특위는 결국 정부의 '거수기' 노릇만 할 것인가

※ 이슈리포트 17에서는 11월 21일 11차 회의를 앞두고 있는 국회 한미자유무역협정(FTA)체결특별위원회에 대한 중간평가를 진행하였습니다. 한미FTA협상이 개시된 지 5개월 만에 뒤늦게 구성된 한미FTA특위를 평가해보고, 추후 행정부 견제라는 국회 본연의 역할을 다할 수 있도록 대안도 함께 제시하였습니다.

“한미자유무역협정(FTA) 체결협상에 대한 국민의 알권리를 보장하고 동 협정체결과 관련한 각 분야별 보완 또는 지원방안을 논의하기 위하여 국회법 제44조의 규정에 의거 「한미자유무역협정(FTA) 체결 대책 특별위원회」를 구성한다.”

한미FTA협상이 2월 3일에 개시되었고, 국회는 5개월 뒤인 6월 30일에 ‘한미자유무역협정(FTA)체결대책특별위원회’(이하 ‘한미FTA특위’)를 구성하였다. 먹거리, 의료, 환경 등 국민의 삶 전반에 막대한 영향을 끼칠 한미FTA협상에 대한 국민의 우려가 높은 상황에서 늑장구성으로도 모자라 국회가 처리한 ‘구성결의안’은 특위의 ‘목적’과 ‘역할’을 위와 같이 단 두 줄로 정리하고 있다. 그 외에 결의안이 밝힌 것이라고는 ‘위원 정수 20인’, ‘특위 활동기한 2007년 6월 30일’이 전부이다.

구성결의 이후 한달이 지나서 첫 회의가 열렸고, 그로부터 약 100여 일이 흐른 지금, 한미FTA협상은 4차례나 진행되었다. 그 사이 특위는 위원을 20명에서 30명으로 늘렸고, 10차례 회의를 열었다.

이슈리포트 17에서는 과연 특위가 구성결의안 목적에 맞게 운영되었는지 나아가 졸속으로 추진되고 있는 한미FTA협상에 대한 각계각층의 우려를 정부에 전하는 등 국회의 역할을 다하고 있는지 평가하고자 한다.

■ ■ 한미FTA특위 활동 100일 간의 평가

늦은 출범, 준비부족, 부실 운영

특위는 결국 정부의 ‘거수기’ 노릇만 할 것인가?

- 한미FTA협상이 시작될 때 정부는 연내 5차례에 걸친 협상계획을 밝혔다. 그러나 한미FTA특위는 2차 협상을 마치고서 첫 회의를 시작하였다. 시작도 늦었으나 더욱 실망스러운 것은 아무것도 준비되지 않았다는 점이다. 17개 분과 2개 작업반의 광범위한 협상 내용을 검증해야 할 특위가 전문가의 도움도 없이 단 20명의 의원으로 활동을 시작한 것이다.

- 시민사회단체는 애초부터 특위가 정부의 ‘거수기’로 전락할 것에 대한 강한 우려를 표명했고 제대로 된 특위의 활동을 위해 ‘한미FTA특위 재구성 결의를 위한 청원안’ △특위의 목적을 강화하고 △활동 위원수를 17개 협상 분과별 협상 주제에 대해 검토할 수 있도록 60인 이내로 할 것 △협상과 관련한 각계 입장을 대변하는 자문위원회와 전문위원회를 설치할 것 △활동 기한을 미국의 TPA에 맞춰 2007년 6월 30일로 할 것이 아니라 이후의 협상대책까지 논의할 수 있도록 2008년 3월 31일까지 정할 것 등을 제출한 바 있다. 그러나 국회는 이런 각계의 우려에 귀를 기울이지 않고, 여당 원내대표가 졸속으로 제안한 위원정수 증원만 추진했을 뿐 내실 있는 운영을 위한 실제적 개선과제를 모른 척 했다.

- 또한 증원된 위원 10명이 제대로 활동을 시작한건 비로소 지난 10차 회의부터이고, 증원된 위원들이 한미FTA협상에 대한 이해가 상당히 부족하여 국회가 과연 협상을 제대로 이해하고 점검할 수 있을지 우려스러운 상황이다.

- 더욱 문제가 되는 것은 특위 운영 방식이다. 30명의 의원이 답변 시간을 포함하여 적게는 5분, 길어야 12분 동안 협상단과 질의응답을 한다. 질문의 정해진 원칙이 없어 의원들은 상임위 관련 분과에 대한 질문을 하기도 하고, 협상 전반에 대한 질문을 하기도 한다. 협상단이 중요하게 보고하지 않는 분과에 대해서는 개별 의원이 특별한 관심을 갖지 않는 한 짚을 수도 없는 구조다. 게다가 회의는 절반 가까이 비공개로 진행되어 17개 분과, 2개 작업반의 협상 내용이 어떻게 검증되는지 알 길이 없다.

- 그 뿐이 아니다. 1차 회의에서 민주노동당 심상정 의원은 국회의 전문성과 책임성을 강화해야 한다는 취지로 분과별 ‘자문위원회’ 구성을 제안했고, 2차 회의에서 홍재형 위원장이 ‘3인의 전문위원’을 구성안을 제안했지만 회의가 10차례 열리도록 특위는 한 명의 전문가도 섭외하지 않았다. 의원들 스스로 범위가 ‘넓고, 내용이 어렵다’고 하소연하면서도 이를 지원할 전문가를 충원하지 못하고 있는 것은 특위 활동에 대한 국회의 ‘무기력’, ‘무관심’으로 볼 수밖에 없다.

한미FTA특위의 역할과 권한, 엇박자

개별의원 ‘질의’와 협상단 ‘답변’이 특위 활동의 전부

연내 통상절차법 제정하여 특위의 법적 의무 분명히 해야

- 근본적인 문제는 한미FTA특위의 ‘모호한 위상’이다. 한미FTA특위에서 모든 정보가 공개되고 특위 의원들만 협정문 원문을 정기적으로 볼 수 있다. 그러나 정작 가장 중요한 의결권 행사는 한미FTA 특위가 아닌 통일외교통상위원회에서 이루어진다.

홍재형 위원장은 “비준안에 대해서는 어느 특위든지 항상 그렇습니다. 비준은 상임위에서 하고...”(9/18 7차 회의)라며 특위의 권한을 축소, 제한했지만, 과거 정치개혁특위의 경우 위원회 이름으로 4개의 개정법안을 의결하여 본회의에 상정한 바 있다.

- 위원장은 적어도 특위의 위상과 권한에 대한 명확한 규정을 전체회의를 통해 논의했어야 마땅하다. 본회의와 통외통위에 특위 논의 상황을 정기적으로 보고하도록 하고, 특위가 충실하게 심사하여 채택한 심사보고서를 통외통위가 원안대로 의결하도록 제안하는 등 특위의 역할과 요구를 분명히 했어야 한다. 그러나 특위는 10차례의 회의를 진행하는 동안 운영에 관한 논의를 단 한번도 진행하지 않았고, 결과적으로 아무런 효력이 없는 ‘질의’와 ‘답변’만 반복했다.

- 특위의 불분명한 위상과 역할은 국제조약 추진에 대한 법제도의 미비에서 비롯된 문제이기도 하다. 현재 통외통위 법안심사소위에 회부되어 있는 통상절차법을 연내에 제정하여 특위의 법적 의무를 분명히 하고, 남은 협상만이라도 제대로 된 심의 절차를 밟을 수 있도록 해야 하겠다.

<표1> 한미FTA특위 회의 진행 현황

특위 출석률 평균 68%

‘시간 때우기식’ 활동으로도 모자라 두 차례 파행

- 특위 구성 초반에는 국민적 관심이 집중되면서 자정을 넘겨가며 회의를 진행하기도 했지만 시간이 흐르면서 점차 출석률은 떨어지고, 질의하는 의원 수도 줄어들고 있다. 평균 회의장에 앉아있는 의원은 5~8명이고, 대부분은 질의를 마치고 자리를 비운다. 중복질의도 빈번하게 이뤄지고 있다.

- 1차 회의부터 10차 회의까지 특위 위원으로 활동하고 있는 의원 17명 중에서 회의에 모두 출석하고, 매번 질의에 참여한 의원은 위원장을 제외하고 단 두 명(민주당 신중식, 민주노동당 심상정 의원) 뿐이다. 반면, 열린우리당 임종석 의원은 10차례 중 4회만 출석하였고, 공개회의에서 단 한번 질의에 참여했다.

특히, 지난 10차 회의는 30명으로 증원한 이후 제대로 진행한 첫 회의였으나 23명만 출석하였고, 오후 6시까지 공개한 회의에서 질의한 의원은 15명에 불과했다. 이날은 4차 협상 이후 첫 회의로 한미 양국간 상품 양허안에 대한 추가 양보 품목을 확인하는 중요한 날이었다.

- 두 차례의 파행도 있었다. 노무현 대통령이 한 방송사와의 인터뷰에서 ‘한미FTA에 대해 국회가 아무 하는 일 없이 느긋해 하고 있다’고 발언하여 특위 위원들은 이에 반발하여 8차 회의를 20분 만에 중단시켰고, 결국 2주에 한번 열리는 회의는 아무런 성과 없이 산회하였다.

- 한편, 지난 10월 21일 9차 회의에서 한나라당은 ‘대통령 사과를 요청한 공문을 보냈으나 답변이 없었다’는 이유로 전원 불참했다. 이 날은 10월 시애틀에서 벌인 한미FTA 3차 협상에 대한 보고가 있는 중요한 날이었고, 9월 초 특위 위원 증원 의결이 있은 후 한 달 반 만에 열린 첫 회의이기도 했다. 그러나 한나라당의 불참으로 출석 의원은 10명에 불과했다.

특위 회의 절반은 비공개, ‘국민의 알권리’ 실현 의지 있는가?

- 특위의 3가지 목적 중 하나는 ‘국민의 알권리 보장’이다. 그러나 특위는 10차례 회의 중 절반을 비공개했다. (p4. 표1. 참조) 2차(8/2), 9차(10/21) 회의는 전면 비공개였다. 회의 비공개는 주로 협상단과 홍 위원장, 여당 의원들이 주도하고 있다. 열린우리당 송영길 간사는 9월 18일 회의를 ‘바로 비공개 하자’라고 주장했고, 11월 8일 10차 회의에서는 열린우리당 김태년 의원이 ‘질의하다 보면 공개적으로 답변할 수 있는 내용과 비공개로 답변할 내용이 섞일 것 같다‘ 며, 비공개회의로 전환하는 것이 더 효율적’ 이라고 주장했다. 하지만, 다른 의원들의 반대로 회의는 6시까지 공개되었다.

- 한편 민주노동당 심상정 의원은 “비공개회의에서 특별한거 공개된 거 없습니다. (정부) 보고 공개적으로 하고, 공개 질의해야합니다. 특위가 비밀회의도 아니고, 한미FTA에 대한 우려가 많은데 특위에서 다 비공개로 하면 무슨 의미가 있겠습니까?”라고 지적하고 있다. (9/29 8차 회의) 의원들의 협상 전략 노출에 대한 우려가 도를 넘어 국민의 알권리를 침해하는 수준으로까지 가고 있는 것이다.

협상자료는 국회 본청 ‘비밀의 방’에서만 공개

- 9월 4일 국회 본청 236호실에 ‘비밀의 방’이 생겼다. 협상단이 협정문 초안 등을 번역하고 자료를 공개하기 위해 마련한 방이다. 국문 협정문이 아예 없었던 상황에서 늦었지만 번역본을 만들고 공개하도록 한 것은 특위 활동의 몇 안 되는 성과 중 하나이다.

- 하지만, ‘비밀의 방’은 아래의 엄격한(?) 원칙 하에 운영되고 있다. 자료 공개는 특위회의 전후 4일, 매주 월, 수요일에만 확인할 수 있고, 그나마 협상의 결과물인 통합협정문은 9월 17일이 되서야 번역을 마쳐 18일부터 ‘비밀의 방’에서만 공개하고 있다.

<9월 1일 6차 회의에서 밝힌 특위의 자료 공개 원칙>

외통부는 상충법률 비공개, 행자부는 비합치조례 축소발표

- 정부는 그간 “현재로서는 국내 법률 및 지방자치단체의 조례와 상충하는 부분이 없다”고 주장해 왔다. 하지만 외통부는 심상정 의원이 ‘한미FTA협상과 국내법과의 상충법률’ 자료를 요청하자 뒤늦게 각 부처에 ‘국내 현행법령 내용과 미 측 요구사항 간 비교 검토’, ‘국회 계류법률안 내용과 미 측 요구 사항 간 비교 검토’ 등의 자료를 요청하고 자료의 비공개를 당부했다. 김종훈 수석대표는 이에 대해 ‘미국의 요구를 다 들어줬을 경우 해당되는 상충법률이기 때문에 언론에 알려지면 사회적으로 혼란을 초래할 수 있다’는 이유로 ‘특위 위원에게만 공개 한다’고 해명하였다. 하지만, 상충법률이 협상전략과 관련이 있는 것도 아니고, 입법권을 갖고 있는 국회의원이 이를 파악하고 국민에게 알리는 것은 당연하다는 점에서 비공개는 온당치 않다.

- 이 사건은 법률 검토도 제대로 하지 않고 협상부터 개시한 정부의 안이한 태도를 단적으로 보여주고 있고, 미국의 경우, 통상협상에 관한 법률 개정 사안을 180일 이전에 국회에 보고하도록 하는 것과 대조적이다.

- 한편 11월 9일 민주노동당은 지난 8월, 재정경제부와 행정자치부가 각 지방자치단체에 발송한 ‘한미FTA협상 기본원칙 비합치 자치 법규 조사 지침에 따른 자치단체별 정부 보고 사항’을 참고하여 지방자치 조례와 한미FTA 협정의 비합치 조례 건수를 조사하고, 비합치 조례가 총 86건이라고 발표하였다. 하지만 다음날, 재정경제부와 행정자치부는 비합치 조례를 33건이라고 발표하여 정부가 억지 기준을 적용하여 숫자를 줄인 것이 아니냐는 의혹을 낳았다.

- 그 외에도 정부는 특위에 보고하고 국민에게 공개되는 협상 관련 자료를 성의 있게 만들지 않고 있다. 3차 협상 후 첫 회의에서 (9/18) 민주당 신중식 의원은 협상단의 특위 보고 자료에 대해, “이거 가지고 보고하실 것 같은데, 이 자료 시애틀에서, 서울에서, 신문에서, 관련단체에 다 보고된 거에요.(중략) 특위 위원들에게는 이런 보고는 필요가 없어요. 낭독성 보고는 특위 무시하는 거에요”라고 문제제기를 했다.

실제로 정부는 국회용 보고 자료를 하나만 만들어 관련 상임위에 보고한 내용을 그대로 특위에 보고하고 있다. 협상단은 ‘공개자료 외에 비공개자료도 준비한다’고 하지만 민주노동당 심상정 의원에 따르면 ‘공개자료와 비공개 자료는 사실상 차이가 없다’(9/29 8차 회의)고 한다.

특위 ‘대강대강’ 끌고 가는 홍재형 위원장

- 한미FTA특위의 위원장은 열린우리당 홍재형 의원이다. 국회법 49조에 명시된 위원장의 역할은 “의사를 정리하며, 질서를 유지하고 사무를 감독”하는 일이다. 그러나 홍재형 위원장은 그 역할을 제대로 수행하지 못하고 있다.

- 홍재형 위원장은 위(p.3 참조)에서 언급되었듯이 특위의 ‘모호한 위상과 역할’에 대해 단 한번도 조정하려고 하지 않았고, 특위를 보다 내실 있게 운영하기 위해 전문위원을 채용하자는 주장에 대해서도 답을 하지 않고 있다. 통합협정문 번역 및 공개 등의 자료 공개 문제에 있어서도 의원들의 요구보다는 협상단의 상황을 배려하고 있고, 논란이 되는 사안은 간사협의로 처리하여 의욕 있는 위원들의 요구를 번번이 묵살하였다.

- 8차 회의(9/29)를 파행으로 몰고 간 것도(p.5 참조) 위원장의 책임이 크다. 대통령이 특위를 공개 비판한 것에 대해 위원들이 심하게 반발하자 홍 위원장은 곧바로 정회를 선포하고 속개하지 않았다. 정치적 사안은 정치적으로 해결한다 하더라도 2주에 한번 열리는 회의는 정상적으로 진행했어야 마땅하다.

- 특위 위원장은 위원 선임의 권한(국회법 48조)을 가지고 있으나 홍 위원장은 이 역시 방기하였다. 9월 8일 본회의에서 위원 정수 변경안이 통과되었지만 위원을 확충하기 까지 한 달 반의 시간이 걸렸다. (10/21, 9차) 홍 위원장은 위원 수 확대에 대한 의원 질의에 대해 간사들 간에 “합의가 안 됐답니다” (9/18, 7차)라며 무책임한 태도로 일관했고, 위원장이 책임 있게 위원 선임을 추진하지 못하는 사이 두 번의 특위 회의와 분과별 협상을 포함한 4차 협상이 진행되었다. 앞으로도 홍재형 위원장이 특위 운영에 있어 적극적인 태도를 보이지 않는다면, ‘위원장 교체’까지 고려해야 할 상황이다.

■ ■ 한미FTA특위 운영에 대한 제언

한미FTA의 계획된 협상이 두 차례 남았다. 그러나 국회 한미FTA특위는 구조적인 한계, 부실 운영, 위원장을 비롯한 위원들의 의지 부족 등으로 국민의 우려를 종식시키거나 사회 각계각층의 의견수렴은 물론 애초 상정했던 3가지 목적, 즉 국민의 알권리 보장, 분야별 보완, 지원방안 논의조차 제대로 성사시키지 못하고 있다.

처음부터 적극적인 활동을 기대하기 어려웠지만 남은 기간, 그 간 부족한 특위 활동을 보완하기 위해 최소한 아래의 내용은 지켜져야 한다.

- 우선, 5차 협상 이전에 특위는 <한미FTA협상 중간평가 보고서>를 공식적으로 채택해야 한다. 정부로 하여금 중간 평가를 진행하도록 종용하는 것은 물론 특위 차원에서 그간 진행했던 수많은 ‘질의’와 ‘답변’을 정리하고 심의하는 과정을 밟아야 한다. 특위에서 검증된 분야와 그렇지 않은 분야를 점검하는 작업도 함께 병행되어야 한다. 정부의 중간평가를 바탕으로 특위 이름으로 중간보고서를 채택하여 본회의에 보고하고 전체 국회의원들과 공유하도록 해야 한다.

- 둘째, 협상단에게 명확한 협상의 가이드라인을 제시해야 한다. 그러지 않고서는 국회가 정부의 협상을 통제할 수 없다. 중간보고서 채택으로 이를 실현해야 한다.

- 셋째, 상품/서비스/기타 등으로 분과별로 위원들을 나누어 회의를 진행해야 한다. 현재와 같이 모든 의원이 모든 분야에 걸쳐 5분내지 10분 간 질의하는 운영방식으로는 17대 분과 2개 작업반에 걸친 방대한 분야를 모두 검증할 수 없다. 분과별 회의 진행 후, 전체회의에서 보고하는 등의 내용 공유도 반드시 필요하다.

- 넷째, 연내에 국회는 ‘통상절차법’을 제정하여 특위의 법적 의무를 분명히 해야 한다. 위에서 지적한 것처럼 현재 의결권은 통외통위에 있으면서, 모든 정보는 특위 의원들에게만 공개되고 있다. 법 제정으로 특위의 모호한 위상을 반드시 재정립해야한다.

- 다섯째, 비공개 회의는 최소화하고, 상충법률 공개 등의 자료공개는 지금보다 더욱 적극적으로 이루어져야 한다. ‘국민의 알권리’를 보장하기 위한 활동이 특위의 가장 기본적인 임무임을 잊지 말아야 한다.