2000년 이후 일몰이 도래한 202개 조세감면 조항 중, 일몰종료 된 조항은 56개(28%)에 불과함

최근 발표된 방안 역시 55개 감면법안 중 단 15개(27%)를 종료시키는 것으로 예년과 차이가 없음

또한 올해 일몰 도래조항중 11개 조항에 대해서 이미 연장 법안 발의 됨

[요약]

○ 조세감면 조항에 대한 문제점이 계속 지적됨에도 불구하고 2000년 이후 일몰이 도래한 조세감면 조항 202개 중, 일몰종료 된 조항은 56개(28%)에 지나지 않음.

○ 정부는 최근 수차례 조세감면 조항을 정비할 것을 강조. 특히, 일몰이 도래하는 조항을 대폭 일몰종료 시킨다고 공언함.

○ 비과세ㆍ감면조항을 정비하기 위한 목적으로 연구된 한국조세연구원의 ‘조세중립성 제고를 위한 비과세ㆍ감면제도 운용방안’은(8/3일 발표) 올해(2006)일몰종료 조항 55개중 단 15개(27%)만이 종료되어야 한다고 권고함.

○ 만일 조세연구원이 일몰 종료 할 것을 권고한 조항을 모두 일몰종료 시킨다 하더라도, 그동안 조세감면 조항을 대폭 정비한다는 정부의 언급과는 달리, 올해 역시 예년과 비슷한 비율로 일몰 종료되는 것일 뿐임.

○ 조세감면조항을 정비하기 위한 첫 단추는 일몰이 도래한 조세감면 조항을 일몰종료 시키는 것임. 조세감면 제도는 한시적 정책적 목표를 달성하기 위한 세제지원 제도이기에, 일몰이 도래한 조항은 모두 일몰 종료 시키는 것이 원칙이 되어야 함.

○ 일몰이 도래한 조세감면 조항이 재 연장 되는 중요 이유 중의 하나는 국회에서 국가 전체의 세수효과, 재정정책을 고려하지 않고, 일몰이 도래한 조세감면 조항의 재 연장 법안을 발의하기 때문임.

○ 올해(2006) 일몰이 도래하는 조세감면 55개 조항 중, 이미 10개 조항에 대한 일몰 연장 법안이 국회의원들에 의해 발의되었음.

○ 이렇게 조세감면 조항을 정비하기 위해 가장 중요한 원칙인 일몰 조항의 상당수가 계속 연장됨에 따라 ▲법 논리상에 부합되지 않아 조세 체계가 조악해 지는 것은 물론, ▲조세감면이 의도했던 정책적 효과를 보다 효율적으로 달성할 수 있는 다른 방법을 도입할 수 없게 됨.

Ⅰ. 조세감면 일몰 연장 실태 보고서 작성 배경

□ 분석 대상 및 분석 방법

○ 분석 대상 : 2000년부터 2006년까지 7년간 조세특례제한법에서 일몰이 도래한 조세감면 조항

○ 분석 내용 :

• 2000년 이후 조세특례제한법에서 일몰이 도래한 조세감면 조항 파악

• 2000~2005년 사이에 일몰이 도래한 조세감면 조항의 일몰 여부 파악

• 올해(2006년) 일몰이 도래한 조항에 대해 종료 파악

• 올해(2006년) 일몰이 도래한 조항의 조세연구원의 일몰 여부에 대한 평가 파악

• 올해(2006년) 일몰이 도래한 조항에 대한 일몰 연장 법안 발의 현황 파악

□ 일몰조항 일몰 연장 실태 보고서 작성 취지

▷ 지난 6월 7일 정부는 저출산 ∙ 고령화 대책 시안을 발표하였음. 이를 위해 5년간 32조원의 재원이 필요하다고 하는데, 정부는 필요재원을 마련하기 위해서 우선적으로 비과세 감면조항을 정비하겠다고 함. 저출산ㆍ고령화 대책, 양극화 해소와 같은 당면한 국가 사회적 문제에 재원 투자는 것은 불가피 하며, 향후 그 규모는 더욱 커질 것임. 정부는 세수부족 문제가 거론될 때마다 비과세 감면조항을 정비한다고 그간 수차례 밝혔음. (2006년 국정운용계획 등)

이에 실제로 최근 6년 동안 (2000년 이후) 정부가 조세감면 조항을 정비하기 위해 어떤 실효성이 있는 노력을 했는지 알아보기 위해 ‘일몰조항 일몰 연장 실태 보고서’를 작성함.

▷ 참여연대 조세개혁센터는 지난 2005년 9월 8일 조세감면 보고서를 작성한 바 있음. 이 보고서를 통하여 조세감면법안 발의 건수가 최근 급격히 증가한다는 사실을 밝히고, 이런 추세가 계속 된다면 17대 국회 회기 내에 200건 이상의 조세감면 법안이 발의 될 수 있음을 지적하였음 (15대 국회 41건, 16대 국회에 106건)

▷ 지난 조세감면보고서를 통해서 방만하게 늘어나는 조세감면 법안을 정비하기 위한 가장 좋은 방법으로 일몰이 도래한 조세감면 조항을 원칙적으로 모두 일몰종료 시켜야 한다는 대안을 제시하였음. 이에 일몰이 도래한 조세감면 조항 중 얼마나 많은 조항이 실제로 일몰종료 되었는지, 그리고 어떤 조항이 일몰종료 되고 어떤 조항이 일몰연장이 되었는지 밝히는 ‘조세감면 일몰연장 실태 보고서’를 작성함.

▷ 조세특례제한법에 열거된 각종 조세감면 조항은 특정한 정책 목적 달성을 위해 특정 계층에 대해 한시적으로 세금을 감면해 주는 것. 그러나 실제로는 특정한 정책적 목적이 이미 달성된 이후에도 세금감면특혜가 기득권화, 만성화 되는 경향이 있음. 그래서 모든 조세감면 조항에는 일몰시한을 명시해야 되며 명시한 일몰 시한은 원칙적으로는 반드시 지켜져야 함.

▷ 물론 대부분의 조세지출 관련 법령은 서민과 농어민, 중소기업 등 지원할 필요성이 있는 납세자에게 혜택을 주는 것이어서 그 취지 자체를 부정하는 것은 쉽지 않음. 그러나 수년에 걸쳐 일몰조항들이 합리적인 절차 없이 무분별하게 기한 연장이 이루어지면서 ▲이미 정책적 목표를 달성한 조항, ▲실효성이 미약한 조항, ▲조세체계를 조잡하게 만들게 되는 조항들이 국가세수에 악영향을 끼치는 것은 물론 조세체계 전체를 교란 시키게 됨

▷ 또한 사회적약자 등에 지원되는 세금감면이라 할지라도, 세금감면(조세지출)대신 재정지출을 통하여 지원한다면 의도했던 곳에 더 많은 혜택을 직접적으로 전달할 수 있음. 즉 사회적 약자 등에게 가는 조세지출을 정비한다는 것은 사회적 약자에게 가는 혜택을 줄이는 것이 아니라, 조세지출이라는 비효율적인 형태로 지원되는 것을 재정지출 등의 형태로 지원하자는 것임. 즉 정책적 목표를 달성하기 위한 보다 효율적인 재정시스템을 마련하는 것임.

▷ 예를 들어 농어민 석유에 대한 부가세 면제, 택시사업자에 대한 부과세 경감, 공장 ∙ 학교 등 급식용업업체의 부가가치세 면제, 조합 등 예탁금에 대한 저율과세 등에 대한 혜택은 각각 영세한 농어민, 택시기사, 급식 먹는 사람, 농어민 등의 조합원에게 직접적으로 돌아가는 것이 아님. 실제로는 배를 여러 채 가진 사람, 택시회사, 급식용업업체, 도시에 거주하고 있는 준조합원에 대부분의 혜택이 집중된다는 것은 이미 밝혀진 사실임.

▷ 더욱이 면세유업자를 통한 유통질서 문란, 급식업체의 회계 불투명성 등의 악영향으로 세수체계 자체를 교란시키고 있는 실정임. 결국 영세한 농어민, 택시기사 등을 보호하기 위해서는 조세지출이 아니라 재정지출을 통해 직접적으로 혜택을 주는 것이 효율적인 방식임. 이러한 조세지출을 정비하기 위해 가장 우선적으로 해야 하는 것이 일몰이 도래한 조세감면 조항을 원칙적으로는 모두 일몰 종료 시키는 것임.

Ⅱ. 조세감면 법안 일몰 조항 일몰 연장 실태 보고서

1. 2000 ~ 2005년 일몰이 도래한 조세특례제한법 조항 중, 일몰 종료된 조항과 일몰이 연장된 조항 비율 비교

(단위 건, %)



▷ 2000년 이후 일몰이 도래한 조항은 202개임. 그 중 단지 56개(28%) 조항만 일몰 종료 되고

146개(72%) 조항은 일몰이 연장됨

▷ 특히 일몰이 종료되는 비율역시 지난 6년간 전혀 개선되지 않았음. 최근 3년간 일몰이 도래한 110개 조항 중에서 20개(18%)만 일몰종료 되었는데 이는 그 이전 3년간 92개 일몰 조항 중 36개(39%)조항이 일몰 종료된 것 보다 오히려 일몰 종료 비율이 악화된 것임

▷ 이는 비과세 감면규모를 축소하겠다고 그동안 여러 차례 공언해온 정부의 말과는 달리, 정부는 비과세 감면조항을 정비하는 노력을 충분히 하지 않았다는 것을 반증함. 일몰이 도래한 조세감면 조항을 일몰 종료시키는 것은 비과세 감면 조항을 정비하기 위한 가장 쉬운 방법일 뿐만 아니라 가장 우선적으로 해야 하는 것이기 때문임.

▷ 특히, 올해 (2006년도)는 2003년 이후로 가장 많은 조항인 55개의 조항이 일몰에 도래하게 됨. 일몰이 도래한 모든 조항을 일몰 종료시키는 것을 원칙으로 하고 일몰 연장이 불가피 할 경우에도 감면 범위를 대폭 축소시킬 필요가 있음

2. 조세연구원에서 ‘조세중립성 제고를 위한 비과세∙감면제도 운용방안’을 통해서

밝힌 2006년도 일몰 조항의 일몰 종료 여부에 대한 권고 사항

(단위 건, %)



▷ 조세연구원은 올해 일몰이 도래한 55개 조항 중 단 15개(27%) 조항만을 일몰 종료시킬 것을 권고함. 이는 2000 ~ 2005년 까지 일몰 도래한 202개 조항 중 단 56개(28%)조항 만을 일몰 종료 시킨 것과 같은 비율임.

▷ 2006년 경제운용계획 등에서 일몰이 도래하는 조항의 실효성을 정밀 분석하여 조세감면 조항을 정비한다고 명시하였음. 특히 올해 일몰 종료가 도래하는 법안 수는 55개로 2003년 이후로 가장 많은 감면조항이 일몰이 도래하게 되는 해임. 그럼에도 불구하고 올해 예년과 비슷한 비율로 일몰 종료 시킨 다면 ‘비과세, 감면 제도 정비’라는 정부의 당면 목표를 수행하기 위한 가장 중요한 첫 단추부터 어긋나게 하는 것임.

▷ 올해 도래하는 일몰조항을 모두 일몰 종료 시킨다면 산술적으로는 2조 5천억원 이상의 세수가 늘어나게 됨. 올해 일몰 도래하는 조항들을 원칙에 따라 대부분 종료시킨다면, 부득이 하게 일몰 연장 시켜야 할 조항과 중단된 감면에 대한 대체 효과 등을 감안해도 실질적으로도 약 1조원 이상의 세수를 추가로 얻을 수 있을 것이라고 예상 됨. 그러나 조세연구원의 방안은 이에 크게 못 미침.

3. 2006년 일몰종료 조항의 연장 법안 발의 현황

▷ 2006년 일몰 종료되는 조항들의 연장법률안이 벌써 11개 조항에 대해서 발의되었음. 보통 일몰이 도래하는 조세감면 조항의 연장 법안은 연말에 집중 된다는 경험에 비추어 보면, 앞으로 더 많은 일몰 연장 법안이 발의 될 것으로 추측됨.

▷ 각 일몰 연장 조항에 재정경재위원회 전문위원의 심사보고서를 병행하여 조세연구원의 비과세, 감면제도 운용방안과 비교하여 정리한 것은 다음과 같음

▷ 이 11개 연장 조항에 대해, 조세연구원의 정비 방안은 8개의 조항에 연장해야 한다고 밝힌 반면(축소 연장 2개 포함), 전문위원 심사보고서는 단 두개의 조항에 대해서만 타당하다고 평가했음(심사보고서 미제출 보고서 3개 제외하여 8개의 조항 중).

2006년 일몰조항의 연장법안 발의현황

* 조항은 조세특례제한법 내 각 조항



4. 각 연도별 일몰이 도래한 감면 조항 중 일몰 도래한 조항 및 연장된 조항

* 각 연도별 일몰 도래한 감면 조항 중 일몰 도래한 조항 및 연장된 각 개별 조항은 원문 자료를 참고하시기 바랍니다.

5. 평가 및 결론

▷ 조세감면 정책은 정부가 특정한 정책적 목적을 달성시키기 위해서 조세감면 법안을 통해서 시장에 개입하는 것이다. 이는 필연적으로 시장의 비효율성을 증가시키면서 자원의 분배를 왜곡시킨다. 조세감면 조항을 만들기 위해선 ▲첫째로, 이렇게 필연적으로 야기되는 부작용과 조세감면을 통해서 얻을 수 있는 실익을 실증적으로 비교형량을 해야 하며 ▲둘째로, 그러한 정책적 목표를 달성하기 위해서 조세감면이라는 방법보다 더 효율적인 방안이 있는지를 검토해야 하며, ▲ 셋째로, 조세감면의 특성은 일시적인 것이 원칙이므로 적용기간(일몰기간)내 목적달성이 가능한 것인지를 따져보아야 한다.

▷ 그러나 조세감면 법안의 특성상, 입법자가 국가 전체의 이익을 비교형량하지 않고, 선심성 정책을 통해 특정한 이해집단에게만 혜택을 주는 조세감면 법안을 발의 할 수 있다. (2005년 9월 참여연대의 ‘조세감면 보고서’ 참조)

또한, 한번 생긴 조세감면 조항은 그 정책적 필요성이 더 이상 시급하지 않게 되고 법적인 일몰시한이 도래해도 입법자들은 이미 기득권화된 조세감면의 수혜자들이 폐지시의 세 부담 확대를 우려한 강력한 압력을 받게 되어 일몰 연장을 계속 하게 된다는 사실이 이번 ‘조세감면 일몰 조항 일몰 연장 실태 보고서’를 통해서 드러났다.

▷ 특히 올해는 정부가 조세감면조항을 대폭 정비하겠다며, 우선적으로 올해 일몰이 도래하는 조항의 상당수를 일몰 종료 시키겠다고 수차례 공언하였다. 그럼에도 불구하고 한국조세연구원의 ‘조세중립성 제고를 위한 비과세ㆍ감면제도 운용방안’에서 밝힌 올해 일몰 종료 계획은 예년과 전혀 차이가 없다는 사실이 밝혀졌다. (일몰 종료 조항 수로 비교한 결과임. 축소 연장된 조항 수는 데이터에 넣지 않았으나, 축소 연장된 조항 수도 유의미한 차이는 없음)

▷ 지난 5년간 조세감면 규모는 약 13조원(2001년)에서 약 20조원(2005년)으로 급격하게 증가하였다. 이는 신규 조세감면 법안이 급격하게 증가한 이유도 있지만 (참여연대의 ‘조세감면 보고서’에 따르면, 15대 국회 41건, 16대 국회 106건, 17대 국회 200건 (예상)) 발의

일몰 도래한 조항이 계속 재 연장되기 때문이기도 하다. 그럼에도 불구하고 55건의 일몰 조항이 도래한 올해 역시 예년과 마찬가지로 대다수의 일몰조항을 재 연장 시킨 다면, 조세감면 규모는 오히려 계속 증가하게 될 것이다.

▷ 참여연대 조세개혁센터는 조세감면 조항을 효율적으로 정비하기 위해서 다음과 같은 3단계에 걸쳐서 조세감면 조항을 정비할 수 있는 제도적 장치를 마련해야 한다고 제안한다.

○ 입법단계: 모든 조세감면 조항에 일몰 시한(일몰시한 원칙적으로 3년)을 마련해야함.

감면법안의 입안 및 발의시 우선 감면기간내 감면액에 대한 대체재원 방법을 마련해야 함.



○ 평가단계: 기금이나 부담금 평가처럼 조세감면 조항을 주기적으로 평가하여 그 존치 여부를 판단할 수 있는 심의기구 및 시스템 운용 (한국조세연구원의 ‘조세중립성 제고를 위한 비과세, 감면제도 운용방안’)

감면수혜단체의 압력을 받을 수밖에 없는 재경부나 국회의원들이 조세감면의 존치여부를 판단하는 과정을 검증 하거나 감시하지 못하는 현 시스템 개선.

○ 종료단계: 일몰이 도래한 조세감면 조항은 원칙적으로 모두 일몰 종료 시켜야함.

불가피하게 일몰연장을 해야 할 경우에는 그 감면 비율을 대폭 축소해야함 (1차에 걸쳐 최초 감면액(율)의 최소한 50%).

연장시에도 연장기간내 감면액에 대한 대체재원이 우선 마련되어야 함.

만일 계속 존속이 필요하다고 생각하는 법안이라면 그것은 조세 감면 조항이 아닌 각 세법의 비과세 조항으로 옮겨야 함.



▷ 예를 들어 임시투자 세액공제제도 같은 감면 조항이 도입된 이유는 경기조절 기능을 수행하기 위한 것이 주요한 목적이다. 그런데도 불구하고 지난 1997년 재도입된 이후부터는 한번도 종료된 적이 없이 연장되어 경기조절 기능을 완전히 상실 한 것으로 평가된다. 또한 임시투자 세액공제와 설비투자변수 간에는 유의수준 내에서의 인과관계가 없다는 연구 결과가 있다. (조세감면제도의 정비방안, 임주영, 2004)

그럼에도 불구하고 이러한 감면조항이 관성적으로 재 연장됨에 따라 한해에 2조 6천억 원 가까운 세수가 새고 있는 지경이다.

▷ 이처럼 조세감면 조항의 상당수는 애초에 법안이 의도한 효과를 내지 못함에도 불구하고 계속 재 연장 되는 경우가 많이 있다. 이러한 조세감면 조항들을 정비하는 것이 재정정책에 시장의 효율성을 도입하여 조세형평성을 제고하는 것과 동시에 복지 등을 위한 재원을 마련할 수 있는 가장 좋은 방법이다.