사회적 일자리 정책의 배경

자활사업은 2000년 생활보호법에서 국민기초생활보장법(이하 기초법)으로 전환되면서 새로운 대상이 된 근로가능하다고 판단된 수급자들에게 일자리를 제공하는 근로연계복지 (workfare)사업이다. 자활사업 활성화의 한 방안으로 사회적 일자리에 관한 논의가 본격화되고 있다. 사회적 일자리는 ‘사회적으로 유용하지만 수익성 때문에 시장에서 공급되지 못하는 일자리’를 의미하며, 일자리 창출의 목적은 실업자를 비롯한 사회적 배제집단의 취업촉진에 두고 있다. 일자리 창출의 방식은 국가와 시장(민간기업)이 아니라 비영리민간단체(시민사회)를 통하는 방식이 일반적이다. 1995년 유럽연합은 민간단체의 적극적 참여를 통한 제3섹터 개발방식을 통해 사회적 일자리를 제공할 것을 제안하였다. 사회적 일자리는 지역주민의 삶의 질을 향상시키거나, 소외계층의 사회통합을 위한 각종 서비스를 제공하는 일자리를 의미한다. 유럽의 경우 90년대 중반 이후의 고실업, 신빈곤 대책의 일환으로 사회적 일자리를 고려한 것이다. 국가가 수동적으로 소득보장을 제공하기보다는 적극적으로 알자리를 창출하고 제공함으로서 탈빈곤을 추진한 것이다. 우리나라에서는 1997년 경제위기이후 취약계층을 대상으로 공공부문이 재원을 부담하는 일자리로서 실업대책(공공근로) 및 자활근로사업에서 이와 유사한 정책이 도입되었다.

사회적 일자리의 정책유형은 사회적 기업이라는 공급측면도 중요하지만, 사회적 서비스라는 서비스 내용이 결합되어 있기 때문에 사회적 일자리 창출과 관련된 정책은 크게 사회적 서비스의 수요 및 공급측면으로 나누어 살펴볼 수 있다(한국노동연구원, 2003). 수요측면에서 보면, 사회적 일자리와 관련된 사회적 서비스를 제공하는 것으로 시장에서 이들 서비스 수요자가 늘어날 수 있도록 지원하는 정책이 우선적인 고려대상이 된다. 서비스 수요를 확대하는 방식으로는 정부가 공공적으로 제공하던 서비스나 새로운 사회적 서비스를 비공공부문에 위탁함으로써 시장에서 새로운 수요가 형성되는 경우와 수요자가 이들 서비스(보육, 노인요양 등)를 구매할 수 있는 비용을 제공해 주거나, 서비스의 구매비용을 낮추어 줌으로써 유효수요를 확대하는 방식이 있다. 공급측면에서 보면 제3섹터형의 사회적 기업을 지원하는 다양한 법/제도적 지원방안들이 우선 해당된다. 여기에는 사회적 기업의 법률적 지위를 승인하고, 보호된 시장의 형성이나 세제지원, 연대금고 등을 통한 재정적 지원 방안 등이 포함된다. 또한 취약계층의 노동시장통합을 지원하기 위한 단기적 일자리 창출정책도 여기에 해당될 수 있다. 이 정책은 노동시장 정책차원에서는 공공부문에 의한 노동시장 수요확대 정책에 해당되지만, 서비스 시장 차원에서는 서비스 공급자(예를 들면 간병인)에 대한 노동비용 지원 정책이라는 점에서 공급 측면의 정책으로 볼 수 있다.

우리나라의 사회적 일자리 지원 정책은 공공기관과 중소기업 인력 지원정책으로의 인턴사업과 단기 소득보호사업이 있다. 단기소득보호사업으로는 공공근로 민간위탁사업, 민간단체에 대한 인력지원 사업과 자활근로가 대표적이다. 공공근로의 민간위탁사업, 민간단체에 대한 인력지원 사업의 실적을 보면 2000년 민간위탁의 경우 515개 단체 112억원 위탁, 인력지원의 경우 3073단체 12,549명을 지원하였으며, 2002년도에는 각각 113개 단체 41억원 위탁, 1,048단체 3,768명을 지원하였다. 자활근로는 업그레이드 자활근로(간병, 집수리, 폐자원 재활용, 청소 등)가 사회적 일자리 유형에 속한다.

자활사업으로서 사회적 일자리 정책

보호된 시장의 형성과 함께 자활사업에서 추진해야 할 정책방향은 사회적 일자리 창출과 의 연계이다. 복지나 환경영역 등에서 사회적 요구가 매우 큼에도 불구하고 기업이 활동하고 있지 못한 분야에서 사업을 개발하고 안정적인 일자리로 발전될 수 있도록 제도화하는 것이다. 저소득 가구 내 간병 및 가사지원 서비스나 숲가꾸기는 지난 몇 년간의 사업경험을 통해 사회적으로 매우 유용한 사업이라는 것이 확인되어 숲가꾸기는 부분적인 제도화가 마련되었고 간병사업 또한 자활사업 차원에서 계속 확대시행 되고 있으며 노인요양보호 등 사회보장체계가 지속적으로 확충되어 나가는 추세에 따라 어떠한 형태로든지 제도화될 것으로 판단된다. 이러한 사업영역들을 지속적으로 발굴하여 자활사업으로 시행하고 향후 이러한 사업들을 제도화함으로써 새로운 고용을 창출하는 방안이 장기적으로 자활사업의 승패에 매우 중요한 변수가 될 것이다.

사회적 일자리 창출시 사회적 서비스 부문에서의 고용 창출 가능성은 대단히 높다. 1999년 ILO자료에 의하면 간병사업, 방문보호, 보육서비스 등 보건ㆍ사회복지서비스업의 경우 미국 8.72%, 영국 11.)%, 독일 9.87%의 고용 비중을 차지하고 있는데 비해, 우리 나라는 1.812%에 불과해 고용 창출의 가능성이 상대적으로 훨씬 높다는 것을 알 수 있다(황덕순, 2000). 지자체 수준에서 고려할 수 있는 공익적 성격의 사회적 일자리는 간병 등 표준화자활사업을 중심으로 점차 일자리 영역을 확대해 나가야 한다.

자활공동체를 지향하는 표준화사업단의 경우 공통적으로 사업단의 법적 지위가 문제가 되고 있다. 자활사업이 시장에서의 경쟁을 통한 자활자립의 모색이 주된 지향이 아니라고 본다면 공익형 사업의 경우는 일반 사업장과는 다른 형태의 법적 지위가 필요할 것이다.

공익형 사업을 통한 자활사업의 역사가 깊은 유럽의 사례를 살펴보자. 먼저 프랑스의 경우 1970년대 말 사회활동가들의 주도로 시작된 자활지원사업은 단순 원조가 아니라 실직 빈곤계층이 생산현장에서 정규 근로계약을 체결하여, 사회경제적 지위를 회복할 수 있는 기회를 제공하는 것이었다. 그 후 자활지원사업을 위한 다양한 조직이 구성되었다. 노동통합기업, 지역관리공사, 인력파견단체, 자활작업장 등 다양한 조직을 통해 매년 약 100만명이 자활지원사업에 참가하고 있으며, 민간자활지원단체에 참여하고 있는 인원을 전일제로 환산하면 약 6만명에 이르고 있다. 비영리민간자활지원단체들은 2001년 공익협동조합의 지위로 전환할 수 있게 되었다. 공익협동조합은 상법의 규정을 받는 유한책임신탁회사로서 그 목적을 사회적 유용성을 가지는 공익적인 재화나 서비스의 생산과 제공에 두고 있다. 공익 협동조합의 운영은 연대성과 민주성의 원칙에 기반하고 있다(김신양, 2001).

영국의 경우 대 다수 사회적 기업은 비영리 조직의 형태이거나 협동조합의 경우처럼 조합원의 이해를 위한 경제활동을 수행하는 형태로 존재한다. 구체적인 조직 형태로는 협동조합, 지역사회 기업, 경제활동을 하는 자원봉사 조직 등이다. 협동조합은 영국의 기업법 혹은 우애조합법에 의거해 설립되었으며 1980년대 이후 급격한 성장을 보였다. 협동조합에는 소비자 협동조합, 신용 협동조합 등 다양한 형태가 존재하지만, 대부분의 사회적 협동조합은 노동자 생산협동조합(1992년 1100여개)의 형태를 취한다. 지역사회기업(1995년 400여개)은 민주적 참여의 원칙에 의해 특정 지역공동체의 구성원들이 그 지역사회에 이익을 가져다 줄 수 있는 경제적ㆍ사회적 활동에 관여하도록 만드는 구조이다. 자원봉사조직은 자원봉사의 전통이 강한 영국사회의 독특한 사회문화적 배경으로 인해 광범하게 존재해 왔으며 점차 계약 문화로 이전하는 추세를 보이고 있으며 서비스 제공자로서의 역할이 증대되고 있다(이성수, 2000).

이탈리아의 자활사업 역시 사회적 협동조합의 형태가 일반적이다. 1970년대 시작된 사회적 협동조합은 1991년 특별법의 승인과 함께 비약적으로 발전하였다. 사회적 협동조합은 현재 총 4500개에 달하며 이중 70%인 A유형은 장애자, 노령자, 약물중독자, 가정문제가 있는 청소년을 위해 사회서비스를 제공하며 8만명 이상을 고용하고 있다. B유형은 노동을 통한 통합 역할 하는 것으로 1500개가 있고 2300명의 취약계층을 고용하고 있다. 이탈리아에서 사회적 협동조합이 발전하게 된 이유는 사회적 협동조합과 지방정부간의 파트너쉽 형태가 개발되었기 때문이다(노대명 외, 1999).



이상에서 살펴본 다양한 자활공동체의 법적 지위에 관한 사례들을 참조하여 우리나라의 경우에도 자활공동체를 지원하는 협동조합식 조직의 법제화가 필요하다.



자활공동체의 설립이나 운영에 있어 가장 큰 장애요소는 필요한 자본을 조달하는 것이다. 특히 담보를 제공할 수 없고 신용보증도 받을 수 없는 수급자들의 경우에는 금융기관을 이용한다는 것이 더욱 더 어렵다. 일반적인 기업들도 제도금융을 이용하지 않고서는 정상적인 기업활동을 유지할 수가 없는데 하물며 자본조달 및 경영능력이 절대적으로 취약한 사람들의 기업에 있어서야 두 말할 나위가 없는 것이다.

외국의 예를 보더라도 사적 이윤을 추구하지 않는 사회적 기업들은 일반 금융기관들과는 다른 별도의 금융시스템에 의해 재정적 지원을 받으며 동시에 사후 관리나 경영지원도 함께 이루어지는 경우가 많다. 특히 유럽의 사회연대금고 등 각종 기금들에서 볼 수 있는 것과 같이 정부와 민간이 다양한 재원을 통하여 지원시스템을 구축하고 있음으로 해서 자활사업을 하는 민간조직들이 유연하고도 특성화된 활동을 수행할 수 있는 여건을 마련하고 있다는 점을 주목해야 할 것이다. 사회연대금고는 자활공동체뿐만 아니라 사회경제적 약자들을 위한 다양한 사회적 기업의 발전을 위한 핵심적인 물적 토대로서 반드시 필요하다. 그러나 사회연대금고는 ‘돈’ 이상의 의미를 갖고 있는데 그것은 바로 그 사회의 ‘연대의 문화와 정신’이라 하겠다(서울자활정보센터, 2001).

<참고문헌>

김신양(2001), ꡔ사회적 연대의 실현과 대안경제를 찾아서ꡕ, 서울자활정보센터.

노대명ㆍ김홍일ㆍ김신양(1999), ꡔ도시영세민 자활지원방안ꡕ, 한국협동조합연구소.

서울자활정보센터(2001), ꡔ사회연대금고 설립방안과 사례모음ꡕ.

이성수(2000), ꡔ사회적 협동조합ꡕ, 한국협동조합연구소

한국노동연구원(2003), 사회적 일자리 창출방안 연구.

황덕순(2000), “빈곤 및 실업 극복의 대안으로서 사회적 일자리 창출의 의미와 전망”, 자활 정책연구회 발표 자료.