참여연대 이야기 :: [19호] 시민참여제도 ② 시민참여제도의 비교

여러가지 시민참여제도들의 평가틀* **

민주적 이상과 함께 과학기술정책을 입안하는 데 시민참여를 증대해야 한다는 [현실적] 요구가 증대하고 있다. 시민들의 의견을 수렴하고 시민들을 참여시키기 위해 공청회에서 합의회의에 이르기까지의 다양한 시민참여제도가 존재하고 있다. 불행히도 평가를 위한 적절한 기준점이 없었기 때문에 이런 여러 제도들의 질에 대한 경험적 연구가 일반적으로 부재했다. 어떤 참여제도가 실제 적용되어서 얻어진 결과의 질을 평가하기 어렵다는 사실을 인정하는 가운데, 필자들은 [참여]과정의 어떠한 측면이 바람직한 지를 점검한 후에 이러한 절차적 측면의 질과 지위를 평가할 필요가 있다는 제안을 한다. 그리고 이를 위해 효과적인 대중참여에 필수적인 다양한 이론적 평가기준들을 두 가지 유형으로 나누어 열거했다. 수용성 기준은 참여제도가 시민들에게 폭넓게 수용될 수 있도록 하기 위한 특징들과 관련이 있고 절차적 기준은 여러 참여제도들이 효과적으로 실행되기 위한 과정상의 특징들에 관련이 있다. 후속 연구에서는 이런 기준들을 보다 정확하게 판별하고 상이한 참여제도들의 유효성을 조정하는 맥락적, 환경적 요인들을 판별할 수 있는 도구를 발전시켜야 할 것이다.

최근 몇 년동안 과학기술정책 ― 환경과 건강에 미치는 위험관리(risk management) 분야가 대표적이다 ― 의 의사결정과정에의 시민참여에 대한 관심이 증대되어 왔다. 참여는 매우 상이한여러 제도들을 통해 성취될 수 있다. 가장 낮은 수준에서는 시민들이 (위험에 대해) 보다 많은 정보를 가질 수 있도록 돕는 단계로부터 보다 높은 수준에서는 시민들로부터 자문을 구하거나 포커스 그룹(평가를 위한 소비자 집단 ― 역주), 앙케이트 등의 메커니즘을 통해 적극적으로 시민들의 시각을 끌어내려고 했다. 좀 더 높은 수준으로 가면 시민들 중에서 몇 명을 선발해서 일정 수준의 의사결정권을 부여하는 실험을 하기도 했다. 본 논문의 목적은 시민들을 의사결정에 포함시키려는 시민참여제도들 ― 적어도 의견의 수렴이라도 하려는 ― 에 초점을 맞추고, 구체적으로는 이러한 제도들을 평가하려고 한다. 이런 평가가 확실하지 않다는 점은 경험적 사례를 다루고 있는 학술논문이 적다는 데에서 이미 명백히 알 수 있다. 이런 이유로는 참여제도들의 질을 서로 비교할 만한 적절한 기준점(benchmark)의 부재를 꼽을 수 있다(Lowndes et al. 1998). 효율성을 평가할 수 있는 기준들을 설정해보려는 시도들은 많이 있었지만(예를 들어 Fiorino 1990; Webler 1995) 나름의 한계가 있었고 실제로 그리 큰 영향을 주지는 못했다. 어떤 시민참여 메커니즘이 성공적인지 아닌지를 결정하는 보다 포괄적인 기준들의 집합이 필요하다. 본 논문에서는 제도들을 비교할 수 있는 잠정적 틀에 대해 토의하고 여기에서 제시된 틀을 이용해서 가장 정형화된 시민참여 메커니즘들을 평가할 것이다.

과학기술정책에서의 시민참여의 사례들

지난 수십 년 동안 과학기술정책, 특히 보건 및 환경적 위험관리 맥락 내의 사안을 결정하는 데에 있어 시민의 역할에 대한 논쟁이 지속적으로 증가하고 있다. 정부, 과학계, 산업계 내에서도 시민에게 더 관심을 쏟아야 하고 책임을 갖고 시민들에게 부응해야 하며 가능하다면 의사결정과정에 시민을 참여시켜야 한다는 생각이 점차 현실화되어가고 있다(Rosener 1978; Renn 1992; Vaughan 1993). 시민참여를 증가시켜야 한다는 사람들은 에너지성(DOE)이나 환경보호청(EPA)에서부터(Bradbury 1994; Klauenberg and Vermulen 1994) 학술기관이나 정부기구에서의 위험의사소통(risk communication) 전문가(Chess, Salomone, and Hence 1995), 시민들 스스로에 이르기까지(Feldman and Hanahan 1996) 폭넓게 분포하고 있다. 사실 미국이나 프랑스 등 여러 나라에서는 방사능 폐기물 처리장의 입지선정이나 환경위험을 줄여나갈 때의 우선순위 결정문제 등 여러 영역에서 법제화를 위한 의사결정에 앞서 시민참여나 시민들의 발언을 듣도록 되어있다(Charnigo 1989; Klauenberg and Vermulen 1994; Barthes and Mays 1998). 수 년동안의 논쟁을 통해 위험관리 영역에서의 시민참여가 인정은 되었지만 시민들의 의견이 반영됨에 따라 과학적 평가와는 다른 식으로 예산을 할당하는 식의 정치적, 행정적 결정으로 이끌릴 수 있다는 이유 등으로 인해 비공식적으로만 수용되었다(Klauenberg and Vermulen 1994).

기술정책분야에 시민참여에 대한 관심이 증가한 이유는 여러가지가 있지만 대개 민주주의와 절차적 정의에 관련된 인권의 인식과 인기가 없는 정책을 실행하게 되면 폭넓은 저항을 유발할 수 있고 정부기관의 신뢰를 감소시킬 수도 있다는 실용적인 이해라는 두 가지 중 하나로 나눌 수 있다(Kasperson, Golding, and Tuler 1992).

전통적인 시각에 따르면 기술적 사안에 대한 결정은 전문가와 과학자들에게 맡겨져야만 한다. 예를 들어 퍼핵(Perhac 1996)은 위험에 대한 대중적 개념화 ― 위험성 평가 전문가들에 의해 사용되는 것과는 다르다는 게 렌(Renn, 1992)등에 의해 제시되었다 ― 에 기초한 환경정책은 건강과 자유에 대한 기본권을 보호하는 데에 실패할 것이라고 주장하기도 했다. 모페(Moffet 1996)는 시민을 참여시킨 정책은 의사결정에 대한 정당성을 획득하고 지지를 얻어내려는 욕망과 "현재의 위기국면"에서 촉발된 우선권을 회피하려는 근심 사이에서 균형을 유지해야만 한다고 경고했다. 다른 이들[결핍모델(deficit model)]은 시민들이 "불확실성"이라는 의미심장한 개념과 점진적 진보라는 과학의 본질을 이해할 수 있을 지에 대해 의구심을 표하면서(Brooks and Johnson 1991, 반론은 Frewer, Howard, and Shepherd 1998), 또는 일반인들의 사고력과 지식의 부족을 지적하면서(Slovic, Fischhoff, and Lichtenstein 1982; Earle and Cvetkovich 1995) 인간의 [기본적] 불완전성이 시민이 복잡한 결정에 효과적으로 참여하는 것을 제한할 수밖에 없다고 주장했다. [시민들의] 무지를 이유로 들지 않더라도 시민들의 태도, 신념, 동기부여 등 다른 여러 이유들이 시민들이 복잡한 의사결정에 기여할 수 있는 잠재력을 제한한다.

이런 [부정적] 입장에 대한 반론들은 (종종 서로 동의하지 않는) 전문가들의 지식도 제한적일 수 밖에 없는 경우가 있다는 사실을 지적하기도 한다(Kraus, Malmfors, and Slovic 1992; Pollak 1996; Jasanoff 1997). 또한 대중들이 반드시 비합리적인 것도 아니라는 사실을 들기도 한다. 위험을 유발시킨 사람들이 관련 자료들을 감추거나 잘 알지 못한 경우도 있었고 자신의 이해관계에 따라 자료를 선택적으로 사용하기도 하는 사례에 대해서는 상당한 역사적 경험들이 있기 때문에 전문가들의 주장에 대한 대중들의 반대나 위험에 대해 표명하는 우려가 그리 근거가 없는 것도 아니다(Jasanoff 1993; Leiss 1995; Petts 1997). 어떤 위험을 평가할 것인가를 결정하는 과정을 비롯해서 위험관리 과정의 모든 단계에서 가치평가가 이뤄진다는 점은 시민참여를 옹호하는 가장 강력한 주장이 될 수 있을 것으로 보인다(Levidow 1994; Kunreuther and Slovic 1996; McCallum and Santos 1997). 이 주장은 대중들이 이론적으로 위험관리의 모든 단계는 아니더라도, 대부분의 단계에서 역할을 해야한다는 함의를 갖고 있다.

시민참여가 의미하는 것은 무엇인가 ― 의사소통과 참여

시민들은 과학기술정책에 다양한 방법, 다양한 수준으로 참여할 수 있다(Wiedemann and Femers 1993; Smith, Nell, and Prystupa 1997). 가장 낮은 수준에서는 (위험성 평가가 이루어진 방법을 설명하는 등) 과학자나 규제위원들이 시민들과 의사소통을 하도록 하는 것에서부터 보다 높은 수준에서는 시민들의 의견을 수용하거나 의사결정과정 자체에 시민들의 대표들을 적극적으로 참여하도록 하는 제도를 이용해서 일정 수준의 시민참여를 도모하는 방법이 있다. 가장 낮은 수준은 탑-다운 의사소통이거나 일방향적인 정보의 흐름이 이루어지지만 가장 높은 수준에서는 대화와 쌍방향적 정보교환이 이루어진다.

시민참여에 대한 가장 적절한 제도는 구체적 상황에 따라 다를 것이고 [기술적 위험성 평가같은] 지식에 기초한 결정이 증가할 수록 가치에 기반한 결정은 감소할 것으로 보인다. 결핍모델을 옹호하는 이들은 전문가들의 시각을 더 잘 피력함으로서 시민들의 오해와 반대를 극복할 수 있다고 주장하면서 의사소통을 대개 가장 적절한 접근방식으로 간주한다. 이들은 정책이나 결정이 [전문가와 시민들의 의사소통을 통한] 조율(alignment)과정의 결과로 시민들에 의해 수용되는 것으로 생각한다. 사실 어떻게 해야 복잡한 내용을 평범한 시민들과 효과적으로 의사소통할 수 있을 지를 배우는 것은 매우 중요하고 과학에 대한 대중들의 이해가 보다 전반적으로 향상되면 위험이나 위험경감에 대한 사안에 대해 과학적 논쟁에 참여하는 시민들의 능력이 증가하게 될 것이다(Frewer and Shepherd 1998).

위험 의사소통 영역은 여러 연구의 관심이 되어왔다. 정보를 제공하는 최선의 제도는 무엇인가(Golding, Krimsky, and Plough 1992), 정보를 "목표"(target) 청중에게 전달하는 효과적인 매개는 무엇인가(Chipman et al. 1996), 정보를 전달하는 데에 가장 좋은 사람이 누구인가(Frewer et al. 1996) 등에 대한 여러 연구가 있었지만 시민들을 보다 높은 의사결정 수준에서 참여하도록 하는 메커니즘에 대해 다루는 연구는 거의 없었다.

시민참여제도들

스미쓰(Smith 1983)에 따르면 "시민참여"는 정책결정으로부터 영향을 받는 사람들이 결정과정에 투입(input)될 수 있도록 시민들에게 자문을 구하고 시민들을 참여시키며 시민들에게 정보를 제공하기 위한 일련의 과정들을 포괄한다. 여기에서는 참여제도를 다른 의사소통 전략들과 차별화시키는 "투입"이라는 표현이 핵심이다.

많은 문헌들에서는 의견이라는 형식으로 투입을 끌어내는 데에서부터(여론조사나 포커스 그룹) 실제 정책이 도출되는 판단과 결정을 끌어내는 데에 이르기까지(합의회의, 시민배심원제도) 시민참여의 범주에 포함되는 다양한 방법과 지침들이 존재하고 있음을 보여주고 있다. 위험에 관련되어서는 위험성 평가의 기술적 측면 자체에 관련해서 시민참여를 도모하기보다는 가치 내재적이고 정책적인 위험관리 분야에서 시민들의 투입을 얻기 위해 이런 절차들이 대부분 사용되고 있다(Moffet 1996).

시민을 과학기술정책에 투입요소로 하기 위해 제시된 매우 많은 접근방법 중에서 다른 것들에 비해 많이 정형화된 것들이 있다. 표 1에서는 8가지의 핵심적인 제도들이 설명되어있다. (지면이 제한되어 있어 본문에서 다루지는 못한다.) 아직 잘 발전되지 못한 다른 제도들로는 "도상 훈련(圖上訓練)을 벗어나지 못한"(off the paper) 잠정적 계획도 있고(Aronoff and Gunter 1994) 많은 실질적인 프로젝트에서 연구자나 자문위원들에 의해 적용된 것도 있으며(Soby, Simpson, and Ives 1994; Swallow, Opaluch, and Weaver 1992; Wiedemann and Femers 1993) 어떤 것은 표준적인 절차외에 다양한 변종들이 있어서 폭넓고 고유한 프로그램 내부에 다양한 요소들을 포함하고 있는 경우도 있다(Chen and Mathes 1989; Glicker 1992; Renn et al. 1993; Klauenberg and Vermulen 1994; Ballard and Kuhn 1996; Elder 1997; Petts 1997). 표준적 절차에 대한 변종이거나 다양한 제도들을 결합한 이런 혁신적인 시도들이 결국 가장 효율적인 시민참여 메커니즘으로 입증될 가능성도 있다. 그러나 연구의 목적상 이런 "절차"의 엄밀한 정형들을 다양하게 사용하지 않는 것이 치우침없는 평가나 장점과 단점에 대한 비판적 문헌이 없었기 때문에 초래되는 어려움을 의미하기에 본 연구에서는 보다 정형화된 메커니즘에 대해서 초점을 맞추고 있다.

시민참여제도들의 평가

실천적인 의미에서 후원기관과 관련당국이 이용할 수 있는 시민참여제도의 핵심적 특징을 알고 이런 제도들이 무엇을 제안하고 있는 지를 이해하는 것은 중요하다. 특히 다양한 제도들의 "유효함"은 잘 설명될 필요가 있다(Roesner 1978). 그러나 "유효함"은 무엇을 의미하며 어떻게 우리가 이론적, 실천적으로 유효함을 결정할 것인가? 이런 질문에 답하기 위해 어떠한 참여과정의 결과가 "좋은" 결과를 구성하고 어떤 과정이 긍정적으로 기여할 수 있는 지를 이해하는 것은 중요하고 바람직하다. 불행히도 이런 사실에 대한 체계적이거나 포괄적인 고려를 하고 있는 학술 문헌은 거의 없고 특정한 제도의 [실제] 적용이 성공했는 지에 대한 판단은 아직도 미결의 과제로 남아 있다. 실제로 국민투표나 공청회 등의 참여제도들은 단지 시민들을 어떤 식으로 참여시켜야 한다는 필요만을 인식한 채, 목적에 이르기 위해 참여를 이끌어 내는 게 아니라 그 자체가 목적인양 사용되는 것처럼 보인다(Wiedemann and Femers 1993). 이는 실제 참여과정에서 발생하게 되는 권고사항을 수용하는 데에 관해서는 고유한 관심을 거의 갖고 있지 않으면서 이런 테크닉들을 사용하는 참여가 있기만 하면 충분하다는 당국의 의도를 반영하고 있다.

많은 필자들이 정책결정에서 시민참여가 효과적이기 위한 충분조건으로 필요하다고 여기는 기준에 대해 구체적인 제안을 하거나 중요하다고 여겨지는 요소 및 특징들을 통합시킬 수 있는 방법들을 논의해왔다(Crosby, Kelly, and Schaefer 1986; Fiorino 1990; Lynn and Busenberg 1995; Webler 1995; Smith, Nell, and Prystupa 1997). 이런 문헌에서 논의된 기준의 대다수는 [최종결정의 질적 수준 등] 효과적인 결과를 어떻게 판단할 것인가 보다는 효과적인 과정에는 무엇이 필요한 지를 다루었다는 점에서 본질적이라기보다는 절차적이었다(Middendorf and Busch 1997). 본질적으로 이러한 다양한 요소들, 메커니즘들, 특징들은 참여제도들을 평가할 수 있는 기준점(benchmark)을 제공하기 때문에 평가 기준으로 간주될 수 있다. 그렇지 않다면 여러 제도들 사이의 평가는 다양한 테크닉에 대한 장·단점에 대한 그때 그때의(ad hoc) 제안과 비판에 불과하거나 비판을 위한 틀의 부재로 인해 상대적 장점들을 비교하고 대조하기에 어려움을 겪을 것이다. 여러 평가 기준들을 구체화할 수 있는 틀을 제안하는 게 우리의 목적이다.

다양한 참여제도들을 이론적으로 평가할 수 있는 상대적으로 엄밀한(tight) 기준들의 집합을 만들기 위해 "평가"에 대한 기존 연구들의 결과들을 종합하게 되면 참여제도들의 유효성을 평가하기 위해 사용될 수 있을 것이다. 주목해야 할 점은 기준을 만들기 위한 자료로 사용된 "결과들"의 대다수는 경험적 연구를 통한 결과가 아니라 단지 학계나 실무자(practitioners)들의 제안에 불과하다는 사실이다. (가장 "효과적인" 제도를 판별하기 위해 유효한 방법론을 사용하는 제도들에 대한 체계적인 비교에서 얻어진) 실험 결과들이 부족한 것은 이 분야에서는 대조 실험 연구(controlled experimental research)를 하기가 어렵다는 사실을 반영하고 있다. 이는 참여제도가 벌어지는 [각각의] 상황에 대한 과정들을 설계하는 데에 관련된 측면에서부터 맥락적 또는 환경적 측면에 이르기까지 수많은 변수의 조작과 통제가 필요하기 때문이다. 사실 맥락적/환경적 요인은 어떤 종류의 제도인지에 따라 상호작용하는 양상이 달라지기 때문에 보편적으로 유용한 [참여]제도란 존재하지 않는다(Smith, Nell, and Prystupa 1997). 또다른 어려움은 어떤 제도가 적용되는 제도가 매우 다양하다는 사실에서 기인한다. (절차적 정의가 느슨한 측면도 있다.) 이는 특정한 제도가 형성되고 처리되는 방식에 따라 유효한지 아닌지가 판별될 수 있다는 말이다. [이러한] 평가의 근본적 문제는 표준화된 평가 도구의 부재이다(Crosby, Kelly, and Schaefer 1986). 예를 들어 토론자들의 태도에 대해 설문조사제도를 사용하면 어떤 경우에는 유용할 수도 있지만 어떤 경우에는 정량적인 결과가 있어야 할 수도 있다. 이러한 도구의 개발은 실제적이고 경험적인 문제이다.

"의견"이라는 취약한 토대 위에서 평가기준을 정초하려는 것이 엄밀함을 잃을 수도 있지만 연구자와 실무자들로부터 얻은 많은 실천적 경험을 응축하는 것은 가치있는 일이다. 여기에 제시된 평가기준들에 대한 정의는 현실적 지지나 기준에 대한 논박 또는 재형성으로 이어져서 [이후에] 경험적 연구가 설계될 때에 토론을 위한 틀로 기능할 수 있을 것이다.

평가기준들

평가기준은 수용성기준과 절차적 기준으로 나뉜다. 수용성기준은 어떤 과정의 효과적인 구성과 적용에 관련되어 있고 절차적 기준은 어떤 절차에 대한 시민들의 잠재적 수용에 관련되어 있다. 문헌연구들을 살펴보면 일반적으로 하나의 유형[의 평가기준]에 집중하고 있지만 ― 피오리노(Fiorino 1990)은 많은 절차들을 "민주적 기준"(수용성 기준과 개념적으로 유사하다)에 따라 평가하고 있다 ― 우리는 평가를 위해서는 두가지 유형 모두 필요하다고 생각한다. 어떤 절차가 효과적으로 만들어졌더라도 시민들이 어떤 면에서 불공평하거나 비민주적이라고 받아들여진다면 시민들의 우려를 덜어주지 못할 것이다. 다른 한편, 어떤 절차와 정책권고를 시민들이 받아들였지만 최종적인 결정이 비효율적으로 이루어졌다면 실제 적용하는 과정에서 후원기관과 대중들에게 객관적으로 해로운 것이 될 수도 있다. 게다가 민주적 또는 수용성 기준만을 인지하게 되면 후원기관의 불만을 야기하기 쉬운 제도들만을 옹호하기 쉽다. 시민참여의 실천은 통상적으로 후원기관으로부터 재정지원을 받기 때문에 후원기관의 불만을 갖게되면 참여제도에 대해 거부하거나 실제 결정이 이루어졌을 때 결과/결정을 적용하는 데에 대해 거부할 수도 있다.

우리가 만든 틀과 유사한 점을 갖는 방식으로는 웨블러(Webler 1995)의 시도가 있는데, 웨블러는 시민참여제도의 "공정성(fairness)"과 "경쟁력(competence)" 기준에 대한 논의를 했다. 그러나 웨블러의 주된 관심은 어떤 참여제도들의 실천 담론이 갖는 특성에 맞춰져 있는 반면 우리의 관심은 보다 일반적일뿐 아니라, 어떤 집단 내의 상호작용을 포함하는 실천에만 집중하려하지 않았다. 웨블러의 분석틀은 최근에 개발된 것들 중에서 평가라는 질문에 대해 가장 사려깊고 포괄적인 고려를 한 것으로 여러 필자들에 의해 렌, 웨블러, 위더만(Renn, Webler, and Wiedermann 1995)가 편집한 책에 있는 다양한 수단들을 평가하는 데에 사용되었다.

아래에서 우리는 주요 기준들을 다시 세분해서 수용성의 주요 측면들과 좋은 참여과정을 구성하는 주요 측면들을 제시할 것이다. 아래에 서술하는 평가기준들을 모두 이용해서 참여제도들에 대해 점수를 매기는 것도 중요하지만 지금은 각 기준들에 대한 상대적 중요성에 대해서는 언급하지 않겠다.

수용성 기준

대표성 기준: 시민참여는 [의사결정으로부터] 영향을 받는 시민들의 대표성을 갖는 표본으로 구성되어야 한다. 관련 문헌에서 자주 찾을 수 있는 관심사는 참여는 자발적인(self-selected) 일부 대중을 대표하는 것이 아니라 보다 많은 대중들을 대표해야 한다는 점이다(Nelkin and Pollak 1979; Crosby, Kellly, and Schaefer 1986; Kasperson, Golding, and Tuler 1992; Webler 1995; Middendorf and Busch 1997). 가난한 집단이 누락되지 않도록 하고(Vaughan 1993) 예상되는 피해를 처리할 능력이 없는 공동체의 사람들에게 매우 위험하고 바람직하지 못한 프로젝트가 주어지는 현재의 경향들을 강화시킬 우려가 있는 교육수준이 높고, 동기부여가 되어있고, 관심을 갖고 있으며, 대표성이 없는 엘리트들을 포함시키는 데에는(Freudenberg and Olsen 1983) 각별한 주의가 필요하다. 국경 주변에 핵발전소나 폐기물 처리장을 건설하거나 다른 국가가 이용하는 주요 하천에 댐을 건설하는 등 한 국가가 다른 국가에 대해 함의를 갖는 위험관련 사안에 대한 결정을 내릴 필요가 있는 월경(越境)사안에 대해서도 주의해야 한다. 진정한 대표성을 성취한다고 해도 이로 인해 영향을 입는 모든 공동체 구성원들을 ― 다른 나라 국민을 포함해서 ― 상세히 점검해봐야 한다. 이런 수준의 대표성을 현실에 적용하는 데에는 정치적인 어려움들이 있을 수도 있다. 이에 대한 대안으로는 [관련국가들간의] 국가적 논쟁도 가능하다. 대표성을 고려할 때에는 여러 관점들의 상대적인 배분에도 신경을 써야한다. 표본이 작을 경우에는 일부의 관점을 대표하는 참여자들이 다수가 갖고 있는 관점에 대해 상대적인 손실을 입힐 우려도 있다(Rahl 1996).

바람직한 대표성을 달성하기 위한 방법의 하나로 영향을 입는 사람들로부터 무작위 표본을 추출할 수 있다. 또다른 방법으로는 어떤 사안에 대해 입장의 편차들을 알 수 있도록 하기 위해 여론조사를 할 수도 있는데, 이 방법을 통해 대표들을 어떤 비율로 뽑아야 하는 지의 기초자료로 이용할 수 있다(Crosby, Kelly, and Schaefer 1986). 일단 어떤 [시민]패널이 선정되면 참석할 때 편안함을 느낄 수 있어야 하고 [참여]과정에 들지 못한 사람들이 불이익을 입지 않도록 임무수행환경을 조성해야 한다. 누군가가 일반 대중들의 순수한 의견을 측정하기 원한다면 대표성은 방법론적으로 중요하다. 표본에서 일종의 치우침이 있으면 [참여의] 실천은 평가절하될 수도 있다.

대표성이 중요한 기준이기는 하지만 실천적인 제약들이 실행과정에 존재할 수 있다. 일반 대중들 사이에서 모든 이해당사자들을 공정하게 대표하기 위해서는 표본의 크기가 커야하지만 많은 구성원을 가진 집단은 효율적으로 기능할 수 없다. 그러므로 어떤 치우침은 일어나는 게 당연하며 그 정도가 문제가 된다. 재정적 한계도 대표성있는 표본을 얻으려는 시도에 저해요소가 된다.

독립성 기준: 참여과정은 독립적이고 치우침없이 수행되어야 한다. 참여과정의 관리가 치우침이 없어야 한다는 의미(Nelkin and Pollak 1979)는 관리자나 간사들이 실제로도 독립적이어야 할 뿐 아니라 독립적으로 보여야 한다는 것까지 의미한다. 또한 시민 대표자들은 후원단체에 대한 소속여부도 독립적이어야 한다.

독립성은 추진위원회나 관리팀에 다양한 단체나 대학같은 중립적 기관의 성원을 포함시켜서 달성가능하고 그렇게 함으로서 겉으로도 독립적으로 비춰질 수 있다(Crowfoot and Wondolleck 1990). 후원기관과 관련을 맺고 있는 참여자의 폭로는 광범위한 대중들이 독립성에 대한 확신을 가질 수 있도록 하기도 한다. 뉴스 캐스터같은 존경받는 인물이 간사를 맡는 것도 유익할 것이다(Ellahi 1995).

독립성 기준이 실제로 적용되면 완전히 후원기관의 영향과 통제가 완전히 없어질 것이라는 반대도 있다. 예를 들어 어떤 기관의 대표자가 협상과정 전체에서 협조적 참여자로 포함되어야 한다는 주장도 있다(Crowfoot and Wondolleck 1990; Aronoff and Gunter 1994). 어떤 의미로는 독립적인 참여자와 간사를 흔쾌히 수용함으로써 대중들의 [실질적인] 참여를 얻기 위해 쏟는 진정한 노력과 어떤 후원기관이 이미 내려진 결정에 대한 정당화만 추구하는 노력을 구분할 수도 있을 것이다. 이때 후원기관은 [참여]절차의 명백한 독립성을 허용하고 최종적인 결론이 어떻게 이용될 것인 지를 규정함으로써 통제력을 유지할 수 있다. (아래의 영향력 기준을 보라)

조기참여 기준: 시민들은 가능한 빨리, 가치판단이 두드러지게 되는 단계가 되는 즉시 [참여]과정에 들어가야 한다. 어느 단계에서 대중들이 정책적 사안에 참여해야 하는 지의 문제는 자주 논의되는 사안이다. 합리적으로 생각할 때 실현가능하면(reasonably practical) 즉시 시민참여가 이루어져야 한다는 데에 대해서는 합의가 이루어진 것같다(Ng and Hamby 1997; Middendorf and Busch 1997). 예를 들어 위험성의 과학적 평가처럼 고도로 기술적인 사안에 대한 의사결정을 할 때에는 시민참여가 그리 큰 의미가 없지만 가치판단이 중요한 단계에서는 위험에 대한 심리학적이고 사회학적인 이해를 고려할 필요가 있고 시민들의 의견을 구해야 한다(Swallow, Oplauch, and Weaver 1992; Charkraborty and Stratton 1993; Renn et. al. 1993; Moffet 1993). 무엇보다 참여하는 시기가 너무 늦어지게 되면 시민들에게 유해시설이 필요한 지를 판단할 기회도 주어지지 않은 채, 고작해야 참여가 유해시설의 예상 입지들에서 하나를 선택하는 문제로 전락되어 버린다(Lake and Disch 1992). 협소하고 이미 제한되어버린 문제에 대해서만이 아니라 의제설정과 드러나지 않은 기본 가정에 대해서도 대중적 논쟁이 허용되어야 한다(Crosby, Kelly, and Schaefer 1986; Moffet 1996). 이 기준은 절차로부터 후원기관의 신뢰성이 얻어지는 경우에는 더욱 중요하다.

이 기준을 적용할 때에는 주의를 기울일 필요가 있다. 차크라보티와 스트래튼(Chakraborty and Stratton 1993)은 기술적, 경제적, 사회적, 정치적, 윤리적, 대중적 등등 모든 입장들을 너무 많이 포함시키게 되면 목적과 판단에 혼란을 유발시켜서 의사결정을 저해하고, 이슈를 명확하게 하지 못하도록 하며, 다른 입장에 대한 어느 입장의 방어적 주장만 야기시킨다고 주장했다. 그러므로 위험제어의 각 수준마다 모든 입장들이 동등하게 포함되지 않는 적절한 참여수준이 있다.

영향력 기준: [참여]절차를 통한 결과는 정책에 고유한 영향력을 행사해야 한다. [참여]절차의 결과가 정책에 고유한 영향력을 가져야 하고 그렇게 보여야 한다(Crosby, Kelly, and Schaefer 1986; Fiorino 1990; Wiedermann and Femers 1993; Smith, Nell, and Prystupa 1997; Ng and Hamby 1997). 참여제도에 대해 갖는 주요한 불만 중 하나가 참여를 해도 소용이 없다고 인식되거나 [참여결과에 따른] 권고사항에 따라 행동하려 하지도 않으면서 의견을 구하거나 결정을 정당화하는 데 사용된다는 점이다. 이는 후원기관의 동기에 대해 대중들이 의혹과 불신을 갖게 만든다.

이 기준을 충족시키기 위해 결과가 사용되고 정책에 영향을 미치는 방법에 대해 사전에 [시민들이] 인지하도록 명확하게 드러내는 접근이 있다(임무의 명확성 기준을 보라). 이후에 [참여]결과가 정책에 어떻게 영향을 미쳤는 지를 일반 시민들에게 알리기 위해 언론매체를 이용하면 도움이 될 것이다. 후원기관의 저항에도 불구하고 시민들의 제안이 채택된 사실이 있다면 이를 강조하여 신뢰성을 훨씬 향상시킬 수 있다. 이 기준과 관련된 주의사항은 후원기관이 투표결과가 구속력이 있다는 사실을 인정하고 감정이나 편견에 기인한 결정에 [결과적으로] 어쩔 수 없이 따라야 할 수도 있지만 자신의 모든 권력을 시민참여자에게 양허하기를 꺼려하지 않도록 해야 한다는 점이다.

투명성 기준: [참여]과정은 투명해서 시민들이 무엇이 진행되고 어떻게 결정이 내려지는 가를 알 수 있어야 한다. 참여과정이 투명해서 시민들 대다수가 무엇이 진행되고 어떻게 결정이 내려지는 지를 알 수 있도록 해야 한다 ― 문을 닫아놓고 뒤에서 해서는, 비공개로 해서는 안된다 ― 는 것은 일반적으로 수용되고 있다(Frewer 1999). 투명성을 갖게 되면 후원기관과 그의 의도에 대한 시민들의 의심이 완화될 수 있다. 투명성은 참여시민을 선택하는 방식에서부터 회의시간에 어떤 결정이 내려지는 방법에 이르기까지의 모든 과정에 대해 정보를 [충분하게] 공개하는 것을 포함한다. 민감하거나 보안상의 이유로 어떤 정보를 시민들에게 감춰야 한다면 보안을 유지하기 위해 예상되는 거부운동 등의 위험을 감수하기보다는 어떤 정보를, 왜 감추었는 지에 대해 인정하는 것이 중요하다.

절차적 기준

자원접근성 기준: 참여시민들이 다루는 사안을 성공적으로 매듭짓기 위해서는 적절한 정보에 대한 접근권을 가져야 한다. 효과적인 의사결정을 하기 위해서는 적절하고 관련된 정보에 접근할 수 있어야 한다는 점은 분명하지만 이는 시민이 참여해서 사안을 성공적으로 매듭짓도록 하기 위한 [여러] 자원들 중에서 단지 한 측면에 불과하다(Ng and Hamby 1997). 필요한 자원으로는 ① 정보자원(적실성있는 사실들의 요약) ② 인적자원(과학자, 증인, 정책분석가들과의 면담) ③ 물적자원(OHP/화이트보드) ④ 시간자원(참여자들이 결정을 내리기 위해서는 충분한 시간이 필요하다) 등이 있다. 이러한 자원들이 공급되는 데에 제한이 따르면 참여절차의 질에도 영향을 미치게 된다.

후원기관들이 [참여]과정에 대해 실제로 관심을 갖고 노력을 기울이고 적절한 재정지원을 하는 것은 필수적이다. 정확한 문제[설정]이 되어야 필요한 자원이 무엇인지를 결정할 수 있다. 어떤 경우에는 과학과 지식이 진보하는 과정, 불확실성의 역할, 과학적 패러다임이 변화하는 제도 등 과학의 기본적 측면에 대한 정보를 제공하는 것이 적절할 수도 있고 다른 경우에는 과학적 사실들이 현실에서 어떻게 드러나는가를 보여주는 게 참여자들의 이해를 도울 수도 있다(Moffet 1996).

비용문제 때문에 유사한 어려움들이 계속적으로 반복된다(비용효율성 기준을 보라). 언제든지 증인이나 전문가를 참여과정에 더 많이 이용하거나 시간과 물적자원들을 공급할 수 있어야 하지만 일장일단(一長一短)도 있다. 정보 과부하로 인해 스트레스나 혼란을 초래할 수도 있다는 점을 볼 때 참여자에게 제시되는 정보의 양과 관련지어 생각할 수 있다. 따라서 이 문제를 피하려면 [오해의 소지가 있는] 전문용어를 빼버리고 정보를 간결하게 요약하는 게 적절하다.

임무의 명확성(task definition) 기준: 참여임무의 본질과 범위가 명확하게 정의되어야 한다. 참여과정의 범위, 예상결과, 메커니즘에 관련되어 가능한 혼란이나 분쟁을 없도록 해야 한다. 이러한 모든 측면들은 처음부터 명확하게 정의되어야 한다(Chakraborty and Stratton 1993). 오해로 인해 촉발된 분쟁은 어떤 과정의 신뢰성 뿐 아니라 유효성에 영향을 미칠 수도 있다.

지나치게 미리 정해진 규정와 규칙들의 집합으로 인해 새로운 정보나 논쟁에 직면해서는 유연성을 잃을 수 있다는 반론이 임무의 명확성 기준에 대해서 주로 제시되고 있다. 이를 극복하기 위해서는 새로운 중요 정보가 있을 경우에는 참여과정이 수행되는 기간의 변화를 허용하는 방법이 있다.

의사결정의 구조화 기준: 실제 참여는 의사결정과정을 구조화해야 하고 그 정도를 보여줄 수 있는 적절한 메커니즘을 제공/제시해야 한다. 실제 참여는 참여자들이 의사결정과정을 구조화하고 그 정도를 보여주기 위해 적절한 메커니즘을 제공해야한다(Crosby, Kelly, and Schaefer 1986; Swallow, Opaluch, and Weaver 1992; Renn et al. 1993). 이를 통해 어떤 결론이 얼마나 지지를 받는 지와 결정해야할 사안의 배후에 있는 기본 논리를 검토할 수도 있고 [참여]과정을 조직하도록 할 수도 있다. 어떤 결정에 도달한 (결과 및) 과정을 기록으로 남기게 되면 과정의 효율성 및 투명성(과 인지된 신뢰성)을 증가시킬 수 있다(투명성 기준을 보라).

분석, 선택나무(decision tree), 다속성효용이론(MAUT), 델파이法 등 다양한 의사결정도구가 하나의 참여절차에 통합될 수 있다. 이는 기본적으로 개인이나 집단의 의사결정과정을 구조화하도록 돕는 절차들로 기술적인 평가뿐 아니라 사회적·정치적 관심에 대해 가중치를 부여할 수도 있으며 유효한 방식으로 여러 판단들을 결합할 수 있고 어떤 결정이 도달한 방법에 대해 명확하고 명백한 표현을 해서 중요한 변수들 사이의 관계를 명확하게 하는 데 사용할 수 있다. (이 절차의 개별적인 내용들을 설명하자면 너무 복잡하고 길어서 여기에서 다루지 않겠다.) 지배적/독선적 개인, 미성숙한 논의종결, (집단토론에는 전혀 기여하지 않은 개인들에 의한) 사회적 지지부진(social loafing) 등으로 인해 [참여]집단들이 최적상태에서 활동하지 못하고 비효율적으로 활동하기 때문에 의사결정의 구조화가 특히 중요하다(Rowe 1998). (이는 최근의 참여제도인 시민배심원제도나 합의회의 등에서는 일반적으로 사용된다.) [후원기관이나 참여인들로부터] 독립적 분석가의 참여가 유용할 수도 있고 간사가 논의를 지속적으로 따라가면서 집단적 의사결정이 유효하도록 하기 위한 규칙을 적용할 수도 있다.

비용효율성 기준: [참여]절차는 어떤 의미에서 비용효율적이어야 한다. 실제로 어떤 참여제도를 시행하는 사람들에게는 비용이 매우 중요한 관심이고 돈에 대한 가치가 동기를 부여하는 데 중요하게 기여하는 것은 분명하다(Crosby, Kelly, and Schaefer 1986; Rahl 1996). 예를 들어 대규모 공청회가 상대적으로 중요하지 않은 정책결정에 대해서는 적절하지 않을 수 있다. 어떤 참여제도를 실제로 집행하기에 앞서 대안적 제도들의 잠재적인 비용을 시간과 돈의 견지에서 고려해야 하고 다른 기준들을 충족시키는 정도도 고려해야 한다. 화폐적 비용은 객관적으로 측정가능하지만 참여제도에 대한 문헌의 논의들에서는 대개 비용문제를 깊이있게 다루고 있지 않다. 게다가 어떤 제도가 실제로 집행되는 다양한 방식들이 주어지면 각각의 과정들을 적용하는 데에는 "고비용"이 예상된다는 모호한 표현을 넘어서기란 어렵다.

평가결과

표2는 표1에 제시된 시민참여제도에 대한 우리의 평가를 보여주고 있다. 어떤 제도가 적용되는 제도가 다양하고 사회적, 환경적 요인들의 영향을 고려해서 조정하고 기준들을 규정하고 기준들의 우열을 평가하는 데에 정확성이 부족하기 때문에 어떤 참여제도가 성공적인지, 성공적이지 못한 지를 단정적으로 서술하지 못하고 상대적인 용어를 사용했다. (린과 부센버그(Lynn and Busenberg 1995)는 시민자문위원회(CACs, Citizen Advisory Committees)가 다양하게 사용되는 것을 보여주었다.) 따라서 평가는 우리의 의견에 주로 기초하고 있으며 다른 이들은 동의하지 않을 수도 있다. 우리는 여기에 제시된 평가틀을 명확하게 하기 위한 대화와 토론을 환영한다.

표2에서 보이듯 각각의 제도들은 장·단점을 갖고 있다. 시민이 참여할 수 있는 가장 널리 퍼진 제도인 공청회는 수용성 기준, 과정 기준 모두에서 상대적으로 낮은 평가를 받고 있지만 과거에는 공청회가 신속하고, 저렴하며 법적인 시민참여 조항을 만족하는 행정수단으로 인식되었고(Smith 1983) 공청회가 열린다는 사실이 지역사회가 참여하고 있음을 보여주는 증거였다(Fiorino 1990). 물론 공청회의 단점도 무수히 많다. 예를 들어 공청회가 대체로 평일, 일과시간에 시민들에게는 "만만하지않은(formidable)" 장소 ― 정부청사 등 ― 에서 열린다는 사실은 저소득층과 사회적 소수 시민들(minority citizen)에게는 불리하며 참석자들의 대표성에도 부정적인 영향을 미친다(Checkoway 1981). 공청회에서 이루어지는 의사소통은 기본적으로 일방향적이라서 ― 발표와 증언 등 ― 다양한 이해당사자(stakeholder)들 사이의 논쟁이 그리 많이 일어나지는 않는다(영향력 기준에서 낮은 평가를 받음). 실제로 공청회는 정책과정의 후기에 가서야 협소하고 단기적인 질문들에 대한 제한된 선택만을 허용해서 참여를 억누르고[형식적으로 수용하고] 제어하기 위해 고안된 것으로 보이기 때문에(Middendorf and Busch 1997; Folk 1991) 조기참여기준에서 낮은 점수를 얻었다. 공청회의 주요 목적은 양식있는(informed) 동의를 추구하거나 민주적 선택을 확대하기 위해서라기보다는 결정을 변경하거나 대중적 지지를 흡수하는 데에 있다는 주장도 있다(Nelkin and Pollak 1979). 몇몇 경험적 증거에 따르면 공청회는 정책결정이나 시민들의 행동에 거의 영향력을 미치지 못한다는 게 밝혀졌다(Cole and Caputo 1984).

국민투표, 여론조사(public opinion survey), 포커스 그룹은 수용성 기준에서는 제법 좋은 점수를 받을 수 있지만 과정 기준에서는 썩 좋은 점수를 받지 못했다. 이런 사실로부터 이러한 수단들이 시민들로부터 상당한 신뢰를 받고는 있지만 실제로 적용했을 때의 결정의 질적수준은 그리 높지 않다 ― 결정은 주로 후원기관의 몫이 된다 ― 는 사실을 알 수 있다. 이 제도들의 참여자들은 인구의 대표이며 후원기관과는 독립적이고 [참여과정의] 결과와 과정은 대체로 간단하고 투명하다. 국민투표는 정부에 의해 결과를 적용하겠다는 구속력있는 약속을 하기 때문에 "영향력"은 높다. 이에 대해 "무지하고 자격이 없는 투표인(uninformed/unqualified electorate)"들에게 권위를 이양하기 때문에 지나치게 영향력이 높다고 여겨지는 단점을 지적하기도 한다(Fiorino 1990). 여론조사와 포커스그룹의 활동은 이후 정책을 형성하는 데에 기초가 될 수 있기 때문에 정책결정단계에서 상당히 초반에 적용된다. 따라서 조기참여기준에서 높은 점수를 얻었다. 이러한 방법은 다른 제도들에 비해 시민들에게 많은 시간이나 풍부한 자원을 요구하지 않기 때문에 비용효율성 기준에서도 높은 순위를 차지했다.

부정적인 측면으로는 국민투표, 여론조사, 포커스 그룹 등의 제도에서는 참여자들이 좋은 선택을 내릴 수 있도록 여러 자원을 이용할 수 있도록 구조화되어있지 못하기 때문에 해결할 수 없는 치우침이나 오해가 결과에 반영될 수 있다는 점이 있다(자원접근성과 의사결정의 구조화 기준에서는 낮은 평가를 받음). 이 제도들 중에서 어느 것도 위험규제당국과 시민 사이에 대화를 허용하고 있지 않고(Middendorf and Busch 1997) 적극적인 형태의 대중적 논쟁을 탈구시킨다는 얘기까지 있다(Davison, Barnes, and Schibeci 1997). 국민투표의 결과는 방침에 가깝고 결정에 깔려있는 합의나 합리적 이유의 기초가 될 수 있는 문자화된 근거가 없을 뿐 아니라 신념의 강도를 반영하지 못하고 있다(Fiorino 1990). 게다가 주어진 시간 내의 특정 순간의 의견만을 반영한다(Kathlene and Martin 1991). 한편 우리는 포커스그룹을 투명성 기준에서 낮게 평가했는데, 그 이유로는 포커스그룹을 운영할 때 보도자료나 질의응답 등을 통해 [공개적으로] 확대하여 투명성을 향상시킬 수 있으면서도 비공개로 진행되는 경향이 있기 때문이다.

일반적으로 국민투표는 근대사회에서의 모든 결정에 모든 시민이 참여한다는 것이 현실적이지 않다는 명백한 이유와 더불어 매우 복잡하고 다양한 측면을 가진 결정 ― 특히 위험성 평가 ― 에는 부적절하다고 여겨진다. 국민투표를 시행하기에는 매우 비용이 많이 들기도 하고 결과의 본질적 속성을 고려해보면 대부분의 상황에서는 비용효율성에 대해서도 의심스럽다. 여론조사와 포커스그룹이 유리한 점은 정책결정자에게 명확한 방향을 설정해주기보다는 동의와 동의하지않음의 기초를 명확하게 하고 여론의 기저에 있는 가치가 무엇인지를 알아볼 수 있는 데에 있다(Fiorino 1990). 이런 제도들은 다른 절차들을 보완하는 탐색제도으로 여겨지는 게 최선이다. (실제로 크로스비, 켈리, 새퍼(Crosby, Kelly, and Schaefer 1986)는 시민패널과정의 대표를 선발하기 위해 [사전에] 시민들의 의견을 알아보기 위해 전화설문조사를 이용했다.) 어떤 목적에서라면 참여과정과 최종적인 결정 사이에 명확한 연결관계가 부재하다는 게 실제로 더 나은 선택이지(영향력기준에서 낮은 평가), "투명성"이 낮다는 게 그리 문제가 되지 않을 수도 있다.

협상을 통한 규칙설정(negotiated rule-making)제도는 참여자들의 의사결정과정을 잘 조정해보려는 시도로 좋은 선택을 하기 위한 자원들이 이용가능하다는 사실(자원접근성 기준)과 임무가 잘 정의되어있어야 한다는 점(임무의 명확성)을 강조한다. 이 과정은 관심이 매우 잘 모여있고 상대적으로 적은 참여자를 필요로 하기 때문에 비용효율성은 우수한 편이다. 협상을 통한 규칙설정 제도에서 얻어진 권고사항이 일반적으로 정책에 영향을 주기 때문에 영향력 기준에서 좋은 점수를 받았지만 후원기관 대표가 위원회에 참여하고 합의가 도달하기 위해서는 후원기관의 승인이 필요하다는 점에서 국민투표보다도 좋은 점수를 받는다. 이는 후원기관이 모든 권력을 참여인들에게 이양하지 않기 때문이다.

협상을 통한 규칙설정제도의 주요 문제는 표 2에 있는 수용성 기준들에서 대체로 낮은 점수를 받기 때문에 시민참여수단으로는 썩 좋은 자격을 갖추지 못했다는 반론을 받을 우려가 있다는 점이다. 관련(appropriate) 위원회의 주도적 구성원만이 대표자로 참가하고 "보통(ordinary)" 시민들을 참여과정에 포함하려는 시도를 하지 않기 때문에 대표성 기준에서는 낮은 점수를 받았다(Laird 1993). 게다가 (공청회는 대중적으로 열릴 수 있음에도 불구하고) 이런 위원회는 비공개로 열리는 경향이 있기 때문에 투명성 기준에서도 낮은 점수를 받았다. 협상을 통한 규칙설정제도는 명확하게 정의할 수 있는 기술적 정책사안이라는 제한된 범위에서만 작동할 수 있고 참여하는 집단들 사이에 내재적이고 도달하기 어려운 가치갈등들이 있는 사안이면 기능하지 않을 수도 있다.

합의회의, 시민배심원제도/패널, 시민자문위원회 등의 시도는 상호작용의 폭을 확대하여 논쟁이 필요한 문제들을 규정할 수 있는 기회를 제공했기 때문에 조기참여 기준과 임무의 명확성 기준 등 수용성 기준과 절차적 기준 모두에서 좋은 점수를 받았다. 이전의 접근제도들과는 달리 개선된(extensive) 시도인 이러한 제도들은 참여하는 시민들이 좋은 선택을 할 수 있도록 적절한 자원을 제공하기 때문에 자원접근성 기준에서 좋은 점수를 받았다. (하지만 엄정한 시간 제약은 자원결핍으로 간주될 수도 있다.) 어떤 하나의 참여제도를 시행하는 다양한 방법이 있기 때문에 논쟁의 여지가 있을 수 있고 어떤 과정의 비용효율성에 대한 우리의 평가를 돋보이게 하지는 못할 지도 모른다. 하지만 시간제약이 부여되어있고 참여자의 수가 제한되어있다는 점 외에 앞서의 장점들 말고도 공청회와 국민투표처럼 시기에 좌우되고(timely) 비용이 많이 드는 제도와 비교하면 이런 접근제도들은 상대적으로 비용효율적으로 여겨질 수 있다.

우리는 시민배심원제도를 합의회의보다 비용효율성 기준에서 우수하지 않다고 평가했는데, 실제 실행할 때에는 비용이 적게 들더라도 시민배심원제도가 비공개로 진행되기 때문에 과정의 투명성이 손실을 입을 수도 있고 이로 인해 전반적인 유효성이 감소될 수 있기 때문이다. 일반적으로 이 방법은 공개를 꺼리지만 경쟁적이고 관심이 많은 한 번의 뉴스방송으로 인해 결론이 미디어에 공개될 위험에 항상 직면하고 있다. 하지만 이런 사실이 시민배심원제도 자체에만 결부되어있는 환경적 변수가 아니고 대부분의 시민참여제도의 유효성에 영향을 줄 수 있는 요인이다. 국가적 정치문화 등의 환경적 변수들도 실제 적용된 사례의 영향력 기준에 대한 결정적 변수일 수 있다(Davison, Barnes, and Schibeci 1997). 예를 들어 덴마크는 합의회의 조직기구인 덴마크 기술위원회(Danish Board of Technogy)와 정책결정단위인 의회가 관련을 맺고 있어서 과거에 내려진 결정들이 실제로 집행되도록 했지만 영국 등 다른 나라에서는 이러한 연결이 명백하지 않다. 린과 부센버그(Lynn and Busenberg 1995)는 시민자문위원회가 정책결과에 미치는 영향이 자문받는 기관의 기대와 의도에 따라 어떻게 변화하는 지에 주목하기도 했다.

대체로 좋은 평가를 받았음에도 불구하고 이러한 제도적 접근들은 여러 측면에서 개선될 여지를 갖고 있다. 일정 수준의 대표성있는 시민표본을 얻기 위한 각각의 시도들에도 불구하고 표본의 크기가 작다 ― 그룹을 기초로 하는 제도에는 필수적인 ― 는 이유 때문에 대표성 기준에 대한 평가는 보통 수준에 그치고 있다. 그리고 패널리스트가 자원참여자들로 구성되기 때문에 어떤 수준까지는 자발적이거나 후원기관의 의도에 의해 영향을 받기도 하고 위원회 구성원들이 엘리트들이거나 유권자들과는 접촉이 없는 사람들로 구성될 수도 있어서 패널 선정에 균형이 어긋나는 경우가 있을 수 있음(대표성 기준에서 낮은 평가)은 많이 지적되어왔다(Middendorf and Busch 1997; 시민자문위원회에 대해서는 Creighton 1993; Lynn and Busenberg 1995).

이런 제도들처럼 소모임(group)을 기초로 하는 메커니즘이 잠재적으로 갖고 있는 난점들은 목소리가 큰 개인이 토론을 독점하는 경우가 있는 것처럼 집단의 행위가 다양한 심리학적 사회적 요인들의 영향으로 인해 [내부동학이 없을 때의] 최적상태가 아니라는 점이다(Lenaghan, New, and Mitchell 1996). 따라서 도달된 결정의 질은 시민참여 그 자체를 넘어 소모임의 동학과 사회적 영향의 결과물이 된다. 소모임의 상호작용을 구조화하는 다른 방식을 이용해서 궁극적으로는 이런 제도들의 효과와 의사결정의 구조화 정도 기준에 대한 평가의 향상을 도모할 수 있음에도 불구하고 (통상 제공되는 요소인) 간사의 영향과 규칙과 지침을 정의할 수 있는 능력으로 앞서의 난점들을 극복하는 데 도움을 줄 수 있고 의사결정과정에 어느 정도의 지원을 할 수 있기 때문에 우리가 합의회의, 시민배심원제도/패널, 시민자문위원회를 의사결정의 구조화 정도 기준에서 다른 제도들보다 높이 평가했다(Rowe 1998). 시민배심원제도의 어떤 변종을 비롯하여 의사결정이론에서 유래한 제도들이 지식과 일반인들의 의사결정기술의 한계를 인정하고 운영하는 데에 도움을 줄 것이며 근래의 수많은 참여제도들의 핵심적 구성요소이다(Soby, Simpson, and Ives 1994; Renn et. al. 1993).

의사결정과 소모임의 행위 모두에 지원을 하는 것이 평범한 시민들이 효과적으로 복잡하고 중요한 정책적 사안에 기여하기 위한 환경 ― 적합한 자원들을 가진 ― 을 창조하는 데에 중요한 요소이다. 개입이 점차 복잡해짐에 따라 후원기관은 점점 더 많은 비용을 부담해야 하게 된다. 그러나 후원기관은 잘못된 정책으로 인해 대중들의 건강과 복지에 피해를 입혀 대중적 신뢰에 영향을 미칠 수 있는 잠재적 손실을 고려해야만 한다.

토의

민주주의적 이상을 수용·반영하고 규제체제의 투명성과 규제당국의 신뢰성을 향상시키기 위해 과학기술정책결정에서 시민참여가 필요하다는 논의가 점차 증가하고 있다. 이를 위해 서로 다른 많은 참여제도가 개발되어왔지만 제도들을 체계적으로 비교하려는 시도가 희박하기때문에 여러 참여제도들 사이의 상대적 유용성을 확인하는 데에는 어려움이 있다. 참여제도들을 평가할 때 주요한 문제로는 비교, 평가할만한 최적 기준점(optimal benchmark)이 없다는 점이다. 이는 부분적으로는 "유효성"이라는 표현이 무엇을 의미하는 지에 대한 혼란때문이기도 하다. 본 논문에서 우리는 많은 평가기준들을 기준점으로 고려했다. 여기에 제안된 틀(규범모델)을 ―평가를 위한 척도로만 사용했지만 ― 이용해서 가장 정형화된 몇몇 참여제도들에 대한 예비 평가를 수행했다. 하기에 여기에 제시된 결론이 과대하게 해석되어서는 안된다. 신뢰성이 높고 유효한 평가도구가 필요하고 여기에서 우리가 한 것은 단지 평가도구를 개발한 것뿐이다. 따라서 우리가 제안한 [평가]틀은 시민참여제도의 유효성 사안에 대한 사고를 돕는 도구이며 [여기에 제시된] 평가기준들은 확정적인 것이 아니라 논쟁의 초점과 미래의 경험연구의 박차로 간주되어야 한다.

우리의 분석에 따르면 이렇게 중요한 때에 어떤 제도가 최선이라고 강하게 단언하기란 어렵다. 실제로 스미쓰, 넬, 프리스투파(Smith, Nell, and Prystupa 1997)는 가장 적절한 시민참여제도는 전통적인 제도들의 잡종일 것이라는 결론을 내렸고 우리도 이에 동의한다. 이와 유사하게 피오리노(Fiorino 1990)는 잠재적으로 유용한 참여제도는 한 메커니즘을 다른 메커니즘으로 보완하는 것이라고 했다. 예를 들어 공청회에 앞서 사안에 대한 의견이 어떻게 갈라지는 지를 분명하게 하기 위해 여론조사를 이용하거나 정책결정자가 공개공청회에서 학습한 내용에 균형과 깊이를 더하기 위해 시민패널을 이용할 수도 있다. 기존의 정책도구들을 이용하는 것도 효과적인 참여제도에 도움이 될 수 있고 렌 등(Renn et. al. 1993)이 이미 시민패널에 대해 보여준 것처럼 이러한 참여제도가 표준적인 참여제도들을 풍부하게 하기 위해 사용되지 못할 어떠한 이유도 없다.

어떤 참여제도의 내재적 특징은 어떤 제도가 효과적일 것인가를 결정할 때 하나만 독립해서 작동할 수는 없고 다양한 맥락적, 환경적 요인이 유효성을 결정하는 제도의 특성들과 상호작용한다. 그러므로 어떤 수단이 특정 상황에 적절하면, 상이한 환경에서는 다른 방법이 더 적합할 것이다. 이러한 의미에서 표2는 유효성에 영향을 미치는 맥락적, 환경적 요인들을 포함하여 고려하지 않았기 때문에 제한적이지만 "모호한(fuzzy)" 평가가 이뤄지고 주의사항이 나타난 대략적인 분석을 보여주고 있다. 이런 점들은 우리의 지식에 존재하는 간극을 고려하면 피할 수 없는 일이다. 참여제도의 유효성에 영향을 미치는 국가별 정치유형, 정부의 역할에 대한 기대, 참여과정에 대한 국지적 메커니즘 등에 대해서는 다른 곳에서 논의가 되어왔다(Nelkin and Pollak 1979). 다른 필자들은 어떤 사안이 갈등을 포함하고 있는 지, 명확성을 위해 전문가의 도움이 필요한 지, 특정 위험 영역을 갖고 있는 지 등의 조정 요소들의 영향을 포함시켜서 특정 제도가 유용한 상황을 상술하려 하기도 한다(합의회의에 대해서는 그룬달(Grundahl 1995)을 보라). 추후 연구방향을 제시하기 위해서는 환경적 요인에 대한 심도있는 리뷰 ― 본 논문와 비슷한 유형의 ― 가 개념을 잡는 데 도움이 될 것이다. 우리가 제시한 평가 기준을 이용한 평가도구가 참여제도를 선택하는 데에 유용하려면 정의된 요인들을 우열을 판단할 수 있도록 하기 위해서는 보다 발전되어야 한다.

* Gene Rowe and Lynn J. Frewer, Public Participation Methods: A Framework for Evaluation, Science, Technology, & Human Values, Vol. 25 No. 1, Winter 2000 pp. 3-29.

** [역주] 번역과정에서 Public Participation은 모두 '시민참여'로, Sponsor는 '후원기관'로 번역했다.

*** 진 로우는 브리스톨 대학에서 심리학을 전공하고 서잉글랜드 대학(University of the West of England) 브리스톨 경영대학원에서 박사(Ph.D)학위를 취득했고 현재 영국 노르윅(Norwich)의 품연구소의 책임연구원(senior researcher)이다. 의사결정, 전문가시스템, 예측, 델파이법, 미디어가 대중들이 위험을 인지하는 데에 미치는 영향 등에 관심을 갖고 있고 현재 주요 관심사는 시민참여제도와 평가이다. 린 프루어는 브리스톨 대학에서 심리학을 전공(B.Sc.)하고 런던대학(University College London)에서 인간공학으로 석사학위(M.Sc.), 리즈(Leeds) 대학에서 응용심리학 박사학위를 각각 취득했다. 식품연구소에서 소비자과학집단을 책임지고 있으며 위험을 인지하고 위험에 대처하는 태도의 심리학, 미디어가 위험을 인지하는 데에 미치는 영향, 생명공학에 대한 대중들의 반응, 신뢰가 위험에 관련된 의사소통의 유효성에 미치는 영향, 불확실한 위험에 대한 대중들의 이해, 식품기술의 전략적 발전과정에서 시민참여를 증진하는 방법론에 대한 개발 등이 주요관심사이다.

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진 로우·린 J. 프루어*** 식품연구소(Institute of Food Research)