미 의회와 대북정책; 미 의회가 해야 할 일(FCNL, 2005. 2. 28)
북미갈등과 핵위기/자료-시민사회 :
2005/03/08 13:33
February 28th, 2005
The U.S. Congress and North Korea Policy: What’s Next for the
109th Congress?
By Adam Miles (East Asia Policy Education Project for the Friends
Committee on National Legislation)
미의회와 대북정책
지난 1월, 4일간(8-11일)의 방북을 마치고 돌아온 톰 랜토스(민주) 하원의원은 성명을 통해 “우리에게는 협상 테이블에 올릴 구상이 있으며 그 제안은 하원에서 지지하는 것임을 북한에 분명히 밝혔다”고 말했다. 3일 후에 평양에서 돌아온 미하원군사위원회 커트 웰돈(공화) 의원은 북한이 “몇 주일 안에” 협상을 재기할 것이라고 자신있게 밝혔다. 안타깝게도, 이러한 낙관적 전망은 2월 10일 북한의 핵보유 인정과 6자회담 무기한 유보 발표로 허사로 돌아갔다. 그럼에도 불구하고, 하원의 두 고위급 인사가 시사한 북한 문제에 대한 관심은 간과되어서는 안 될 것이며, 하원 내의 협상과 지지를 통해 현 외교 난국을 돌파할 수 있는 신호탄으로 볼 수 있을 것이다.
하원의 대북문제에의 접근방식은 오랜 기간 협상보다는 봉쇄 정책에 더 큰 비중을 두어왔다. 1994년을 시작으로 하원은 해외사업세출예산법(the foreign operations appropriations bill), 즉 미 정부의 대외원조를 하원이 감독하도록 하는 예산법의 개정을 통해 클린턴 행정부의 대북정책에 대한 불승인을 지속적으로 표시해왔으며, 그 결과들이 주요 대외정책에서 확립되어 왔다. 미 하원은 이 안을 통해 국가안정보장을 달성시키기 위해 북한과의 화해를 위해 노력하는 클린턴 행정부의 손과 발을 묶어 버렸다. 하원이 만들어 놓은 그와 같은 법률들은 결국 부시 행정부의 대북 정책을 위한 토대를 이루고 있다. 더 나아가 하원은 2003년 2004년에 걸쳐, 대외원조법안에서 거의 모든 대북지원 항목을 배제시키기도 하였다.
그러나 제 109회 하원(2005-2006년)은 외교적 진전을 이뤄낼 기회를 맞이했다. 하원은 원조 재개를 포함, 문제해결을 위한 경제적, 정치적 대가를 치룰 준비를 해야 할 것이다. 그에 대응한 현실적 대가는 한반도의 비핵화가 될 것이다.
*1994년: 상원에서 만장일치로 "CVID(완전하고, 검증가능하며, 되돌릴 수 없는 핵폐기)“채택
제네바 합의 서명이 이뤄지기 몇 달 전인 1994년 9월, 미 의사당 내에서는 제네바 협상을 통한 북미 관계의 화해가 예고되고 있었다. 프랭크 머코스키(공화), 존 맥케인(공화) 두 상원의원은 협상 정책의 주요 비판 논객을 자처해 왔었다. 올해 초, 맥케인 상원의원은 클린턴 행정부의 협상 전략을 “최악의 실패한 유화정책”이라고 혹평했다. 더 이상의 “유화정책”을 펼 수 없도록 하기 위해 맥케인, 머코스키 의원은 북한이 핵무기를 보유하지 않으며, 핵무기 프로그램을 중단할 것과 플루토늄을 수출하지 않는다는 대통령의 확고한 판단이 있는 경우에만 북한에 대한 지원을 가능케 하는 해외사업세출예산법(the foreign operations appropriations bill)을 제출했다. 이 안은 상원에서 찬성 95표, 반대 0표로 통과되었다.
많은 면에서 이 법안의 개정은 북한에 대한 원조에 대해 부시 행정부가 조건부로 제시했던 CVID의 부활로 볼 수 있다. 이 법안을 작성한 머코스키 상원의원은 “우리는 대통령이 한반도에서 핵위협이 완전히 사라졌다는 확신이 서기 전까지, 행정부는 국민에게서 받은 세금으로 북한에 대한 보상을 삼가길 바란다”고 말했다.
클린턴 행정부로부터의 압력으로 인해, 1995년 회계연도에 하원은 결국 그 개정안을 해외사업세출예산법(the foreign operations appropriations bill)에 포함시키지 못했다.
*하원의 역할: 대북정책 새 틀 짜기
제네바 합의에 대한 미 의회의 도전은 그 합의에 서명이 이루어진 이후에도 장기간 지속되었다. 1996년 해외사업세출예산법(the foreign operations appropriations bill) 회계연도에 미 의회는 마지못해 제네바 합의에 명시되었던대로 중유공급 기금을 한반도에너지개발기구(KEDO)에 제공했다. 1997년부터 2002년에 걸쳐, 매년 북한에 중유를 제공하기 위한 미국의 경제적 부담은 증가해갔다. 이로 인해 북한 군대로의 에너지 공급 전환, 북한 정권을 지지한다는 위치에 놓이게 된 미국 정부의 처지, 제네바 합의로 완전한 제재는 불가능한 북한의 핵프로그램 개발, 우라늄 농축, 탄도미사일의 제조와 수출은 미 의회의 우려를 불러일으켰다.
대북정책을 사이에 둔, 클린턴 행정부와 의회사이의 갈등은 북한이 동해상에 탄도미사일 발사 실험을 실시한 1998년 절정에 이르렀다. 하원은 해외사업세출예산법(the foreign operations appropriations bill)에서 KEDO에 지급되는 모든 기금을 철회했다. 클린턴 행정부가 그 법안에 대한 거부권 행사를 시사하자, 하원은 KEDO에 3500만 달러를 지급하기로 합의하였다. 그러나 그 예산이 지급되기 위해서 행정부는 국가안보 증진을 위해 총 12가지 조건들을 만족시켜야 하며, 그 조건 이행을 증명하는 관련문서를 제출해야 한다고 덧붙였다. 그 조건 목록은 의회가 정부 정책을 실질적으로 불이행하는 일이 없더라도 애초에 불승인해 버릴 수 있는 빌미를 제공해 주었다. 1998년 하원 의회연설에서 소니 콜라한(공화) 의원은 “우리는 행정부에 정책을 강요하지는 않을 것입니다. 그러나 저는 현 한반도 에너지 개발 협력 이외의 다른 방안을 고안해 내야 한다고 확신합니다”라고 말했다.
*새 행정부와 정책의 변화
지난 2002년 4월, 부시 대통령은 평양이 제네바 합의에 협력하고 있다는 사실을 의회에 명확하게 보고하지 않았다. 2002년 10월 미국은 북한에 농축 우라늄 프로그램 의혹을 제기했고, 북한은 그 사실을 인정했다. 그리고 2002년 11월 부시 행정부의 북한 중유 공급을 중단시켰고, 제네바 합의는 그 이후 사실상 백지화되었다.
미 의회는 2004년 회계연도에서 KEDO에 대한 기금 목록을 완전히 삭제하였다. 2005년 해외사업세출예산법(the foreign operations appropriations bill)에서도 모든 부문에서의 북한 지원 금지는 지속되었다. 또한 미 의회는 지난 2004년 11월 북한인권법을 통과시킴으로서 북한 지원 금지 강화를 위한 추가조치를 포함시켰다.
*남겨진 과제
제네바 합의는 분명히 완벽한 것은 아니었으며, 그 결점에 대한 세부논의가 이루어져왔었다. 그러나 대북지원을 중단하고, 협력조치들을 모두 철회하는 것은 미국과 동북아시아의 안보에 큰 타격임은 분명하다. 2003년 중유공급의 중단 이후, 북한은 6개에 달하는 핵무기를 제조할 수 있는 양의 플루토늄을 재처리해왔다. 이것은 제네바합의 하에서 유지되고, 안전하게 보존되어 온 것들이었다. 그리고 지금 북한은 핵무기 보유국으로 이제 곧 진입할 단계에 접어들었는지도 모른다. 간단히 말해, 북한은 불완전한 합의라도 그것이 존재했었던 해보다 아무것도 없는 지금 더 빠른 속도로 핵무기를 개발해 나갈지도 모른다.
미 의회는 1994년에 그랬던 것처럼 협약에 대한 불신임을 앞장서서 논하기보다, 현재의 외교적 교착상태로 인한 새로운 위기를 인식해야만 한다. 외교위원회의 리차드 루카(공화) 상원의원은 북한의 핵무기와 원료 제거를 촉진하기 위한 위협제거협력기금(Nunn-Lugar)의 사용을 제안한 바가 있다. 2005년 의회는 친선의 징표로서 북한의 핵무기 프로그램을 해체하기 위한 기금의 사용을 인준할 수도 있다. 그러한 법안은 미 행정부는 물론, 북한에게도 핵위기의 평화적 해결을 지향하며, 기꺼이 그 대가를 치를 용의가 있다는 의도를 분명히 전달할 수 있을 것이다. 미 의회가 외교적 해결에 대한 지지를 표명하는 결의안을 채택하거나, 부시 대통령에게 그러한 방향으로의 신속한 전환을 촉구하는 것도 하나의 대안이 될 수 있을 것이다.
대북 에너지 지원의 중단은 시작부터 제네바 합의를 반대했던 의회 구성원들의 승리를 보여준다. 그러나 의회는 이 “승리”의 함축적 의미를 재고해봐야 하며 북한과 부시 대통령에게 미 의회가 북한의 종국적인 핵무기 해체를 이끌 평화적 해결을 지지한다는 의사를 분명히 밝혀야 한다. 북한 핵확산과 인권침해에 대한 우려는 협력을 고취시킬 수 있는 정책을 통해 제대로 표명되어야 할 것이다. 수년간의 북한과의 대화단절 이후, 상황을 제자리로 되돌릴 수 있는 것은 미 의회뿐 일지도 모른다.
(원문)
http://www.nautilus.org/fora/security/0519A_Miles.pdf
The U.S. Congress and North Korea Policy: What’s Next for the
109th Congress?
By Adam Miles (East Asia Policy Education Project for the Friends
Committee on National Legislation)
미의회와 대북정책
지난 1월, 4일간(8-11일)의 방북을 마치고 돌아온 톰 랜토스(민주) 하원의원은 성명을 통해 “우리에게는 협상 테이블에 올릴 구상이 있으며 그 제안은 하원에서 지지하는 것임을 북한에 분명히 밝혔다”고 말했다. 3일 후에 평양에서 돌아온 미하원군사위원회 커트 웰돈(공화) 의원은 북한이 “몇 주일 안에” 협상을 재기할 것이라고 자신있게 밝혔다. 안타깝게도, 이러한 낙관적 전망은 2월 10일 북한의 핵보유 인정과 6자회담 무기한 유보 발표로 허사로 돌아갔다. 그럼에도 불구하고, 하원의 두 고위급 인사가 시사한 북한 문제에 대한 관심은 간과되어서는 안 될 것이며, 하원 내의 협상과 지지를 통해 현 외교 난국을 돌파할 수 있는 신호탄으로 볼 수 있을 것이다.
하원의 대북문제에의 접근방식은 오랜 기간 협상보다는 봉쇄 정책에 더 큰 비중을 두어왔다. 1994년을 시작으로 하원은 해외사업세출예산법(the foreign operations appropriations bill), 즉 미 정부의 대외원조를 하원이 감독하도록 하는 예산법의 개정을 통해 클린턴 행정부의 대북정책에 대한 불승인을 지속적으로 표시해왔으며, 그 결과들이 주요 대외정책에서 확립되어 왔다. 미 하원은 이 안을 통해 국가안정보장을 달성시키기 위해 북한과의 화해를 위해 노력하는 클린턴 행정부의 손과 발을 묶어 버렸다. 하원이 만들어 놓은 그와 같은 법률들은 결국 부시 행정부의 대북 정책을 위한 토대를 이루고 있다. 더 나아가 하원은 2003년 2004년에 걸쳐, 대외원조법안에서 거의 모든 대북지원 항목을 배제시키기도 하였다.
그러나 제 109회 하원(2005-2006년)은 외교적 진전을 이뤄낼 기회를 맞이했다. 하원은 원조 재개를 포함, 문제해결을 위한 경제적, 정치적 대가를 치룰 준비를 해야 할 것이다. 그에 대응한 현실적 대가는 한반도의 비핵화가 될 것이다.
*1994년: 상원에서 만장일치로 "CVID(완전하고, 검증가능하며, 되돌릴 수 없는 핵폐기)“채택
제네바 합의 서명이 이뤄지기 몇 달 전인 1994년 9월, 미 의사당 내에서는 제네바 협상을 통한 북미 관계의 화해가 예고되고 있었다. 프랭크 머코스키(공화), 존 맥케인(공화) 두 상원의원은 협상 정책의 주요 비판 논객을 자처해 왔었다. 올해 초, 맥케인 상원의원은 클린턴 행정부의 협상 전략을 “최악의 실패한 유화정책”이라고 혹평했다. 더 이상의 “유화정책”을 펼 수 없도록 하기 위해 맥케인, 머코스키 의원은 북한이 핵무기를 보유하지 않으며, 핵무기 프로그램을 중단할 것과 플루토늄을 수출하지 않는다는 대통령의 확고한 판단이 있는 경우에만 북한에 대한 지원을 가능케 하는 해외사업세출예산법(the foreign operations appropriations bill)을 제출했다. 이 안은 상원에서 찬성 95표, 반대 0표로 통과되었다.
많은 면에서 이 법안의 개정은 북한에 대한 원조에 대해 부시 행정부가 조건부로 제시했던 CVID의 부활로 볼 수 있다. 이 법안을 작성한 머코스키 상원의원은 “우리는 대통령이 한반도에서 핵위협이 완전히 사라졌다는 확신이 서기 전까지, 행정부는 국민에게서 받은 세금으로 북한에 대한 보상을 삼가길 바란다”고 말했다.
클린턴 행정부로부터의 압력으로 인해, 1995년 회계연도에 하원은 결국 그 개정안을 해외사업세출예산법(the foreign operations appropriations bill)에 포함시키지 못했다.
*하원의 역할: 대북정책 새 틀 짜기
제네바 합의에 대한 미 의회의 도전은 그 합의에 서명이 이루어진 이후에도 장기간 지속되었다. 1996년 해외사업세출예산법(the foreign operations appropriations bill) 회계연도에 미 의회는 마지못해 제네바 합의에 명시되었던대로 중유공급 기금을 한반도에너지개발기구(KEDO)에 제공했다. 1997년부터 2002년에 걸쳐, 매년 북한에 중유를 제공하기 위한 미국의 경제적 부담은 증가해갔다. 이로 인해 북한 군대로의 에너지 공급 전환, 북한 정권을 지지한다는 위치에 놓이게 된 미국 정부의 처지, 제네바 합의로 완전한 제재는 불가능한 북한의 핵프로그램 개발, 우라늄 농축, 탄도미사일의 제조와 수출은 미 의회의 우려를 불러일으켰다.
대북정책을 사이에 둔, 클린턴 행정부와 의회사이의 갈등은 북한이 동해상에 탄도미사일 발사 실험을 실시한 1998년 절정에 이르렀다. 하원은 해외사업세출예산법(the foreign operations appropriations bill)에서 KEDO에 지급되는 모든 기금을 철회했다. 클린턴 행정부가 그 법안에 대한 거부권 행사를 시사하자, 하원은 KEDO에 3500만 달러를 지급하기로 합의하였다. 그러나 그 예산이 지급되기 위해서 행정부는 국가안보 증진을 위해 총 12가지 조건들을 만족시켜야 하며, 그 조건 이행을 증명하는 관련문서를 제출해야 한다고 덧붙였다. 그 조건 목록은 의회가 정부 정책을 실질적으로 불이행하는 일이 없더라도 애초에 불승인해 버릴 수 있는 빌미를 제공해 주었다. 1998년 하원 의회연설에서 소니 콜라한(공화) 의원은 “우리는 행정부에 정책을 강요하지는 않을 것입니다. 그러나 저는 현 한반도 에너지 개발 협력 이외의 다른 방안을 고안해 내야 한다고 확신합니다”라고 말했다.
*새 행정부와 정책의 변화
지난 2002년 4월, 부시 대통령은 평양이 제네바 합의에 협력하고 있다는 사실을 의회에 명확하게 보고하지 않았다. 2002년 10월 미국은 북한에 농축 우라늄 프로그램 의혹을 제기했고, 북한은 그 사실을 인정했다. 그리고 2002년 11월 부시 행정부의 북한 중유 공급을 중단시켰고, 제네바 합의는 그 이후 사실상 백지화되었다.
미 의회는 2004년 회계연도에서 KEDO에 대한 기금 목록을 완전히 삭제하였다. 2005년 해외사업세출예산법(the foreign operations appropriations bill)에서도 모든 부문에서의 북한 지원 금지는 지속되었다. 또한 미 의회는 지난 2004년 11월 북한인권법을 통과시킴으로서 북한 지원 금지 강화를 위한 추가조치를 포함시켰다.
*남겨진 과제
제네바 합의는 분명히 완벽한 것은 아니었으며, 그 결점에 대한 세부논의가 이루어져왔었다. 그러나 대북지원을 중단하고, 협력조치들을 모두 철회하는 것은 미국과 동북아시아의 안보에 큰 타격임은 분명하다. 2003년 중유공급의 중단 이후, 북한은 6개에 달하는 핵무기를 제조할 수 있는 양의 플루토늄을 재처리해왔다. 이것은 제네바합의 하에서 유지되고, 안전하게 보존되어 온 것들이었다. 그리고 지금 북한은 핵무기 보유국으로 이제 곧 진입할 단계에 접어들었는지도 모른다. 간단히 말해, 북한은 불완전한 합의라도 그것이 존재했었던 해보다 아무것도 없는 지금 더 빠른 속도로 핵무기를 개발해 나갈지도 모른다.
미 의회는 1994년에 그랬던 것처럼 협약에 대한 불신임을 앞장서서 논하기보다, 현재의 외교적 교착상태로 인한 새로운 위기를 인식해야만 한다. 외교위원회의 리차드 루카(공화) 상원의원은 북한의 핵무기와 원료 제거를 촉진하기 위한 위협제거협력기금(Nunn-Lugar)의 사용을 제안한 바가 있다. 2005년 의회는 친선의 징표로서 북한의 핵무기 프로그램을 해체하기 위한 기금의 사용을 인준할 수도 있다. 그러한 법안은 미 행정부는 물론, 북한에게도 핵위기의 평화적 해결을 지향하며, 기꺼이 그 대가를 치를 용의가 있다는 의도를 분명히 전달할 수 있을 것이다. 미 의회가 외교적 해결에 대한 지지를 표명하는 결의안을 채택하거나, 부시 대통령에게 그러한 방향으로의 신속한 전환을 촉구하는 것도 하나의 대안이 될 수 있을 것이다.
대북 에너지 지원의 중단은 시작부터 제네바 합의를 반대했던 의회 구성원들의 승리를 보여준다. 그러나 의회는 이 “승리”의 함축적 의미를 재고해봐야 하며 북한과 부시 대통령에게 미 의회가 북한의 종국적인 핵무기 해체를 이끌 평화적 해결을 지지한다는 의사를 분명히 밝혀야 한다. 북한 핵확산과 인권침해에 대한 우려는 협력을 고취시킬 수 있는 정책을 통해 제대로 표명되어야 할 것이다. 수년간의 북한과의 대화단절 이후, 상황을 제자리로 되돌릴 수 있는 것은 미 의회뿐 일지도 모른다.
(원문)
http://www.nautilus.org/fora/security/0519A_Miles.pdf
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