시장경제는 가만히 내버려두면 자기조절을 시작해서 사회적으로 최적의 자원배분상태로 자동적으로 도달하게 된다는 자유방임(laissez-faire)의 교리는 고전파 경제학의 중심 이념이었다. 이런 관점에서 시장이 최상으로 작동하기 위해서는 정부의 간섭이 없어야 한다. 이와 같은 철학적 원리는 정부의 실제 활동에 따라 발생하기 마련인 전형적인 마찰을 끊임없이 자아냈다. 1930년대의 대공황이 규제받지 않은 시장에 기인했다는 몇몇 논자들의 주장은 루스벨트 행정부의 뉴딜정책으로 이어졌다. 뉴딜정책에 의해 정부는 과거보다 시장을 조절하고 자극하는 힘을 더 많이 갖게 되었고 2차 대전 중에 군비지출을 통해 엄청나게 성장한 미국의 산업들은 정부가 경제성장과 기술발전에 효과적인 촉매일 수 있다는 사실을 확증했다. 정부지출은 미국 경제의 근본적인 일부였다.

루스벨트 시대 이래로 민주당과 공화당은 미국 경제에서 정부의 역할이 어느 정도여야 하는가를 둘러싸고 경쟁을 했다. 부시 행정부에 의해 더욱 강화된 1980년대의 "레이건 혁명"의 효과는 사회사업, 공공주택건설, 교육, 환경보호 등을 위한 여러 정부 계획을 과거로 후퇴시켰다. 레이건 행정부는 뉴딜과 린든 존슨의 "위대한 사회(great society)"로부터 이어져왔던 여러 정책과 정치 이데올로기들을 파괴했다. 게다가 냉전 시대의 정치적 보수파의 이해관계를 자유시장 경제의 이해관계와 병합했다1. 이 시기동안 미국은 자유무역을 확대하고 국내에서는 자유방임형 "수요 측면" 경제정책을 구사하면서 군비지출에 2조 달러 이상을 지출했다.

자유방임정책의 복원으로 세계시장에서의 미국 기업의 우위의 쇠퇴와 일치했다. 1970년대 이래 일본과 유럽기업들이 거의 모든 주요 생산부문에서의 미국의 시장점유율을 잠식해 들어감에 따라 미국의 수천여 공동체와 수백만 노동자들에게 경제적 고통을 안겨줬다. 레이건과 부시가 미국의 산업기반이 추락하고 있다는 경고에 주의를 기울이지 않았고 1980년대의 공화당 정책으로 인해 미국은 "탈산업화"되고 있는 양상을 지적하는 수많은 사람들이 있었다.

레이건 시대에 미국의 경제력의 부식은 사실상(de facto) 군수산업정책과 과다한 대외부채에 의해 얻어진 오도된 번영에 의해 가리워졌다. 1984년 대통령 선거운동기간 동안 레이건은 민주당이 학계와 노동계와 협력해서 제출한 제안을 거부했다. 민주당의 제안은 미국 산업의 핵심을 격감시키는 "탈산업화"의 조류를 억제하기 위해 직접적인 정부의 노력이 필요하다는 것이었는데, 보수파들은 "승리한 기업과 패배한 기업을 골라내는" 일은 정부의 일이 아니라며 거부했다. 게다가 레이건은 자신이 만든 <산업경쟁력위원회(Commission on Industrial Competitiveness)>가 발표한, 미국의 첨단기술산업에 대한 외국 기업들의 위협에 대해 경각심을 불러일으키는 내용을 가진 우수한 보고서의 제안들을 보류하기도 했다. 보고서는 미국이 기술우위를 상실하고 있는 현실에 대해 연방정부가 보다 많은 관심을 가져야 한다는, 상대적으로 온건한 제안을 하고 있었지만 레이건 행정부의 자유시장 이데올로그들이 보기에는 너무나 개입주의적이었다2.

자유방임의 교리에 따르면, 정부지원이 정당성을 가진 연구개발의 종류에는 두가지가 있다. 우선, 정부는 과학과 공학분야의 기초연구에 지원을 해야할 고유한 역할이 있다. 일반적으로 기초연구는 미래의 모든 혁신의 원천으로 간주되지만 민간기업들이 투자에 대한 경제적 이득을 얻어낼 수 있기에는 너무나 위험하고 장기적이며 공유적(generic)이기 때문이다3. 그러므로 기초과학은 정부 보조금을 받아야하는 "공공재"로 간주된다4.

둘째, 정부가 국방성이나 NASA, 에너지성 등 "임무지향적"기관의 연구개발을 지원하는 것이 적절하다는 데에 엘리트 그룹들은 동의하고 있다. 이런 기관들은 특히 산업적 가치가 있는 연구개발에 상당한 투자를 하고 있지만 연구개발의 결과물로 얻어진 제품, 응용, 용역 등이 정부 조달품목이거나 각 기관들의 임무에 도움이 되는 기술기반을 창출하기 위한 것이기 때문이다. 그러나 상업적인 목적의 연구개발에 대한 정부의 직접투자는 자유시장의 옹호자가 볼 때에는 산업정책과 너무 흡사하다.

미국 제조업의 능력이 명백히, 그리고 급속히 쇠퇴하고 있으며 국내의 첨단기술산업에 대한 위협이 증대하고 있어 많은 기업의 중역들은 레이건과 부시 행정부의 자유방임원칙에 그리 만족하고 있지 못하고 있다. 부시 대통령의 경제자문인 마이클 보스킨(Michael Boskin)이 자유시장에 대한 신념에 따라 "미국이 컴퓨터칩을 생산하는냐 포테이토칩을 생산하느냐는 중요하지 않다"는 말을 공개석상에서 했을 때 많은 첨단기술분야의 지도자들은 매우 불쾌해 했다. 예산위원장인 리차드 다만(Richard Darman), 대통령 수석보좌관인 존 수누누(John Sununu), 보스킨은 정부가 기업에 도움을 줘야 한다는 내용이라면 어떠한 제안도 무시해버리는 "철의 삼각형(Iron Triangle)"으로 알려졌다. 게다가 이들 세 명의 백악관 공무원들은 처음에는 세마테크(SEMATECH) ― 에 대한 지원을 삭감하려고 하기도 하고 이후에는 첨단산업분야에서 선호하는 인물인 그레이그 필즈(Craig Fields) 군사고등연구원(DARPA, Defense Advanced Research Project Agency)* 원장을 해임하기도 하여 첨단기술분야의 사람들과 소원해졌다.

레이건대통령의 방해로 인해 <산업경쟁력위원회> 보고서가 무위로 돌아가자 레이건의 친구이고 공화당원인 위원장인 존 영(John Young) 휴렛 패커드 사장은 1986년에 <경쟁력평의회(Council on Competitiveness)>를 설립했다5. 업계의 지도자들로 구성된 특정 정당에 연연하지 않는 NPO인 <경쟁력평의회>는 새로운 국가기술정책의 가장 강력한 옹호자가 되었다. <경쟁력평의회>는 많은 기술관련 기업중역, 정책결정자, 입법자들에게 미국이 보다 적극적인 기술정책을 펼쳐서 제조업 기반을 복원해야 한다고 설득했으며 몇몇 주요 보고서와 일련의 연구논문과 다른 형태의 발행물에 제시된 정책제안들은 클린턴의 기술정책에서 뚜렷이 반영되었다6. 산업정책 옹호론자인 아이러 매거지너(Ira Magaziner)같은 클린턴의 핵심 보좌관들이 <경쟁력평의회>와 긴밀한 관련을 갖고 있으며 존 영과 존 스컬리 전 애플 컴퓨터 사장은 모두 줄곧 공화당이었지만 1992년 선거에서는 클린턴을 지지했다.

지난 5년여 동안 영향력있는 기관이나 개인 연구자들에 의해 쓰여진 보고서, 저서, 논문들은 미국의 경제활동의 쇠락에 대해 우려를 표하면서 국가경쟁력을 회복하기 위해서는 강력한 정부가 필요하다는 논의를 하는 면에서 공통적이었다. 이런 경향의 수많은 연구결과나 정책제안들은 지금도 증가하고 있으며 게다가 서로 부합하는 면이 매우 많다. 거의 모든 제안에서는 경제성장을 위한 기술발전에는 기업이 가장 우선적인 책임을 갖고 있지만 이를 위해서 정부가 적절한 경제환경을 조성해야 할 책임이 있다는 점을 강조한다. 특히 이러한 문헌들에서는 정부가 교육문제에 더 많은 역할을 해야 하고 가장 중요게는 언젠가는 기업들에 경제적 이득을 돌려줄 "공유(generic)"기술을 개발하는 데에 많은 기여를 해야 한다는 것이다7. 대부분의 제안에서는 새로운 정부-기업 간의 파트너쉽을 통해 상업적으로 유효한 기술의 생성과 확산을 촉진하는 데에 힘을 쏟는 것이 중요하다는 점을 강조하고 있다. 또한 정부가 제조업 공정 기술과 산업적으로 유효한 혁신의 확산과 응용에 많은 투자를 해야할 것을 역설한다.

이러한 제안들은 중첩되는 면이 상당히 많다. 대다수가 "듀얼유스" 기술개발에서 <고등연구원(ARPA)>이 차지하는 역할에 관심이 집중되어 있고 어떤 계획에서는 상무성의 국립표준기술원(NIST, 구 표준국(Bureau of Standard)), 특히 선진기술프로그램에 지원을 확충을 제안하고도 있다. 이런 계획들은 모두 연방정부와 국가의 재정지원을 확충하고 연구개발 컨소시엄에 참여를 증진시키며 세마테크와 국립생산과학센터 컨소시엄같은 산학협동 연구개발벤처에 대한 지원증대를 지지하고 있다.

과학기술정책의 또다른 청사진은 연방연구소와 민간기업 간의 기술이전을 늘이고 농업협력사업(Agricultural Extenstion Service)와 유사한 형태의 새로운 기업협력사업을 계획하거나 연방정부가 소기업의 혁신적 연구프로그램에 대한 재정지원을 증가시켜야 주장을 담고 있다. 연구개발에 대한 영구적인 세제혜택을 통해 민간부문의 연구개발을 지원하고 반독점규제를 완화해서 기업들의 합작을 용이하게 하며 지적재산권법을 개정해서 민간기업들이 정부지원연구개발의 결과에서 더 많은 이윤을 획득할 수 있도록 하자는 정책제안들이 있다. 위에서도 언급했지만 클린턴 행정부는 여기에서 여러가지 제안들을 수용하기도 했다.

새로운 정부의 창조가 기술정책을 조정된 형태로 집행하는 데 가장 큰 책임이 있다는 데에는 지지가 늘어가고 있다. 몇몇 사람들은 상무성의 국립표준과학원이 역할을 다하고 있다고 보지만 다른 이들은 국립과학재단이 제조업 연구개발에 대해 더 넓은 책임을 가져야 한다는 주장을 하기도 한다. 국회의원이나 정책전문가들은 <고등연구원>을 본따서 민간기술청을 신규 설립할 것을 주장하지만 예산제약으로 실행되기는 어려울 것같다. 반면 국립과학아카데미는 "공유"기술을 개발에 대한 재정지원을 하기 위해 준정부기관인 민간기술법인을 새로 설치해야 한다는 제안을 하기도 한다8.

부시 행정부가 국립표준과학원 강화와 새로운 민간기술청의 설치에 대해 반대했기 때문에9 연방정부의 국회의원들은 국방성이 반도체 제조공정이나 고화질 디스플레이 기술, 고성능 컴퓨터, 초전도체, 제조업 기술 등의 "듀얼유스"기술을 개발하는 데에 연방정부 수준의 주요 후원자가 되었다10. 국가의 "듀얼유스" 기술프로그램의 관리자 역할을 맞게 된 펜타곤은 1992, 1993년의 국방위임법안에서 공식화되었다. 클린턴 대통령이 고등기술원을 기술정책을 실행하기 위한 주도적인 기관으로 지정함에 따라 "국방"이라는 머리글자가 없는 고등기술원이 되었다. 현재 고등기술원은 1993년 국방위임법안을 책임질 수 있는 기술재투자프로젝트(TRP, Technology Reinvestment Project)의 이사국이 되었다.

그러나 레이건, 부시 행정부의 자유방임철학은 여전히 공화당에 뿌리박혀 있다. 대부분의 공화당원들은 기업이 정부가 경제에 부당하게 개입하고 있어서 비용이 과다하게 사용되고 있다는 생각을 갖고 있기 때문에 새로운 정부의 기술 및 산업정책에 반대하고 있다. 우리는 여전히 정부가 "승자와 패자를 선택하는" 일을 해서는 안된다는 주문을 듣곤 한다.

기술정책을 지지하는 사람들은 연방정부가 임무지향적 정부기관에서 공적자금을 통한 연구개발프로그램을 이용해서 매일매일 승자와 패자를 선택하는 것이 아니냐는 주장에 반대한다. 이러한 투자는 미국의 기술발전에 매우 특정한 초점을 주고 있으며 상업부문에서의 적용 사례를 찾을 수도 있다. 국내외의 비판자들은 미국의 여러 산업이 지난 세기 동안 농업, 항공, 의료, 약학, 에너지 등 분야에서 미국 정부가 시행했던 사실상의 산업정책으로 인해 경제적 이득을 거두었다는 점을 지적한다11. 그리고 정부정책이 2차 대전 이래 추구된 군수산업정책만큼이나 미국의 경제발전에 미친 영향이 컸던 경우는 없다12.

어떤 경우든지 정부개입은 선택된 기업집단을 만들어내고 국가적 목표를 추구하는 데 필요한 과학기술기반을 발전시켰다. 정부 정책은 공적 투자와 민간 투자의 패턴과 전문화된 시장을 형성했고 이로 인해 미국의 제조업은 국제무역에서 이득을 얻을 수 있었다. 국방성 조달과 연구개발 예산에서 거의 80%를 차지하는 항공, 통신, 전자산업이 미국의 무역수지의 보루 역할을 했던 것은 우연이 아니다13.

클린턴 대통령과 고어 부통령은 연방정부가 미국의 기술개발을 유도하는 데에 의미있는 역사적 역할을 한다고 믿고 있다. 클린턴 행정부는 민간부문의 경제적 목표, 특히 첨단기술부문이 성장하도록 정부가 적극적인 활동을 하는 것을 지지해왔다. 클린턴 대통령은 정부, 기업계, 노동자가 새로운 파트너쉽을 형성해서 미국 경제와 과학기술발전을 이끌어 나가도록 보장하겠다는 발언을 했다. 이런 류의 반대가 대통령의 계획을 방해하려는 강력한 운동 수준에까지 성장하고 있지만 국방예산을 감축시키기 위해서는 50년이나 지난 낡은 미국의 산업정책을 새로운 국가적 목표 ― 아직 결정되지는 않은 ― 를 위해 재정향시키기 위한 전략을 필요로 한다.

주(註)

1) Robert Kuttner, The End of Laissez-Faire (New York: Alfred A. Knopf, 1991) p.6.

2) Robert Kuttner, The End of Laissez-Faire (New York: Alfred A. Knopf, 1991) p.6.

3) IBM이나 AT&T같은 최고수준의 대기업만이 실질적인 기초연구프로그램을 지원해서 이득을 얻을 수 있지만, 이 조차도 최근에는 감소되는 추세에 있다.

4) 사실상 레이건과 부시 행정부 모두 임기 동안 기초연구 지원을 증가시켜서 1980년대에는 미국과학재단의 예산은 상당히 증대되었다.

* 1993년 고등연구원(ARPA, Advanced Research Projects Agency)이라는 원래 이름으로 다시 돌아갔다. 국방성 기술원은 1959년에 설립된 이래 이름에 "국방"이 덧붙게 된 1972년까지 ARPA로 불리웠다가 1993년 다시 "국방"이 이름에서 없어지게 되었는데, 이는 ARPA가 기술개발에 보다 폭넓은 역할을 할 수 있다는 최근의 조류를 반영한 것이다.

5) 부시 행정부 후기에 설립되어서 댄 퀘일 부통령이 위원장이었던 같은 이름의 백악관 위원회와 민간부문에 설립된 <경쟁력평의회>를 혼동하지 말아야 한다.

6) 예를 들어 Council on Competitiveness, Picking Up the Pace: The Commercial Challenge of American Innovation (Washington, D.C.: The Council on Competitiveness, 1988); and Gaining New Ground: Technology Priorities for America's Future (Washington, D.C.: Council on Competitiveness, March 1991) 들이 있다.

7) 다음에 이어질 네 가지 지적은 Robert M. White, "Technology Policy in an Interdependent World," in Susan L. Sauer, ed., Science and Technology and the Changing World Order, Colloquium Proceedings, 12 and 13 April 1990 (Washington, D.C.: American Association for the Advancement of Science, Committee on Scince, Engineering and Public Policy, 1990), pp.273-278에 요약되어 있다. 상무성의 정의에 따르면 "공유"기술은 "제품과 공정에 폭넓게 적용될 수 있는 잠재력이 있는 과학현상에 대한 개념, 과정, 연구"이다. 연방규제법 15조 295.2(b)항 15 U.S.C. 271참조와 1988년 제정된 무역 및 경쟁력에 대한 포괄적인 법안의 5131장(P.L. 100-418)을 보라.

8) Committee on Science Engineering and Public Policy, National Research Council, The Government Role in Civilian T?echnology: Building a New Alliance (Washington, D.C.: The National Academy Press, April 1992).

9) 예를 들어 1990년에는 존 글렌(John Glenn) 상원의원(민주당, 오하이오)이 무역 및 기술진흥법(S. 1978)을 제안했다. 이 법안은 산업기술부를 설립하고 그 안에 고등민간기술청(ACTA, Advanced Civilian Technology Agency)를 설치하겠다는 것이 특징이다. 어네스트 홀링스(Ernest Hollings) 상원의원(민주당, 남캐롤라이나)도 이와 유사한 1992년 민간기술법(S. 3382)을 제안했는데, 이는 독립적인 민간기술법인을 설립해서 기업들이 결정적인 민간기술을 개발하는 것을 돕자는 것이었다. 비록 두 가지 법안 모두 상임위원회를 통과하지도 못하는 바람에 채택되지 못했다.

10) David P. Hamilton, "Technology Policy: Congress Takes the Reins," Science, 250 (November 9, 1990) p.747; Elliot Marshall, "Industrial R&D Wins Political Favor," Science 255 (March 20, 1992) pp.1500-1502; William J. Broad, "Pentagon Wizards of Technology Eye Wider Civilian Role," The New York Times, Octover 22, 1991, pp. C1, C11.

11) Linda R. Cohen and Roger G. Noll, The Technology Pork Barrel (Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1991); David C. Mowery and Nathan Rosenberg, Technology and the Pursuit of Economic Growth (New York: Cambridge University Press, 1991). 기술발전과 기술확산 측면에 있어 정부와 산업 사이의 관계에 대한 중요한 분석으로는 P. Nelson, High Technology Policies: A Five-Nation Comparison (Washington, D.C.: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1984)

12) 보다 완전한 논의를 보려면 다음을 보라. Ann Markusen and Joel Yudken, Dismatling the Cold War Economy (New York: Basic Books, 1992)

13) 예를 들어 항공산업의 수출은 1990년 310억 달러로, 미국의 무역수지에 +210억 달러의 기여를 했다. Markusen and Yudken, Dismantling the Cold War Economy, p.56