북핵위기 해결을 위한 전략과 6자회담 전망: 2005년 미국의 북핵정책

찰스 프리처드(브루킹스 연구소)

서문 :

지난 10월말 파월 국무장관이 중국과 한국을 방문했을 때 중국 리 쟈오싱 외무장관은 “ 북핵문제는 복잡한 문제이며 관련국들의 인내심과 유연성 그리고 적절성 등이 요구된다. 우리는 미국이 이 문제에 대해 보다 유연하고 실용적인 자세를 보여주기를 원한다.”고 말한 바 있다. 한국의 반기문 외교부 장관 역시 북한이 회담에 참가하도록 하기 위해 모든 국가들이 “보다 창의적이고 현실적인” 제안을 할 필요가 있다고 주장했다.

파월 장관은 동의한다고는 했지만 반기문 장관이 말한 것에 동의하지 않는다는 것을 알 수 있다. 연합뉴스의 보도에 따르면 파월 장관은 “미국은 이미 3차 6자회담에서 유연한 제안을 하였고 다음 회담이 열릴 수 있도록 모든 당사국들의 이해를 수용하려고 노력하고 있다”고 말한 것이다.

분명한 것은 6자회담 참가국들이 미국이 취하고 있는 입장과 정책방향에 만족하지 못하고 있다는 것이다.

평가 :

부시 행정부가 북한의 고농축우라늄프로그램(HEUP)문제에 직면한 것이 2년이 되었다. 그 이후로 부시 행정부는 이 문제를 해결하기 위해 다자적인 접근을 줄곧 주장해왔다. 2년은 부시 행정부의 북핵문제에 대한 접근방식을 객관적으로 평가할 수 있는 충분한 시간이다.

북한이 HEUP를 인정하면서 시작된 이 문제는 북한이 핵무기 프로그램 동결 약속을 위반하였고 NPT를 탈퇴했다는 점에서 궁극적인 책임은 북한에 있다.

그러나 지금 문제가 되는 것은 미국의 대북정책이 작동했는지 이며 그 결과 미국인들과 동북아 국민들이 이전보다 안전해졌는가 이다.

파월은 이번 아시아 방문에서 다자주의 접근을 방어하는데 여념이 없었다. 파월은 “우리는 북한과의 직접 협상 결과가 어떤지를 알고 있다. 94년 합의로 북한의 핵 프로그램은 동결되었지만 그것을 제거하지는 못했다. 모두가 봉인된 핵 프로그램을 감시할 동안 북한은 핵무기를 개발할 수 있는 또 다른 방법을 강구하고 있었다. 우리는 북한의 주변국들과 같이 대응하는 것이 더 나은 접근이라고 결정했다. 북한의 핵개발은 미국보다 이들 국가들에게 더 큰 위협이지 않겠는가? 이들도 동의했고 6자회담 틀에 모두 참가했다. 그리고 안전보장, 경제적 지원 등 북한이 요구하고 있는 모든 것들은 6자회담 틀을 통해 지원될 수 있다. 북한은 그들이 저지른 악행에 대한 보답을 미국이 지불하기를 원하고 있지만, 우리는 그렇게 하지 않을 것이며 또 다시 그들의 덫에 걸려들지 않을 것이다. 북한이 모든 핵개발 프로그램을 완전하고 검증가능한 방식으로 제거해야 한다. 그러면 우리는 그들이 원하는 안전보장과 경제적 지원을 제공할 것이다. 나는 이것이 궁극적으로 그들의 이익이 될 것이라는 결론을 내릴 것으로 기대한다.”

그러나 94년 제네바 합의 하에 북한의 핵 프로그램과 잠재적으로 위험한 플루토늄 생산은 지속적으로 IAEA 요원에 의해 감시되었었다. 제네바 합의 이전에 북한은 한 두 개의 핵무기를 만들 수 있는 충분한 플루토늄을 추출한 것으로 알려져 있다. 그러나 94년 합의로 북한의 핵무기 개발 활동은 종결되었고 북한의 그러한 상태는 8년간 지속되었다.

2002년 10월 아직 무기급 원료로 생산되지 않았던 HEUP 문제를 미국이 북한에 제기하면서 모든 상황은 바뀌었다. 미국은 HEUP가 북한에 들어간 것으로 믿고 KEDO에 의한 중유 제공을 중단하였다. 이에 맞서 2002년 12월 북한은 IAEA 사찰단을 추방하였고 효과적으로 핵활동 동결을 감시해왔던 국제적 통제는 중단되었다.

이어 북한은 8천개의 폐연료봉의 재처리를 시작하였고 2003년 6월 즈음에는 추가로 6개의 핵무기를 만들 수 있는 충분한 플루토늄을 추출했다고 주장했다. 2004년 9월 북한은 그 플루토늄으로 핵무기화 했음을 공식적으로 발표하였다.

이러한 측면에서 부시 행정부의 정책은 평가되어야 한다.

다자적 접근의 목적은 북한의 핵활동으로부터 가장 많은 영향을 받는 지역의 국가들이 외교적이고 평화적인 방식으로 북한에 집단적인 압박을 가하고 해법을 제공해줄 수 있다는 점에서 추진되었었다. 6자회담의 최대 이점은 그 과정에서 관련국들이 논의하고 공조한다는 것이다.

그러나 이는 새로운 것이 아니다. 클린턴 행정부 당시 미국과 중국 그리고 남북한이 4자회담을 시도를 한 적이 있었다. 이 회담은 6자회담보다 더 활발하게 그리고 더 자주 회담이 열렸었지만 결국은 실패했었다.

합리적인 프로세스가 없다면 4자회담이 실패했던 방식과 같은 방식으로 6자회담은 실패할 수 있다.

지난 2년간 북핵정책에 대한 평가는 다자적 접근만으로는 문제가 해결될 수 없다는 것을 보여준다. 북한은 핵무기 프로그램을 재가동했을 뿐만 아니라 지금 북한은 8개의 핵무기와 통제 불가능한 플루투늄과 우라늄 개발 프로그램을 갖고 있다. 다자적 접근이 성공할 것이라는 전망은 극히 낮다.

부시 행정부는 배타적인 다자주의적 대북정책의 결과 오늘날 미국인들이 더 안전해졌는가를 되새겨 보아야 한다. 이번 대선 결과 미국은 기회를 성공으로 전환시킬 수 있는 정책을 새롭게 마련할 수 있게 되었다. 이미 우리의 동맹국들은 미국이 그렇게 하도록 종용해왔다. 2기 부시 행정부는 지금의 대북정책을 점검할 기회를 갖게 되었다. 2005년 미국의 대북정책의 기초를 제시하는 핵심 가정과 전략적 고려, 정책 목표 그리고 전략 등을 밝혀본다.

Timeless Assumptions:

2003년 7월 국무부 정책기획국장으로 임명된 미첼 라이스(Mitchell B. Reis) 등이 작성한 보고서 “북한: 단계적 협상”는 7가지의 가정을 제시하고 있다.

- 첫째, 핵위기는 외교적 해결이 가능하다

- 둘째, 외교적 수단이 없을 경우에만 주변국들은 보다 강력한 대안을 생각할 것이다, 미국은 동북아에서 외교적 환경을 조성하기 위해 적극적으로 노력해야 하며, 이것이 미국의 계획과 운신의 폭을 제한하더라도 한국, 일본, 중국과 밀접한 정책공조를 해야 한다. 외교적 노력이 실패한다면 그것은 반드시 북한의 비타협적인 태도에 의한 것으로 보여야 한다.

-세째, 미국의 정책이 보다 조율되어야 한다.

-네째, 시간은 미국 편에 있지 않다. 북한이 끊임없이 핵능력을 향상시키고 있다.

-다섯째, 당면한 가장 큰 위협은 북한이 핵원료와 핵무기를 다른 국가나 테러리스트에게 수출하는 것이다. 북한이 추가적으로 플루토늄을 생산하거나 HEU를 갖지 못하도록 하는 것을 정책 목표로 삼아야 한다.

-여섯째, 공중외교(Public Diplomacy)가 중요하다. 협상을 통한 주고 받기를 가정하고 있는 외교적 해결방식은 미국과 주변국들이 북한이 우려하고 있는 안전보장을 제공함으로써 북한을 만족시킬 것이다.

- 마지막으로 최선의 외교적 해결방식은 북한의 핵능력을 제거하기 위해 군사력을 사용할 수 있다는 위협-가능하다면 체제전복을 통해-과 결합시키는 것이다.

거의 수정할 필요가 없을 정도로 이 가정들은 2기 행정부에서 대북정책을 점검하는데 있어 여전히 유효하다.

전략적 고려:

이번 선거결과를 통해 부시 행정부는 북한이 제기하고 있는 위협의 근본적인 성격과 지난 50년간 한반도를 짓눌렀던 문제의 해결 가능성을 재검토하는 기회를 갖게 되었다.

그것은 미국이 당면한 핵위기를 넘어, 핵문제 해결을 첫 단계로 해서 한반도 문제에 대한 보다 포괄적인 해법을 구해야 한다는 것을 의미한다.

핵 해법은 북한과의 관계 정상화로 나가는 효과적인 과정이어야 한다. 미국은 6자회담 참가국들이 북핵문제 해결의 주체로서 북한에게 필요한 지원을 하도록 해야 하며, 북한의 경제개혁조치를 촉진시키고 가능한 한국인들의 삶의 질이 훼손되지 않으면서 장기적으로 통일로 나아가도록 북한의 사회기반 개선을 이루도록 해야 한다.

그러나 미국이 제공하는 어떤 지원도 북한과 보조를 맞춰야 한다. 북한이 되돌리려 할 때 미국의 지원도 되돌려져야 한다.

미국의 대북정책은 한반도에서 벌어지고 있는 대결과 긴장을 근본적으로 변화시킬 수 있도록 적절한 방식으로 입안되어야 한다.

북한에 대한 폭넓은 접근의 목표는 정전협정을 영구적인 평화체제로 재체하고 핵위기를 해소하는 것이어야 한다. 미국은 북한과의 외교관계 정상화를 준비해야 하며 북한의 국제금융기구에의 접근을 허용하고 북한을 테러지원국에서 제외시켜야 한다. 그리고 남아있는 경제제재 조치를 해제하며, 에너지 지원에 참가하고 다자간 안전보장에 동의해야 한다.

북한은 대량살상무기(WMD) 사업을 항구적으로 중단하는 것을 넘어 정전협정을 대체하는 상응하는 조치를 취해야 한다: 재래식 무기와 화학무기의 감축과 재조정 그리고 인권문제에 대한 열린대화.

2005년 부시 행정부는 북한에 대한 접근에 있어 주변 동맹국들과 많은 협의를 해야 한다. 그 원칙은

1) 한반도의 평화와 안정이라는 한국의 국익을 존중해야 한다.

2) 통일의 속도와 시점에 대한 한국의 선택을 지지해야 한다.

3) 통일 이전까지 북한 체제에 대한 전복이나 교체 시도없이 북한과의 협상을 준비해야 한다.

4) 미국은 북한의 핵보유가 미국이나 동북아시아 국가들에게 용납될 수 없는 것임을 동맹국들에게 분명히 하고 북한의 안보위협이 평화적으로 적절한 시점에서 해결된다는 가정 하에 북한과의 외교정상화를 기꺼이 수립해야 한다.

5) 미국은 외교적 해결책을 찾기 위해 최선의 노력을 다해야 하며 만일 종국에 북한이 조율된 합리적인 협상안을 받아들이는데 주저한다면 미국은 북한의 핵보유를 포함한 현상유지를 받아들여서는 안된다. 미국은 점진적이고 단계적인 방식으로 북한이 한반도의 비핵화에 순응하도록 하는 대비책을 마련해야 한다.

정책목표:

-WMD의 이전(혹은 관련 기술)을 분명한 한계선(redline)으로 둔다.

- 북한의 핵보유에 대한 분명한 정책목표를 세운다; 북한의 핵보유는 용납될 수 없다. 미국은 외교적이고 평화적으로 이 문제를 풀기 위해 갖고 있는 역량내의 모든 수단을 강구한다. 2005년 6자회담의 초기단계의 목표는 북한이 합리적인 제안을 기꺼이 받아들이도록 가능한 빨리 결정되어야 한다.

- 북한이 문제해결을 위한 협상에 나서길 주저한다면 미국은 대비책을 마련해야 한다. 긴급 대비책은 완화국면에서 강경국면으로 전환하되 다시 협상안으로 돌아올 수 있도록 단계별로 입안한다는 원칙 하에 동맹국들과 협의된 것이어야 한다. 이 계획은 협상에 참가하는 모든 참가국들이 미국이 최선의 방식으로 처신하고 있다고 믿는 것이어야 하며, 조언에 귀 기울이며, 보다 강경한 “계획 B"로 나가기까지 가능한 모든 외교적 수단이 취할 것이라 믿는 것이어야 한다.

양자간의 그리고 다자간의 협상과정은 북한이 핵을 갖는 것이 덜 안전하며 2002년경제개혁조치들도 미국이나 주변국들의 비적대적인 관계를 통해 가장 잘 지원될 수 있고, 이를 통해 북한이 보장받고자 하는 체제의 생존과 안전을 담보받을 수 있다는 것을 북한에게 확신시켜야 한다.

미국은 북한의 핵위협 문제를 최우선 과제로 두어야 한다. 플루토늄 문제 해결이 HEU 문제를 해결하는 것보다 훨씬 중요하다. 미국은 가능한 빨리 “플루토늄 지니”를 다시 병 속에 집어넣을 수 있는 기회를 잃어서는 안된다.

전략:

6자회담만을 유지하는 것은 적절한 해결책을 찾는데 불충분할 뿐만 아니라 협소하게 핵문제에만 집중하도록 했왔다.

그러나 미국은 신중하고도 지속적으로 북한과의 양자대화에 나서야 한다. 모든 6자회담 참가국들은 지난 2년동안 미국이 그렇게 하도록 촉구해왔다. 시간은 우리 편에 있지 않다. 협상과정도 중요하지만 문제해결 자체가 더 중요하다. 지난 2년간 6자회담이 진행되는 동안 북한은 핵무기와 미사일 프로그램에 대한 과학적, 기술적 진전을 이뤄왔다.

미국은 양자대화를 통해 핵위기를 궁극적으로 해결하도록 하면서 한국과 일본과의 밀접한 협의를 계속해야 한다. 미국의 조율된 대북정책은 한국과 일본이 북한과의 양자회담을 갖게 됨으로써 더욱 향상될 수 있다. 미국과 북한 사이에 잠정적으로 결정된 사항들은 6자회담 틀을 통해 최종 승인될 수 있다. 이 틀은 북핵 프로그램의 해체와 검증을 위한 국제적 요소로서 유지될 수 있다. 또한 대북 안전보장과 경제지원의 이행에 관한 국제적 틀로서 작동될 수 있다.

결론:

대북정책에 대한 체니 부통령의 영향력이 계속된다는 것은 부시 2기 행정부의 정책 조정이 협소한 범위에서 이뤄진다는 것을 의미한다. 그러나 새로운 국가안보팀은 가능한 열린 마음으로 대북정책을 재검토해야 한다. 향후 4년동안 미국을 이끌게 된 부시 대통령은 많은 도전에 직면해있다. 그러나 그 어떤 것도 북핵상황만큼 위험하지 않다.

(원문)

http://www.brook.edu/views/papers/pritchard20041111.pdf