.

분양가가 자율화되면서 몇 년 가지 않아 서울의 분양가가 평당 1,000만원을 넘고 지금은 지방도 평당 분양가가 1,000만원을 넘었고 강남 재건축은 평당 2,000만원을 넘고 있다.

분양가 자율화로 개발이익이 얼마든지 부풀려질 수 있으나 그 개발이익을 공적으로 환수하는 장치는 없는 시스템이 만들어진 것이다. 주택을 분양하는 개발사업은 기본적으로 개발이익이 부풀려지고 그 개발이익을 노리고 투기세력이 발호할 완벽한 시스템이 만들어진 것이다.

판교도 분양가규제를 받는 국민주택규모(전용면적 25.7평, 공급면적 33평)이하의 분양가는 정부의 의도적인 건축비 부풀리기로도 평당 900만원선인데, 중대형 아파트는 분양가가 평당 2,000만원 이상으로 부풀려진다고 하니 주변 평당 1,500만원 이하이었던 분당.용인의 아파트가격이 평당 2,000만원을 향하여 뒤따라 상승하고 판교가 평당 2,000이라면 강남은 그 이상이어야 한다는 기대심리로 강남 재건축의 분양가도 2,000만원을 넘게 되었다.

개발사업으로 촉발된 투기바람을 개발이익(투기이익)이 쏟아질 개발사업으로 잠재우려 한다

재건축의 경우도 분양가가 규제되던 시절에는 조합원에는 추가공사비를 전가하려는 시공사와 조합원간의 분쟁이 격심했으나 이제는 일반분양가를 높일 수 있으므로 조합측과 시공사가 합의하여 분양가 인상을 부채질하여 주변아파트 시세보다 높은 분양가가 책정되고 있다.

개발이익 환수장치가 없는 상태에서 분양가인상으로 과도한 투기이익이 부풀려질 수 있는 시스템으로 제2,3의 강남대체 신도시개발과 강북 재개발사업을 시작한다면 다시 그러한 개발사업이 기폭제가 되어 그 주변의 수도권과 강북의 집값을 상승시키는 현상이 재현될 것이다. 강남-분당-용인만이 아니라 강북과 수도권 전반의 집값상승을 부채질할 수도 있는 것이다.

투기를 잠재울 개발사업이 필요하다면 개발이익이 환수되는 장치를 만들어야 하고 공영개발이야말로 가장 확실하게 개발이익을 환수하는 개발시스템이 될 것이다

주택건설사업은 토지를 구입하고 도로, 상하수도 등 각종 인프라를 구축하여 주택건설이 가능한 택지를 조성하는 시행자와 이러한 택지에 주택건축공사를 담당하는 시공자로 나뉜다.

기본적으로 시행사업에서 큰 개발이익이 발생하게 되는데, 판교와 같은 공공택지는 도시개발법.택지개발촉진법 등에 의하여 토지공사나 대한주택공사가 일사천리로 개발이익이 한푼도 반영되지 않은 싼값에 토지를 강제로 수용하여 도로 건설 등 택지조성을 끝마쳐 주택분양업무 이외에는 시행업무가 사실상 종료된 상태에서 민간 건설회사에 택지를 분양한다.

민간 건설회사가 시행이 사실상 완료된 상태의 토지를 분양받아 주변아파트 시세보다도 높은 분양가로 엄청난 개발이익을 누리는 현재와 같은 신도시개발사업은 민간건설회사에게만 과도한 개발이익이 돌아가는 방식이다.

그 개발이익을 아파트를 분양받는 무주택서민에게 돌아갈 수 있도록 분양받을 자격을 무주택세대주로 엄격하게 제한하던가 공공이 환수하는 시스템이 필요하다. 여 임대아파트 건설재원으로 사용하는 시스템이 필요하다.

대한주택공사나 도시개발공사 등의 공공이 택지조성뿐 아니라 주택분양사업까지 시행을 완료하고 민간건설회사가 시공사로 참여하는 공영개발방식만이 공공택지 개발사업으로 발생하는 개발이익을 가장 확실하게 환수하는 방식이다. 그러한 개발이익으로 임대아파트 건설과 저소득층의 임대료지원 등 주거복지사업 재원으로 활용할 수 있을 것이다.

개발이익환수제도는 그 자체가 토지불로소득을 회수하여 경제정의를 실현하는 목적이어야지 투기를 잡는 임시방편의 수단이 되어서는 않된다

정부는 개발이익환수제도를 부동산투기억제와 집값안정이라는 목표를 실행하는 수단적정책으로 추진해 왔다. 1980년대말 토지에 대한 투기가 만연하여 부동산가격이 앙등하자 토지투기 방지수단으로 토지초과이득세, 택지소유상한부담금제, 개발부담금제와 같은 토지공개념 3법을 추진하였으나 1990년대 중반 토지가격이 안정되자 토지초과이득세와 택지소유상한부담금제를 폐지하고 개발부담금제는 한시법으로 만들어 2003년말 그 기한이 만료되자 부활을 추진하고 않고 법의 효력을 종료시켰다.

토지초과이득세와 택지소유상한부담금제는 정부가 계속 추진하려다 헌법재판소의 위헌판결로 좌절된 것처럼 얘기되고 있으나 헌법재판소 결정의 요지는 토지초과이득세의 입법취지인 미실현이득에 대한 과세 자체는 합헌이나 토지초과이득세법은 세율을 정하는 기준시가를 법률이 아니라 시행령에 포괄적으로 위임하였다던가 자본이득의 계측수단인 토지가격 조사를 감정평가사와 같은 전문가가 아니라 하급공무원이 이를 담당하도록 하는 등 법률 개별조항들이 위헌적이어서 전체적으로 위헌적이라는 취지이어서 정부가 헌법재판소의 결정요지대로 법률 개별조항을 개정하여 계속 추진할 수도 있었던 것이고 택지소유상한부담금제는 정부가 스스로 법률을 폐지한 이후에 폐지된 법률에 대한 위헌판결을 받은 것이다.

그 뒤 공공택지에서 분양되는 아파트 분양가의 상승으로 부동산가격이 앙등하자 2004년 주택법 개정으로 공공택지 입찰시의 채권입찰제 방식의 개발이익환수제도를 도입하였고, 강남재건축 아파트의 분양가 상승으로 부동산가격이 앙등하자 증가하는 용적율의 25%를 임대아파트 건축후 표준건축비와 공지지가(또는 용적율 인센티브의 선택)로 회수하는 방식의 개발이익 환수제도를 도입하였다.

이와 같이, 개발이익환수제도를 토지불로소득을 환수하는 일반적 원리로 보지 않고 특정분양의 부동산의 투기를 억제하기 위한 수단적 방편으로만 추진하게 되는 경우 형평성과 실효성의 시비를 불러 일으킬 수 있고 부동산가격이 안정되는 경우에는 오히려 그 정당성의 공격을 받기도 한다.

실제로 민간택지 개발을 통하여 용적율 0%의 나대지를 용적율 200%의 아파트를 건축하는 경우에 종전에는 개발부담금제에 의하여 개발이익을 환수하였으나 개발이익환수에관한법률이 2003년말로 실효되어 지금은 개발이익을 환수하지 않는데, 용적율 100%의 아파트를 용적율 200%의 아파트로 재건축하는 경우에는 새로이 개발이익을 환수하는 제도가 만들어지는 등 형평성의 시비가 일어나고 있다.

정부의 수단적 방편으로 개발이익환수제도를 바라보는 태도 때문에 토지불로소득을 개발이익으로 환수하던 제도가 없어진 후, 공공택지에는 다시 채권입찰제로 개발이익을 환수하는 제도를 만드는 등 제도가 수시로 변동되고 개발이익이 안정적으로 환수되지 못하고 있다.

개발단계에서 미실현된 개발이익을 환수하는 방안이 부동산을 처분하여 이익이 실현될 때 양도소득세를 부과하는 것보다 투기억제의 측면에서는 더 실효성이 있다

개발이익을 그 개발단계에서 공공시설이나 임대아파트 건설 또는 개발부담금 등의 명목으로 사회적으로 환수할 것인가 아니면 개발사업이 종료된 후 부동산을 처분할 때 매매차익으로 실현된 개발이익을 양도소득세로 환수할 것인가에 대하여는 위헌성, 실효성 등 여러측면에서 논란이 있을 수 있다.

개발단계에서 막대한 개발이익을 노리고 투기세력이 개입하여 개발이 과열됨으로써 개발의 결과 토지와 건물의 가격이 크게 상승한 후 그 부동산을 처분할 때 개발이익을 환수하는 것보다는 개발과정에서 개발이익을 철저하게 환수함으로써 투기목적으로 개발에 개입하는 세력을 차단하는 것이 부동산값 안정이라는 측면에서는 그 실효성 더 크다. 또한, 그 개발이익을 그와 관련된 공공시설이나 임대아파트 건설 등 관련 공익사업을 위하여 목적의식적으로 사용할 수 있다는 장점도 있다.

몇 년이 걸릴지 모르는 기반시설 부담금제도의 정비에 앞서 개발이익의환수에관한법률을 우선 부활할 것을 제안한다

개발이익환수제도 도입에 소극적이던 정부도 최근에 사실상 사문화되어 있는 기반시설부담금제도를 정비하여 개발이익을 일반적으로 환수하는 제도를 만들겠다고 하고 있다. 일정한 개발단위지역에서 개발이익의 총량을 정하고 그 총량중 일정부분을 공공시설, 임대아파트 등의 시설로 환수하고 나머지는 부담금으로 환수하는 등이 그 내용이다.

이러한 방식이 현재처럼 인.허가권을 쥐고 있는 관할관청이 각종 기부채납을 요구하여 형평성의 시비를 낳는 것도 방지할 수 있을 것이다. 개발이익환수제도를 부동산투기를 잡는 수단적 방편이 아니라 그 자체를 목적으로 하는 일반제도로 받아들이는 진일보한 정책이다.

그러나, 추진의지가 약해 5-6년의 장기과제로 설정해 놓고 있다. 그렇다면, 종전에 개발이익을 일반적으로 환수하는 제도이었던 개발부담금제를 먼저 부활하고 시간을 갖고 기반시설부담금제를 정비하는 것이 개발이익 환수제도 도입의 요구에 시의적절하게 대응하는 방식일 것이다.

이 글은 데일리서프라이즈에도 기고된 글입니다.