대통령님,

오랜 가뭄 끝에 내린 몇 차례의 소나기가 도시를 맑게 해 주었습니다.

저는 참여연대 의정감시센터에서 4년째 활동하고 있는 이강준 간사입니다. 저의 활동에 있어 정치개혁은 줄곧 핵심적인 화두였습니다. 한국정치가 국민들로부터 지탄의 대상으로 전락하고, 심각한 왜곡을 반복적으로 양산하고 있는 원인의 많은 부분이 잘못된 제도에 있다고 생각합니다. 특히 국민의 대표를 선출하는 선거제도가 현재의 지역주의 정치구조를 고착시키고 반복적으로 확대 재생산시키는 원인이기 때문입니다.

의회 민주주의에 있어서 선거는 주권자인 국민이 그 정치적 의사를 조직적으로 표명하는 가장 중요한 기회라고 알고 있습니다. 그러나 현행 다수대표제(1위제)는 30%이하를 득표하더라도 1위만 하면 당선자가 되므로 투표에 참여한 전체 유권자의 의사를 반영하지 못하여 구체적인 의석비가 왜곡된 형태로 반영되고 있습니다.

또한 유권자의 판단에 호소하는 선거운동의 자유가 최대한으로 보장되어 있음에도 불구하고(헌법 제 116조), 사전선거운동기간의 제한으로 인해 무소속 출마자와 정당 출마자, 신규 후보자와 기성 정치인 사이의 실제적인 차별이 있기 때문에, 또 정당활동이라는 명목으로 실질적인 사전선거운동이 전개되므로 실효성을 잃었습니다. 선거제도 개혁 방향에 대해 의정감시센터에서 오랜 기간 연구한 내용을 중심으로 말씀드리겠습니다.

독일식 정당명부식 비례대표제 도입

1인2표제 또는 정당투표제라고도 불리는 정당명부식 비례대표제는 현재의 전국구 제도를 개선하는 좋은 대안입니다. 전국구는 입법취지와 달리 '임명직 국회의원'처럼 운영되어 왔습니다. 직능 대표나 여성이나 장애우 등 정치적 약자의 대표, 신진정치세력이 선정되기보다는 당 지도부에 대한 충성도나 지역구를 물려준 원로에 대한 예우, 지역구에서 도저히 당선 가능성이 없는 인사 등이 공천을 받아왔습니다.

돈 받고 의원직을 파는 매관매직의 방편으로 악용되기도 했습니다. 전국구 의원의 당선이 지역구 의원이 받은 득표수로 결정되므로 인물을 보고 찍은 유권자의 표가 정당 지지로 왜곡되어 왔습니다. 더구나 정당의 당내 민주화가 이루어지지 않아 정당의 대표가 거의 독재에 가까울 정도의 권한을 행사하는 현실에서 국민이 공정하게 정당을 평가하고 선택할 길이 막혀 있었습니다.

비례대표의 취지를 잘 살리기 위해서는 정당명부식 비례대표제를 도입해야 합니다. 비례대표 명부 작성시 당의 지도부가 일방적으로 결정해서는 안 됩니다. 지도부나 공천심사위원회가 비례대표 명부의 2-3배수로 후보를 선정하고, 이를 대의성을 가진 기구의 투표를 통해 다득점순으로 순번을 결정하는 방식을 도입해야 합니다. 또한 비례대표 후보도 지역구 의원 후보와 마찬가지로 학력·경력·전과 등을 소상히 밝혀 국민의 정당 선택에 도움을 주어야 합니다.

다음으로 비례대표 배분의 장벽을 대폭 낮추어야 합니다. 지역구에서 5석 이상을 획득하거나 유효득표의 5% 이상을 차지한 정당에게만 비례대표 의석을 배분하는 봉쇄 조항은 지나치게 높습니다. 2% 이상의 득표나 1석 이상 정도로 진입장벽을 낮추어 소수 세력이나 신진 세력의 정치권 진출을 원활하게 하여야 합니다.

독일식 정당명부식 비례대표제를 도입함으로써 선거인의 의사를 존중하여 사표를 합리적으로 제거하고, 전체 국민 지지도만큼 각 정당의 의석을 보장하여 정확한 민의가 반영되도록 해야 합니다. 또한 다양한 정책과 여론의 반영으로 소수당의 정치적 진출을 보장하고 정당정치의 지속적 발전과 각 정당간의 정책대결을 유도할 수 있어야 합니다.

현역과 원외, 무소속 사이의 차별 철폐

사전선거운동기간의 제한을 원칙적으로 폐지하여야 합니다. 법정 선거운동 기간 이외에는 선거 운동을 금지하는 포괄적인 제한은 선거운동의 과열과 혼탁을 방지하는데 일정 정도 효과가 있는 것이 사실입니다.

그러나 무소속 출마자와 정당 출마자, 신규 후보자와 기성 정치인 사이의 실제적인 차별이 있기 때문에, 또 정당활동이라는 이름으로 실질적인 사전 선거운동이 전개되므로, 실효성을 잃은 포괄적인 제한규정은 폐기하는 것이 좋습니다. 시민사회단체연대회의에서 지난 3개월간 전국적으로 각 지구당이 선관위에 신고한 정치자금 회계보고서를 분석한 결과, 현역 의원들이 16대 국회의원 선거에 앞서 수백 번의 의정보고회를 개최한 것으로 밝혀졌습니다.

모 의원은 법정 선거운동기간 전 3개월간 무려 451회의 의정보고회를 개최한 것으로 신고했습니다. 원외 지구당위원장이나 무소속 후보는 선거운동 기간 전에 명함조차 돌리지 못하는 상황에서, 현역의원은 거의 아무런 제한 없이 의정보고회라는 미명하에 사실상의 사전선거운동을 하는 것은 너무나 공정치 못합니다.

따라서 선거운동의 공정성을 담보하는 방안으로는 사전선거운동을 포괄적으로 제한할 것이 아니라, 선거운동 비용이나 그 방법을 제한하는 것이 합리적입니다. 사전선거운동 기간을 폐지하되, 사전선거운동이 금지되는 범위를 선거법 제 114조에 의하여 기부행위가 제한되는 자로 축소하고, 그 외의 개인 또는 단체의 사전선거운동은 제한하지 않는 방향으로 법개정이 이뤄져야 합니다.

단체의 선거운동 금지 조항 폐지

시민사회단체의 선거운동 자유를 최대한 보장해야 합니다. 현행 선거법은 지나치게 정당 위주로 제정됨으로써 정작 주권자인 국민과 일반 사회단체의 권리나 의무는 경시되고 있는 실정입니다.

시민단체의 선거운동 자유가 이전보다는 완화되었으나, 여전히 제한적입니다. 시민단체들이 요구한 87조(단체의 선거운동 금지조항) 폐지와 58조(사전선거운동)의 수정을 받아들이지 않았기 때문입니다. 정당의 후보추천에 대한 단순한 지지·반대의 의견개진 및 의사표현은 가능해졌지만, 선거기간에만 가능하고 방법도 제한시켰습니다.

예컨대 총선시민연대가 요구한 가두서명이나 장외집회를 금지시킴으로써 낙선운동은 여전히 불법의 테두리에서 벗어나지 못했던 것입니다. 87조는 전면 폐기하고 58조의 사전선거운동기간 제한도 폐기해야 합니다. 그렇지 않는다면 시민단체의 낙천·낙선운동을 이 범주에서 제외해야 합니다.

87조의 입법 취지는 관변단체나 불법유령단체의 선거 개입을 막으려는 것으로서 잘못된 것은 아닙니다. 그러나 결과적으로 이 조항은 올바른 선거문화를 정착시키려는 건전한 시민사회단체의 활동을 위축시키고 말았습니다.

시민단체는 후보자에 대한 지지 및 반대는 물론 후보자의 정책 평가마저도 자유롭게 할 수 없었습니다. 통합선거법 제87조는 시민 사회 단체의 자유로운 의사 표현을 금지함으로써 위헌적 성격을 안고 있으며 결과적으로 민주주의의 일반 원리에도 크게 어긋나는 독소 조항입니다. 그리고 지금은 정당과 후보자에게 재정신청권(선거법 제273조)을 주었는데, 유권자와 시민 단체에게도 재정신청권을 주어야 합니다.

선거구획정 법정주의

작년 16대 총선을 앞두고 국민여론에 밀려 뒤늦게 구성된 선거구 획정위가 제출한 안을 국회가 무산시키려 했던 것은 지금의 선거구 획정위가 강제력이 없기 때문입니다. 현재는 선거구 획정위가 선거구를 결정하도록 되어 있으나, 선거구 획정위의 안이 국회에서 부결되면 그것으로 그만입니다.

선거구 획정 법정주의를 부활시킬 수 없다면, 선거구 획정위에서 정치인을 배제하고 또 획정위에서 결정된 안을 정치권에서 마구 수정하지 못하도록 어느 정도 강제력을 주어야 합니다.

관련법을 개정해 선거구획정위원회를 정치인 배제, 정당추천인사와 학계, 시민단체, 통계청 전문인사 등 전문가를 포함한 민간으로 구성하며, 10년 이내에 수정을 금지하는 강제 조항을 두어야 합니다.

또한 선거구획정위에서 확정한 안을 국회는 수정은 못하고, 가부만 결정할 수 있도록 해야 합니다. 국회에서 부결될 경우 다시 획정위에 그 사유와 함께 회부하고, 획정위에서 안을 다시 만들어 국회에 제출하며, 만약 부결되면 최종으로 수정된 획정위 안으로 결정해야 합니다.

선거구획정은 매 10년마다 인구조사 자료에 의해 조정해 게리만더링을 방지해야 합니다. 이 외에도 선거법 개정시 "선거연령 18세 인하", "국회의원과 단체장의 후보사퇴시한 통일", "선거구간 인구편차 3:1 이하로 조정", "선관위의 권한과 기능강화" 등을 포함해야 합니다. 아무쪼록 개혁의 병목지대로 지탄받고 있는 정치를 개혁하는데 대통령의 의지를 보여 주시기를 기대합니다.