국회개혁을 위한 시민사회단체의 10대 제안입니다. 국회는 범국민적 기구를 조속히 구성하여 국회개혁을 위한 다양한 시민사회의 요구를 수렴하여 국회의 근본적 개혁을 위한 논의를 추진해야 할 것입니다.

1. 원내교섭단체 특권․월권을 제한해야 한다

현행 국회법상 국회의장의 권한 중 상당부분 교섭단체 대표와 협의하도록 규정하고 있는 권한은 ‘의장과의 협의 등에 의한 권한, 의장에 대한 제청․요청 및 통지의 권한, 위원회 겸직에 의한 권한’ 등과 관련해 30여 종에 이르고 있다. 이로 인해 국회 운영 전반에 있어 교섭단체에 과도하게 권한이 집중되어 다수 의석을 갖은 정당 중심의 국회운영으로 인한 특권과 월권이라는 문제가 제기되고 있다.

이와 함께 국고보조금의 불합리한 배분, 교섭단체에 대한 편파적인 예산지원, 교섭단체 정책연구위원제도, 교섭단체 소속의원을 보좌하기 위한 교섭단체에만 정책연구위원 제도, 국회 정보위원회를 교섭단체 소속 위원들로만 구성하는 문제, 교섭단체 중심의 정당 사무실 배정 등 원내교섭단체와 비교섭단체간 평등권의 문제가 제기되고 있는 만큼 원내교섭단체의 과도한 특권을 제한하고 국회 운영위원회의 기능을 활성화하는 것이 바람직하다.

2. 원내교섭단체 구성 요건을 완화해야 한다.

원내 교섭단체의 존재목적은 ‘국회에서 일정한 정당 또는 원내단체에 소속하는 의원들의 의사를 사전에 통합․조정하여 정파간 교섭의 창구역할을 하도록 함으로써 국회의 의사를 원활하게 운영하려는데 있다‘고 현행 국회법은 밝히고 있다. 또한 원내교섭단체는 정부 여당의 독주 견제, 정당간 공정성을 기하기 위해 1987년 민주화 이후 원내교섭단체 협의에 거의 모든 국회 의사에 관한 권한을 주었다.

그러나 국회 운영에 있어 의회 운영의 효율성보다는 원내교섭단체들의 독선적이고 편의주의적 의회운영, 다수의석을 갖은 정당 중심의 일방적 국회 운영, 밀실담합의 제도화, 소수정당의 배제로 인한 대의민주주의 기본 이념 침해의 문제가 제기되고 있다. 이런 문제가 원내교섭단체 중심의 의회 운영의 한계점으로 지적되고 있는 상황이다. 또한 국회의원 20인이라는 교섭단체 구성요건은 세계 여러 국가의회에 비하여 상대적으로 높은 수준이다. 따라서 국회의 대표성 제고와 의정활동 활성화를 위해 원내교섭단체 구성요건을 3% 또는 5석으로 완화하는 등의 근본적 개선이 필요하다.

3. 국회 파행 방지와 상설적․자율적․민주적 운영을 위해 제도적 개선이 필요하다

원내교섭단체 협의에 의해 의사일정이 결정되어 정당간 마찰이 생기거나 정쟁이 발생하면 국회가 파행을 겪으며 공전하여 매년 회기 막판에 법안의 졸속심의, 무더기 통과가 이뤄지는 것이 관행처럼 되어 왔다. 이는 원내교섭단체 대표의 협의에 의한 국회운영 방식이 한계에 봉착한 것임을 반증하는 것이다. 따라서 변화된 환경에 적합한 상설적․자율적․민주적 국회 운영방식이 필요하다.

현행 헌법상 국회의 회기를 정기회와 임시회로 나누고 임시회는 30일이 넘지 못하도록 제한을 하고 있어 상설적 운영을 국회법 상 규정할 수 없으나 매월 말 국회소집요구서를 제출하도록 하는 것을 내용으로 연간 국회 운영계획서를 의무화하여 상설적으로 국회가 운영되도록 해야 할 것이다. 각 상임위원회 역시 연간운영계획서를 위원회 결의로 채택하여 연중 상설 운영하도록 해야 할 것이다.

국회법 규정에도 없는 원내대표 회담에서 실질적으로 의사일정이 결정되는 관행을 제도적으로 방지하기 위해 자동의사목록제를 의무화하여 의사일정의 예측가능성과 강제성을 확보해야 할 것이다. 의사절차에 대한 구체적인 판단기준, 비의회적 언동에 대한 구체적인 제재 조치 및 처벌조항 등을 포함한 세밀하고 정교한 의사규칙을 제정하는 것도 필요하다.

정당 간 이해 관계가 첨예할 경우, 국회의원 전체를 대상으로 자유롭게 논의 할 수 있도록 전원위원회 소집 요건 완화 및 심사기간 제한 규정을 폐지하는 등 전원위원회 제도를 활성화하는 것도 필요하다.

4. 국회의원의 불체포 특권과 면책특권의 제한을 위한 근거규정을 마련해야 한다

불체포특권은 정부가 권력을 남용하여 범죄혐의를 구실로 부당하게 의원을 체포․구금하여 국회에 압력을 가하거나 정부에 반대하는 의원을 억제하려는 것을 방지하여 국회의 기능을 발휘시키기 위한 중요한 보장제도이며 현재 세계 다수 국가에서도 이를 인정하고 있다. 면책특권은 의회의 자율과 독립을 보장하기 위한 성격과 의원개인의 의정활동을 보장하기 위한 것으로 의회 구성원으로서의 의원의 지위이다.

따라서 불체포 특권(헌법 44조)과 면책특권(헌법 45조)은 본래 행정부와 이익단체의 부당한 탄압과 압력으로부터 자유롭게 의정활동을 할 수 있도록 하기 위한 것이다. 그러나 우리 국회는 불체포 특권과 면책특권을 폭로와 정쟁에 이용하고. 비리의원 보호막으로 악용해 왔다. 면책특권의 경우 국회법 내에 합리적인 제한규정을 두고 불체포특권의 경우에도 불체포 특권의 범위를 제한하고 체포 동의안이 국회에 제출되었을 때 한달 이내에 의무적으로 처리하는 등의 강제조항을 두어 악용의 소지를 줄여야 한다.

5. 국회의 윤리성을 대폭 강화해야 한다

비도덕적, 비의회적 언행에 대해 중립적으로 국회의원의 책임과 처벌여부를 국회 스스로가 판단하기 어려운 경우가 많다. 동료의원을 대상으로 심사하고 응징하는 것 자체가 이해충돌의 가능성을 발생시킬 수 있고 동료의원 감싸기 의식이 사라지지 않는 한 윤리특위 활성화는 한계를 가질 수밖에 없다. 여야간 정파적 대립과 다툼으로 인한 정치 공방적 제소와 징계 결정에 있어 중립적 판단이 아니라 정파적 목적을 갖는 정치적 결정이라는 논란이 일어 해당의원의 반발도 심하다.

따라서 국회의원의 윤리위반에 관한 심사는 각계 외부전문가들로 구성된 독립적인 윤리심사기구를 설치하여 이 기구가 일차적으로 사안을 검토하고 의견을 제시하면 윤리특별위원회는 의원윤리심사기구의 의견을 원칙적으로 수용하여 존중하는 방향으로 안건을 처리해야 할 것이다.

현재 국회의원윤리강령과 국회의원윤리실천규범은 선언적이고 추상적이어서 실제 윤리심사나 징계 등의 기준으로 작동하는 한계가 있다. 따라서 현행 ‘국회의원윤리강령 및 국회의원윤리실천규범’을 부가적 시행규칙의 제정 등을 통해 윤리관련 규정을 세부적으로 기술하고 적용 범위도 확대하고 처벌규정도 상세히 적시하는 등 구속력 있는 윤리규정이 되도록 전면 개정해야 할 것이다. 윤리심사 기간의 자동폐기 조항 삭제, 징계권 행사의 실질화, 국회의원의 이권추구 방지 대책도 필수적이다.

6. 법제사법위원회의 월권을 방지하기 위한 제도적 보완책을 마련해야 한다

법제사법위원회의 경우 정치쟁점을 다루느라 단순한 체계․자구 심사가 필요한 다른 상임위의 법안마저 처리가 지연되는 경우가 빈번하였다. 이와 함께 법사위의 이런 권한은 해당 상임위에서 이미 논란과 토론을 겪은 사안을 다시 법사위에서 같은 과정을 되풀이하여 원내 상원이라는 비판도 제기되고 있다. 또한 각 상임위별로 논의된 엄청나게 많은 법안을 모두 법사위에서 엄격한 기준 하에 검토한다는 것도 사실상 불가능하여 몇몇 쟁점 법안을 제외하면 사실상 형식적인 심의만 이뤄질 수밖에 없어 부실 심의의 문제도 제기되고 있다.

따라서 법사위의 체계․자구․형식 심의권을 폐지하고 해당 상임위의 심의 활동을 강화하거나 법제사법위원회를 이원화하여 현재의 법사위는 상임위원회로서의 사법위원회와 상설특별위원회로서의 법제업무를 담당하는 법제특별위원회로 분리하는 것을 검토해야 한다. 이 경우 사법위원회는 소관사항에 관한 의안과 청원 등의 심사를 담당하도록 하고, 체계․자구 심사를 담당할 법제특별위원회의 경우는 10명 내외의 법조인 출신의원으로 구성하여 법제실의 실무지원을 받아 운영하는 것이 바람직하다.

7. 예결특위 상임위화를 통한 국회 예결산 기능을 강화해야 한다

국회는 예결산 심사의 기능을 강화하기 위해 15대 국회 말(2000.2.16.) 국가예산의 편성과 그 집행의 전 과정을 연중 상시적으로 심사․통제가 가능하도록 상설화 하였다. 그러나, 예결위 소속 의원들의 잦은 교체와 전문적인 예결산 심의 보좌시스템의 부실, 그리고 정부가 제출한 예산안을 통과시키기에 급급하여 예결특위 상설화의 취지를 제대로 살리지 못하고 있다는 문제가 제기되고 있다.

따라서 예결특위를 상임위원회로 전환하여 정부의 예결산에 대한 감시․감독 기능을 강화하는 방안을 적극 검토해야 할 것이다. 현재 국회는 정기국회 기간동안 정부의 예산제출안에 대한 심의만으로 국회의 예산심의기능을 다할 뿐이다. 이는 국가 정책의 방향이나 사업 타당성과 같이 근본적인 문제에 대한 논의가 국회에서 이루어지지 못하는 한계를 가지게 된다.

따라서 예산편성의 단계 즉, 예산편성기본지침에서부터 예산안이 국회에 제출되는 과정에 이르기까지 예산과 관련된 사항 전반에 대해 국회에 보고하는 과정을 거쳐 국회의 예산심의가 보다 근본적이고 심도 깊은 심의가 되도록 해야 할 것이다. 또한 예산 심의 과정도 외부 참관 허용과 속기록 작성을 의무화하여 개방성과 공개성을 갖추도록 해야 할 것이다.

8. 열린정치와 책임정치 구현을 위해 국회 투명성과 책임성을 대폭 강화해야 한다

국회 사무처에서 발행하는 의회 대사전을 보면 ‘회의록은 회의의 시작에서 끝까지 모든 의사에 관한 발언을 속기방법에 의하여 축어적(逐語的)으로 기록하는 동시에 의사일정, 보고사항, 부의안건 등 국회법 제115조제1항의 기재사항을 총망라하여 게재한 것이다’라고 정의하고 있다. 이는 국회가 국회의 모든 의사를 사실대로 기록․보존하고 배부하는 것을 원칙으로 해야 함을 명시하고 있는 것이다. 하지만 소위원회는 회의 공개와 회의록 작성의 단서 조항을 악용하여 회의를 공개하지 않거나 회의록을 작성하지 않는 경우가 많아 의정활동의 투명성과 책임성을 저해하고 있다.

따라서 열린 국회와 책임정치를 구현하기 위해 국회는 국회의원의 입법 및 의정활동을 국민에게 낱낱이 공개하는 것이 마땅하다. 이를 통해 국민의 알권리를 충족시켜 주고 국회 입법 활동의 민주성과 책임성을 강화하는 것이 필요하다. 이를 위해 소위 회의 공개, 속기방법에 의한 회의록 작성, 작성된 회의록의 공개를 의무화해야 할 것이다. 또한 모든 본회의 표결에서 전자기표기 사용을 의무화하여 정책실명제를 통해 국민의 알권리를 충족시키고 정책입안의 투명성을 제고해야 할 것이다. 이 때 인사문제 등 제한적인 사안 이외에는 무기명투표를 금지해야 하며 의원표결기록은 즉각적으로 공표하도록 해야할 것이다. 국회방송과 인터넷 생중계도 전체 상임위로 확대해서 의정활동의 투명성을 높여야 할 것이다.

9. 국정감사 및 청문회제도 등을 개선하여 의정활동의 활성화를 기해야 한다

정부에 대한 감독과 견제는 국회의 기능과 역할 가운데 중요한 부분이다. 이를 위해 국정감사 및 청문회 제도의 운영방식, 입법과정도 개선해야 할 것이다.

이를 위해 분기별 연중 순회 상시 국감 및 국정조사 조건 완화, 의정자료전자유통 시스템 활성화를 통한 정부의 과다한 자료 제출 요구 해소, 증인 채택 방법 개선 및 위증․불출석에 대한 처벌 강화, 국정감사 사후 검증제도 등 국정감사 제도를 개선해야 할 것이다. 또한 청문회와 관련해서 <

인사청문회는 대상을 확대하고 사전조사기간과 청문기간의 확대를 통해 충분한 조사와 검증기간을 보장하고, 심사대상자에 대한 기관이 정당한 사유 없이 자료제출요구를 어기는 경우 이에 대해 제재할 수 있는 방안도 필요하다. 현행 공청회를 입법청문회로 통합하여 사문화된 입법청문회 개최를 의무화하고 조사 청문회 개최요건을 완화하는 등 청문회를 활성화해야 할 것이다. 입법과정의 전문성과 효율성을 강화하기 위해 법안 발의, 상임위 회부, 본회의 상정, 수정동의안 제출 등 입법과정의 전 단계에 대해서도 개선이 필요하다. 상임위 활동의 전문성을 확보하기 위해 상임위 사보임 제한 규정을 강화해야 할 것이다.

법률안비용추계제도는 법률안의 제․개정에 의해 발생하는 국가재정의 변동사항을 사전에 예측하고, 크게는 거시적인 국가 경제를 계획하는 역할을 한다. 따라서 발의된 법안 중 예산소요 법안에 대해서 예산명세서 첨부를 의무화하는 등 법률안 비용추계제도를 도입해야 해야 할 것이다.

법안이 통과되기까지는 절차적인 투명성, 정당성뿐만이 아니라 법안의 내용이 공익의 관점에서 보편타당 한 가치를 지니고 있는지, 제대로 효과를 달성할 수 있는지를 판단하는 것이 중요하다. 독일 등 유럽을 중심으로 ‘좋은 법’을 만들기 위해서 제도화되어 있는 ‘입법영향평가제도’와 우리 나라에서 현재 실시되고 있거나, 사회적 관심이 되고 있는 각종 사회영향평가제도를 법안에 적용하는 것을 중심으로 입법의 책임성과 공익성을 높이기 위해 입법영향 평가제도를 도입해야 할 것이다.

10. 국회 전문성 강화로 생산적인 정치를 실현해야 한다

국회 부실화의 큰 원인 중의 하나는 보좌기능 부실로 인한 전문성 부족에 있다. 지나치게 행정인력 중심으로 재편된 현재의 사무처 구조를 확대․개편하여 전문성 확보방안을 수립해야 한다. 또한 상임위원회에 소속된 전문지원인력의 운영을 분권화하여 위원회에 일정 규모의 예산이 배정되고 각 위원회가 그 사정에 걸맞게 재량권을 갖고 전문인력을 충원하도록 해야 할 것이다.

가족이나 친인척을 사실상 유령 비서관으로 고용하는 등 폐단을 낳았던 의원 보좌관 운영방식에 대해 보좌인력 선출의 자격기준을 엄격히 하여 그 실효성을 높여야 할 것이다. 국회와 감사원 회계감사의 연계를 강화할 수 있는 방안도 모색하는 것도 필요하다.