새로운 대북전략이 필요하다;부시행정부의 4가지 오류 (The Brookings Institution, 2005. 4. 12)
북미갈등과 핵위기/자료-시민사회 :
2005/04/18 13:46
북한에 대한 새로운 접근
마이클 오헨론, 찰스 프리처드
부시 행정부의 북한에 대한 기본정책이 잘 추진되지 않고 있다. 명확한 전략도 없이 강력한 미국의 리더십만으로 대북정책이 추진되고 있는 상황에서 우리는 북한을 비핵화시키려는 노력이 실패할 것임을 거의 확신하고 있다.
정책결정상의 혼란은 콘돌리자 라이스 국무부장관의 아시아 순방 과정에서도 명백히 드러났다. 그녀는 2003년 이래 진행되어 왔던 6자회담이 재개되도록 하기 위해 여러 차례 김정일 국방위원장의 회담복귀를 촉구하는 발언들을 했다. 그녀는 북한의 독립된 주권을 명확하게 인정했으며, 북한의 비핵화시 제공할 안보보장 및 경제원조에 대하여도 언급했다.
그러나 그녀는 또한 북한을 폭정의 전초기지라고 말했다. 나아가 미국이 6자회담 밖에서 북핵문제를 해결할 수도 있음을, 즉 미국이 UN안전보장이사회에서 북한에 대한 경제제재를 요구할 수도 있음을 시사하는 은근한 위협까지 가했다.
라이스의 생각은 이해할만하다. 그러나 그녀의 발언들은 북한뿐만 아니라 한국과 중국으로 하여금 미국이 진실로 핵위기를 외교적으로 해결하려고 하지 않는다는 우려를 낳았다.
부시 행정부는 현재의 대북정책에서 근본적으로 잘못된 4가지의 가정을 하고 있다.
첫 번째는, 부시 행정부가 2003년에 고안해 낸 6자회담 방식이 자동적으로 미국의 이익으로 작동할 것이라는 오판이다. 6자회담이 중국, 일본, 러시아, 남북한과 미국 모두가 그들 모두에게 영향을 미치는 핵문제를 해결하기 위한 협상 틀로 얘기되고 있다. 그러나 그러한 틀이 스탈린주의 국가인 북한을 고립시킬 수 있으리라는 근본적인 논리는 통하지 않았다. 한반도가 비핵화되어야 한다는 기본적인 합의는 존재하지만 이러한 공동의 목적을 어떻게 달성할 것인지에 대한 동의는 없는 상태이다.
일본을 제외한 나머지 회담 참가국들은 부시 행정부가 북한에 문제해결을 위한 충분한 인센티브를 제공했다고 생각하지 않는다. 적어도 그들은 부시 행정부의 선제공격 독트린에 대항하는 북한의 전략적인 입장에 대해서 약간의 동정심마저 가지고 있다. 이들 국가들은 북한의 핵무기보유까지는 논감아주지 않지만, 특히 미국의 이라크 침공이후 부시 행정부가 “악의 축” 국가라고 지칭한 국가들이 왜 그러한 무기를 개발하는 것이 유리하다고 여기고 있는지를 이해하고 있다.
두 번째 잘못된 가정은, 다른 회담 참가국들이 북한 핵 프로그램에 대한 미국의 정보를 신뢰한다고 생각한다는 것이다. 그러나 이라크의 사례는 이 점에 대한 그들의 의심을 불러일으켰다. 최근에 미국이 중국과 한국의 관리들에게 브리핑하면서, 리비아로 우라늄이 수출된 것에 대해 북한의 역할을 과장했다는 보고서 또한 이런 의구심을 낳고 있다. 불행히도, 북한의 저항이 우리에게 유리하게 작용되었던 바로 그 때 미국의 진실성은 의심을 받아왔다.
세 번째의 오류는 중국이 북한으로 하여금 협상에 진지하게 임하도록 새로운 당근과 채찍의 조합을 찾을 수 있다고 생각하는 것이다. 회담에서 중국의 더 큰 역할을 하도록 요구하는 하는 것은 원칙상 아무런 문제가 없다. 이론상으로 중국은 북한에 대한 원조를 삭감하거나 교역을 제한하는 위협을 가할 수 있다. 그러나 이러한 생각은, 미국이 중국과 국경을 맞대고 있는 이웃인 북한의 불안정을 피하고자 하는 호의를 갖고 북한과 협상한 적이 없다고 여기는 중국의 입장에서 보면 현실성이 없다.
반면, 미국은 북한에 대한 경제제재를 해제할 수 있고 세계은행과 IMF의 차관을 승인할 수도 있으며, 안전보장과 외교관계 수립 등 더 많은 것을 제공할 수 있다. 그것은 전제조건 없이 제공되어서는 안 된다. 그러나 북한이 취할 양보의 대가로 미국의 당근이 명확히 제공되지 않는 한, 다른 안보 문제나 체제개혁 등에 대해 북한이 적극적으로 나서지 않을 것이 분명하다.
마지막으로, 부시 행정부는 사담 후세인의 축출이 북한을 겁주어 그들의 행동 개선으로 이어질 것이라고 보고 있다는 것이다. 그러나 평양의 지도자들은 지금 미국의 군사력이 얼마나 무리한 상태에 있는지 그리고 지금 상황에서 한국이 한반도에 대한 미국의 군사력 사용을 얼마나 크게 반대하고 있는지 잘 알고 있다.
부시 행정부는 새로운 대북 전략을 세울 필요가 있다. 부시 행정부는 최근 이란에게 취하기로 한 현명한 전략과 같이 북한에 대해서도 유연성을 보여주어야 한다. 그것은 북한이 핵무기를 폐기하는데 동의하고, 베트남이 25년 전에 채택한 것과 유사한 개혁 프로세스를 광범위하게 밟아 나간다면 북한에게 분명하고 커다란 이득을 제공하는 것이어야 한다.
그런 다음에 협상이 실패한다면, 미국은 사전에 회담이 성공하지 못하도록 했다는 비난을 받지 않을 것이고, 북한이 악행에 대한 대가를 지불하도록 하는데 주요한 지역적 지지를 확보할 수 있을 것이다.
(원문)
A New Approach to North Korea
The Baltimore Sun, April 12, 2005
Michael E. O'Hanlon, Senior Fellow, Foreign Policy Studies
Charles L. Pritchard, Visiting Fellow, Foreign Policy Studies
--------------------------------------------------------------------
The Bush administration's basic policy toward North Korea is not going well. Without a clearer strategy, pursued with strong U.S. leadership, we are almost certain to fail in our efforts to denuclearize North Korea.
The policy-making confusion was evident during Condoleezza Rice's first trip to Asia as secretary of state. She made several statements intended to encourage Kim Jong Il to resume serious negotiations at the six-party talks under way since 2003. She explicitly recognized North Korea's sovereignty and promised security assurances and economic help if it would denuclearize. Yet she also called North Korea an outpost of tyranny. She further voiced thinly veiled threats that the United States might address the North Korea problem outside of the six-party negotiation process, perhaps implying that Washington would demand that the U.N. Security Council consider economic sanctions.
Ms. Rice's thinking is understandable. But her words create concerns, in South Korea and China as well as North Korea, that the United States is not truly sincere in trying to resolve the nuclear crisis diplomatically.
The Bush administration is making four fundamentally wrong assumptions in its current policy on North Korea.
The first is that the six-party format, created by the administration in 2003, automatically works to our advantage. Much is to be said for a negotiating forum that brings together China, Japan, Russia, the two Koreas and the United States to deal with a problem that affects us all. But the original logic that such a format would isolate Stalinist North Korea has not worked. There is a consensus that the peninsula should be free of nuclear weapons. But there is no agreement on how to achieve that common goal.
Except Japan, other countries in the talks do not think the Bush administration has offered North Korea enough incentives. They also have at least a smidgen of sympathy for North Korea's strategic position in light of the administration's doctrine of pre-emption. Without going so far as to condone a North Korean nuclear arsenal, they understand why a charter member of the "axis of evil" would see such weapons as advantageous, particularly after the U.S.-led invasion of Iraq.
The second incorrect assumption is that other participants in the talks trust our intelligence about North Korea's nuclear programs. But the Iraq experience makes that dubious. So do recent reports that when briefing Chinese and South Korean officials, the United States exaggerated North Korea's past role in shipping uranium gas to Libya. Unfortunately, our credibility has been called into question just when North Korean recalcitrance was working in our favor.
The third incorrect assumption is that China can find a new mix of carrots and sticks to sway North Korea to negotiate seriously. There is nothing wrong in principle with asking China to play an even greater role in the talks. And in theory, Beijing might threaten to cut off aid to North Korea or curtail trade. But those approaches are implausible in light of China's views that Washington has not negotiated with Pyongyang in good faith in avoiding the destabilization of an immediate neighbor.
The United States, by contrast, can offer to give North Korea much more aid, to lift trade sanctions, to approve World Bank and IMF loans, to seal a security pact and to establish diplomatic ties. It should not do so unconditionally. But unless these U.S. carrots are unambiguously offered in exchange for North Korean concessions on the nuclear issue, other security matters and domestic reforms, Pyongyang is unlikely to budge.
Finally, the Bush administration seems to assume that the overthrow of Saddam Hussein will intimidate North Korea into better behavior. But leaders in Pyongyang know how strained U.S. military forces are today and how vociferously South Korea would oppose any use of U.S. force on the peninsula under current conditions.
The administration needs a new North Korea strategy. It should show the kind of flexibility toward North Korea that it has wisely decided to use with Iran recently. It should offer North Korea concrete, major benefits if Pyongyang will agree to eliminate its nuclear weapons and take other broad steps that begin a process of reform similar to what Vietnam adopted 25 years ago.
Should talks then fail, the United States could not be blamed for having stacked the deck against their success in advance and might gain more key regional support to make North Korea pay a price for its egregious behavior.
© Copyright 2005, The Brookings Institution
마이클 오헨론, 찰스 프리처드
부시 행정부의 북한에 대한 기본정책이 잘 추진되지 않고 있다. 명확한 전략도 없이 강력한 미국의 리더십만으로 대북정책이 추진되고 있는 상황에서 우리는 북한을 비핵화시키려는 노력이 실패할 것임을 거의 확신하고 있다.
정책결정상의 혼란은 콘돌리자 라이스 국무부장관의 아시아 순방 과정에서도 명백히 드러났다. 그녀는 2003년 이래 진행되어 왔던 6자회담이 재개되도록 하기 위해 여러 차례 김정일 국방위원장의 회담복귀를 촉구하는 발언들을 했다. 그녀는 북한의 독립된 주권을 명확하게 인정했으며, 북한의 비핵화시 제공할 안보보장 및 경제원조에 대하여도 언급했다.
그러나 그녀는 또한 북한을 폭정의 전초기지라고 말했다. 나아가 미국이 6자회담 밖에서 북핵문제를 해결할 수도 있음을, 즉 미국이 UN안전보장이사회에서 북한에 대한 경제제재를 요구할 수도 있음을 시사하는 은근한 위협까지 가했다.
라이스의 생각은 이해할만하다. 그러나 그녀의 발언들은 북한뿐만 아니라 한국과 중국으로 하여금 미국이 진실로 핵위기를 외교적으로 해결하려고 하지 않는다는 우려를 낳았다.
부시 행정부는 현재의 대북정책에서 근본적으로 잘못된 4가지의 가정을 하고 있다.
첫 번째는, 부시 행정부가 2003년에 고안해 낸 6자회담 방식이 자동적으로 미국의 이익으로 작동할 것이라는 오판이다. 6자회담이 중국, 일본, 러시아, 남북한과 미국 모두가 그들 모두에게 영향을 미치는 핵문제를 해결하기 위한 협상 틀로 얘기되고 있다. 그러나 그러한 틀이 스탈린주의 국가인 북한을 고립시킬 수 있으리라는 근본적인 논리는 통하지 않았다. 한반도가 비핵화되어야 한다는 기본적인 합의는 존재하지만 이러한 공동의 목적을 어떻게 달성할 것인지에 대한 동의는 없는 상태이다.
일본을 제외한 나머지 회담 참가국들은 부시 행정부가 북한에 문제해결을 위한 충분한 인센티브를 제공했다고 생각하지 않는다. 적어도 그들은 부시 행정부의 선제공격 독트린에 대항하는 북한의 전략적인 입장에 대해서 약간의 동정심마저 가지고 있다. 이들 국가들은 북한의 핵무기보유까지는 논감아주지 않지만, 특히 미국의 이라크 침공이후 부시 행정부가 “악의 축” 국가라고 지칭한 국가들이 왜 그러한 무기를 개발하는 것이 유리하다고 여기고 있는지를 이해하고 있다.
두 번째 잘못된 가정은, 다른 회담 참가국들이 북한 핵 프로그램에 대한 미국의 정보를 신뢰한다고 생각한다는 것이다. 그러나 이라크의 사례는 이 점에 대한 그들의 의심을 불러일으켰다. 최근에 미국이 중국과 한국의 관리들에게 브리핑하면서, 리비아로 우라늄이 수출된 것에 대해 북한의 역할을 과장했다는 보고서 또한 이런 의구심을 낳고 있다. 불행히도, 북한의 저항이 우리에게 유리하게 작용되었던 바로 그 때 미국의 진실성은 의심을 받아왔다.
세 번째의 오류는 중국이 북한으로 하여금 협상에 진지하게 임하도록 새로운 당근과 채찍의 조합을 찾을 수 있다고 생각하는 것이다. 회담에서 중국의 더 큰 역할을 하도록 요구하는 하는 것은 원칙상 아무런 문제가 없다. 이론상으로 중국은 북한에 대한 원조를 삭감하거나 교역을 제한하는 위협을 가할 수 있다. 그러나 이러한 생각은, 미국이 중국과 국경을 맞대고 있는 이웃인 북한의 불안정을 피하고자 하는 호의를 갖고 북한과 협상한 적이 없다고 여기는 중국의 입장에서 보면 현실성이 없다.
반면, 미국은 북한에 대한 경제제재를 해제할 수 있고 세계은행과 IMF의 차관을 승인할 수도 있으며, 안전보장과 외교관계 수립 등 더 많은 것을 제공할 수 있다. 그것은 전제조건 없이 제공되어서는 안 된다. 그러나 북한이 취할 양보의 대가로 미국의 당근이 명확히 제공되지 않는 한, 다른 안보 문제나 체제개혁 등에 대해 북한이 적극적으로 나서지 않을 것이 분명하다.
마지막으로, 부시 행정부는 사담 후세인의 축출이 북한을 겁주어 그들의 행동 개선으로 이어질 것이라고 보고 있다는 것이다. 그러나 평양의 지도자들은 지금 미국의 군사력이 얼마나 무리한 상태에 있는지 그리고 지금 상황에서 한국이 한반도에 대한 미국의 군사력 사용을 얼마나 크게 반대하고 있는지 잘 알고 있다.
부시 행정부는 새로운 대북 전략을 세울 필요가 있다. 부시 행정부는 최근 이란에게 취하기로 한 현명한 전략과 같이 북한에 대해서도 유연성을 보여주어야 한다. 그것은 북한이 핵무기를 폐기하는데 동의하고, 베트남이 25년 전에 채택한 것과 유사한 개혁 프로세스를 광범위하게 밟아 나간다면 북한에게 분명하고 커다란 이득을 제공하는 것이어야 한다.
그런 다음에 협상이 실패한다면, 미국은 사전에 회담이 성공하지 못하도록 했다는 비난을 받지 않을 것이고, 북한이 악행에 대한 대가를 지불하도록 하는데 주요한 지역적 지지를 확보할 수 있을 것이다.
(원문)
A New Approach to North Korea
The Baltimore Sun, April 12, 2005
Michael E. O'Hanlon, Senior Fellow, Foreign Policy Studies
Charles L. Pritchard, Visiting Fellow, Foreign Policy Studies
--------------------------------------------------------------------
The Bush administration's basic policy toward North Korea is not going well. Without a clearer strategy, pursued with strong U.S. leadership, we are almost certain to fail in our efforts to denuclearize North Korea.
The policy-making confusion was evident during Condoleezza Rice's first trip to Asia as secretary of state. She made several statements intended to encourage Kim Jong Il to resume serious negotiations at the six-party talks under way since 2003. She explicitly recognized North Korea's sovereignty and promised security assurances and economic help if it would denuclearize. Yet she also called North Korea an outpost of tyranny. She further voiced thinly veiled threats that the United States might address the North Korea problem outside of the six-party negotiation process, perhaps implying that Washington would demand that the U.N. Security Council consider economic sanctions.
Ms. Rice's thinking is understandable. But her words create concerns, in South Korea and China as well as North Korea, that the United States is not truly sincere in trying to resolve the nuclear crisis diplomatically.
The Bush administration is making four fundamentally wrong assumptions in its current policy on North Korea.
The first is that the six-party format, created by the administration in 2003, automatically works to our advantage. Much is to be said for a negotiating forum that brings together China, Japan, Russia, the two Koreas and the United States to deal with a problem that affects us all. But the original logic that such a format would isolate Stalinist North Korea has not worked. There is a consensus that the peninsula should be free of nuclear weapons. But there is no agreement on how to achieve that common goal.
Except Japan, other countries in the talks do not think the Bush administration has offered North Korea enough incentives. They also have at least a smidgen of sympathy for North Korea's strategic position in light of the administration's doctrine of pre-emption. Without going so far as to condone a North Korean nuclear arsenal, they understand why a charter member of the "axis of evil" would see such weapons as advantageous, particularly after the U.S.-led invasion of Iraq.
The second incorrect assumption is that other participants in the talks trust our intelligence about North Korea's nuclear programs. But the Iraq experience makes that dubious. So do recent reports that when briefing Chinese and South Korean officials, the United States exaggerated North Korea's past role in shipping uranium gas to Libya. Unfortunately, our credibility has been called into question just when North Korean recalcitrance was working in our favor.
The third incorrect assumption is that China can find a new mix of carrots and sticks to sway North Korea to negotiate seriously. There is nothing wrong in principle with asking China to play an even greater role in the talks. And in theory, Beijing might threaten to cut off aid to North Korea or curtail trade. But those approaches are implausible in light of China's views that Washington has not negotiated with Pyongyang in good faith in avoiding the destabilization of an immediate neighbor.
The United States, by contrast, can offer to give North Korea much more aid, to lift trade sanctions, to approve World Bank and IMF loans, to seal a security pact and to establish diplomatic ties. It should not do so unconditionally. But unless these U.S. carrots are unambiguously offered in exchange for North Korean concessions on the nuclear issue, other security matters and domestic reforms, Pyongyang is unlikely to budge.
Finally, the Bush administration seems to assume that the overthrow of Saddam Hussein will intimidate North Korea into better behavior. But leaders in Pyongyang know how strained U.S. military forces are today and how vociferously South Korea would oppose any use of U.S. force on the peninsula under current conditions.
The administration needs a new North Korea strategy. It should show the kind of flexibility toward North Korea that it has wisely decided to use with Iran recently. It should offer North Korea concrete, major benefits if Pyongyang will agree to eliminate its nuclear weapons and take other broad steps that begin a process of reform similar to what Vietnam adopted 25 years ago.
Should talks then fail, the United States could not be blamed for having stacked the deck against their success in advance and might gain more key regional support to make North Korea pay a price for its egregious behavior.
© Copyright 2005, The Brookings Institution
댓글을 달아 주세요