[심층분석: 참여복지 5개년 계획 들여다보기 1.행정 재정 부문] 획기적인 복지재정 팽창에 대한 불안감 드러내
월간 복지동향/2004 :
2004/05/10 00:00
성장중심주의에 머문 소극적인 복지청사진
1999년 IMF 경제위기의 한복판에서 사회안전망에 대한 전국민적 관심이 한껏 고조되었을 때 「제1차 사회보장 발전 5계년 계획(1999 - 2003년)」이 발표되었었다. 그로부터 5년이 지나 「제2차 사회보장 발전 5개년 계획(2004-2008년)」이 정부에 의해 지난 1월 20일 발표되었다.
이번 계획은 마침 참여정부의 복지정책을 대변하는 용어인 ‘참여복지’로 포장되어 「참여복지 5개년 계획(2004-2008년)」(이하 “5개년 계획”)으로 불리게 된 점이 가장 먼저 눈에 띈다. 그 동안 복지계 및 사회일각에서 “참여정부의 ‘참여복지’가 과연 무엇인가”, “참여정부는 집권 5년동안 복지정책의 발전을 어떻게 꾀할 생각인가”라고 수없이 정부를 향해 질문을 던졌던 것에 대한 정부의 공식적인 대답인 셈이다. 그렇지만 거의 1년여를 끌다 내놓은 현 정부의 복지정책청사진으로 받아들이기에는 만족스럽지 않다.
금번 5개년 계획이 전혀 평가할만한 점이 없다는 것은 아니다. 그 첫째가 1차 계획은 복지부만의 편협한 단독 작품이었다면, 금번 계획은 노동, 여성, 주거, 문화, 정보 등의 분야를 포괄한 범정부적인 차원의 작품이라는 점이다. 이로 인해 정부 복지정책의 외연 확장은 물론 정부 부처간 복지정책 구현을 위한 유기적인 결합이 가능하리란 기대를 갖게 한다.
둘째, 참여복지의 정책목표를 ‘사회복지서비스의 보편적 확대’, ‘상대적 빈곤 완화’ 및 ‘풍요한 삶의 질 구현’ 등 3가지로 잡고 궁극적으로 ‘참여복지공동체의 구축’을 지향한다고 명백히 선언함으로써 참여복지의 개념 정립이 일정정도 가능해졌다는 것이다.
셋째, 우리 사회의 변화에 발맞추어 새로운 복지제도를 설계하거나 제도의 성숙을 기하고자 하는 노력이 인정된다는 점이다. 노인요양보험제도의 도입, 노동자의 스톡옵션제 실시, 사회복지사무소 설치, 사회복지시설의 전면적 운영 개선 및 종사자 처우 개선 등이 그 예에 속한다.
그럼에도 이러한 내용이 정부측 인사와 민간 전문가들에 의해 수개월의 작업의 작업을 거친 끝에 마침내 국무총리 주재의 사회보장심의위원회까지 통과하여 제시된 결과라고 보기에는 구체성이나 실현성 측면에서 석연치 않은 점들이 많이 발견된다. 특히 차상위 빈곤계층에 대한 ‘빈곤한’ 접근과 보육료 지원에 대한 기대 이하의 제안, 두루뭉실한 장애인․노인 등에 대한 소득보장지원책, 사회적 일자리 창출의 단조로움 그리고 국민연금 급여율 인하에 대한 집착 등이 뒷받침되는 증거라 할 것이다.
그러나 결정적인 아쉬움은 금번 5개년 계획이 현정부 임기내에 소득재분배정책에 있어서의 획기적 변화를 기대했던 이들의 입장에서 보자면 여전히 성장중심주의의 연장선상에 머문 소극적인 복지청사진이라는 점이다. 그리고 그것은 복지재정편에서 극명하게 드러난다 하겠다.
우선 이 5개년 계획에서는 복지재정에 대해서 다음과 같은 청사진을 제시하고 있다.
▷ 향후 5년간 경상GDP대비 복지지출비 비중을 현재의 9%(법정민간비용 포함)에서 13%이상 증대
▷ 정부의 직접적인 재정지출면에서 보면 2004년의 경상GDP 대비 2.1%에서 2008년 2.9%까지 증대
▷ 복지취약부문에 대한 투자로서 경상GDP 대비 0.7%에서 1.0%로의 확대
▷ 복지과다부문의 개혁으로서 국민연금보험료율 인상, 급여의 소득대체율 하향 조정, 수급연령 상향 조정
▷ 복지재정 안정화로서 건강보험료인상과 별도의 건강보험재원 확충, 공익기금 형성 등을 통한 정부의 복지재정 수입 확충 등.
복지의 ‘목표성’이 아닌 ‘현실성’만을 택한 정부
그러나 이러한 복지재정의 비교적 구체적인 숫자를 통한 비전 제시는 참여복지의 정책적 의지와 복지국가로서의 좌표 설정에 대한 답을 찾는 데에 편의성을 제공한다. 결론적으로 말하면, 5개년 계획의 지향점은 복지국가 중 저지출 국가(미국, 일본, 호주 등)이며 이는 근본적으로 ‘성장에 부담주지 않는 복지’라는 전형적인 도식적 사고를 벗지 못한 것으로 보인다.
참여복지가 이렇게 협애한 울타리에 갇힐 것이었다면 차라리 5개년 계획이란 형태로 드러나지 않은 채 불확실의 베일 속에 갇혀 있는 것이 나았을 것이라는 역설적인 생각을 하게 된다. 애초에 이제는 분배가 목적인 성장, 경제와 복지가 선순환하는 복지의 시대를 열어 DJ 정부에서 만들어 낸 복지국가의 초보적 기틀을 확립하리라는 기대는 복지지출비의 상대적 왜소함 속에서 그 가능성을 상실하게 되었다. 5개년 계획에서 스스로 밝힌 바와 같이 향후 OECD 국가의 평균치라는 ‘목표성’과 90년대 이후 지난 12년간의 복지재정 연평균증가율이라는 ‘현실성’ 사이에서 양자의 중간점 정도만이라도 접근해 내지 못하고 ‘과감히’ 현실성을 택한 현 정부의 ‘현실성’을 엿볼 수 있다.
도대체 참여정부 임기내에 정부의 복지지출이 GDP 대비 0.8%p 상승하는 것으로 지금의 사회적 위기와 국민생활의 빈핍을 의미있게 완화시킬 수 있겠는가? 향후 5년뒤 10조원이 증액된다 해도 그 동안 성장주의의 한계 속에서 억압되어진 복지부문의 정상적 발진을 위해서는 턱없는 수치가 아닐 수 없다.
당장 참여정부내에 이루어져야하는 핵심적인 사업들,
▷ 320만 차상위계층에 대한 부분급여 실시
▷ 6세미난 아동의 보육료 1/2 지원
▷ 아동수당제 도입
▷ 경로연금의 보편주의적 확대
▷ 중증장애인에 대한 보편주의적 장애수당 실현
▷ 연금 및 건강보험 사각지대 해소를 위한 재정지원
▷ 사회복지서비스의 보편적 확대
등을 생각할 때 참여복지에서의 정책비전에 부응하는 복지재정의 규모는 5개년계획에서의 제시수준을 훨씬 뛰어넘을 것임을 어렵지 않게 짐작하게 된다.
이런 가운데 5개년 계획에서 참여정부 임기동안 전체 사회지출비를 3%p 증가시킨다면 나머지 2.2%p의 괴리는 정부재정이 아닌 주로 민간의 자부담 형태가 된다는 의미여서 일반 국민의 직접적인 비용부담이 높아지고 소득재분배효과는 그만큼 줄어드는 것을 의미한다.
여기에 현재 복지의 과다부문을 거론하며 그 예로서 국민연금을 지목하는 접근법은 여전히 동의하기 어려운 대목이다. 현 연금제도의 특징을 ‘저부담-고급여’라고 규정하고 따라서 ‘적정부담-적정급여’체제로 바꾸어야 하므로 급여수준을 낮추자는 것은 현 연금제도의 한계를 부정하는 시각이다. 현재의 연금제도는 정확히 말하자만 급여수준에 비해서는 상대적인 고급여이지만 절대적인 측면에서는 결코 고급여가 아니기 때문이다. 이는 연금제도의 국민적 신뢰를 바탕으로 적절한 부담의 현실화를 도모해야 하는 것이지 일방적으로 급여수준을 끌어내리는 것이 결코 해법이 될 수 없다.
현재로서는 복지의 과다부문이 존재한다고 단정지을 수 있는 부문은 없다. 전 분야가 재원의 상대적 빈핍 속에서 기형적인 모습을 형성하고 있기 때문이다. 다만, 향후 복지재정이 비약적으로 투여된다고 할 때 이에 대한 관리체계가 제대로 대응하지 못함으로써 누수의 공간이 존재할 여지가 있을 뿐이다. 그런 점에서 전달체계와 인력, 시설에 대한 효율적 운영원리를 확보하는 것은 매우 중요하지 않을 수 없다.
이런 측면에서 5개년 계획 안의 행정부문의 내용도 주요하지 않을 수 없다. 이 분야의 핵심은 아래와 같다.
▷ 중앙정부의 기획․조정기능의 강화
▷ 사회복지사무소의 2006년 전국확대
▷ 전담공무원의 12,800명까지의 추가확대
▷ 2006년부터 지역복지협의체의 구성 및 운영
▷ 보건복지통합시스템의 구축
▷ 복지종합상담 콜센터의 설치
▷ 사회복지시설 정보화 전산망의 설치
▷ 사회복지사제도의 적극적 개선
▷ 보건복지교육원의 설치
▷ 사회복지시설 종사자의 임금 향상
▷ 사회복지시설 지역별, 종별 기능․역할 정립
▷ 사회복지시설 평가제도의 개선 등.
이러한 행정분야의 개선내용에도 불구하고 몇 가지 결정적인 아쉬움이 남는다. 즉, 중앙정부 내의 복지관련 부처간의 조정 기능을 위한 적정 체계의 부재, 중앙과 지방간의 역할 분담체제 및 지방정부의 복지기획 능력의 제고방안 미진, 민간복지인력의 추가적 확보에 대한 언급 부재 등이다. 이러한 공공과 민간의 행정능력에 대한 적절한 대응체계의 개편이 없을 때 복지재정의 일방적 팽창은 오히려 독소적인 여지를 키우는 것이 될 것이다.
결국 세계자본주의에 더욱 깊숙이 편입된 우리나라의 경제구조가 ‘고용없는 성장’, ‘사회안정없는 성장’, ‘성장잠재력을 고갈시키는 성장’을 초래하리라 예견되는 시점에서 결국 성장의 부수적인 산물로서 그리고 성장을 저해하지 않는 범위 내에서 복지를 바라보는 편협한 정책 인식은 참여복지에 대한 국민적 기대를 져버리는 것이다. 이런 측면에서 참여복지의 재정전망은 끝내 아쉬움을 더하는 것이다.
1999년 IMF 경제위기의 한복판에서 사회안전망에 대한 전국민적 관심이 한껏 고조되었을 때 「제1차 사회보장 발전 5계년 계획(1999 - 2003년)」이 발표되었었다. 그로부터 5년이 지나 「제2차 사회보장 발전 5개년 계획(2004-2008년)」이 정부에 의해 지난 1월 20일 발표되었다.
이번 계획은 마침 참여정부의 복지정책을 대변하는 용어인 ‘참여복지’로 포장되어 「참여복지 5개년 계획(2004-2008년)」(이하 “5개년 계획”)으로 불리게 된 점이 가장 먼저 눈에 띈다. 그 동안 복지계 및 사회일각에서 “참여정부의 ‘참여복지’가 과연 무엇인가”, “참여정부는 집권 5년동안 복지정책의 발전을 어떻게 꾀할 생각인가”라고 수없이 정부를 향해 질문을 던졌던 것에 대한 정부의 공식적인 대답인 셈이다. 그렇지만 거의 1년여를 끌다 내놓은 현 정부의 복지정책청사진으로 받아들이기에는 만족스럽지 않다.
금번 5개년 계획이 전혀 평가할만한 점이 없다는 것은 아니다. 그 첫째가 1차 계획은 복지부만의 편협한 단독 작품이었다면, 금번 계획은 노동, 여성, 주거, 문화, 정보 등의 분야를 포괄한 범정부적인 차원의 작품이라는 점이다. 이로 인해 정부 복지정책의 외연 확장은 물론 정부 부처간 복지정책 구현을 위한 유기적인 결합이 가능하리란 기대를 갖게 한다.
둘째, 참여복지의 정책목표를 ‘사회복지서비스의 보편적 확대’, ‘상대적 빈곤 완화’ 및 ‘풍요한 삶의 질 구현’ 등 3가지로 잡고 궁극적으로 ‘참여복지공동체의 구축’을 지향한다고 명백히 선언함으로써 참여복지의 개념 정립이 일정정도 가능해졌다는 것이다.
셋째, 우리 사회의 변화에 발맞추어 새로운 복지제도를 설계하거나 제도의 성숙을 기하고자 하는 노력이 인정된다는 점이다. 노인요양보험제도의 도입, 노동자의 스톡옵션제 실시, 사회복지사무소 설치, 사회복지시설의 전면적 운영 개선 및 종사자 처우 개선 등이 그 예에 속한다.
그럼에도 이러한 내용이 정부측 인사와 민간 전문가들에 의해 수개월의 작업의 작업을 거친 끝에 마침내 국무총리 주재의 사회보장심의위원회까지 통과하여 제시된 결과라고 보기에는 구체성이나 실현성 측면에서 석연치 않은 점들이 많이 발견된다. 특히 차상위 빈곤계층에 대한 ‘빈곤한’ 접근과 보육료 지원에 대한 기대 이하의 제안, 두루뭉실한 장애인․노인 등에 대한 소득보장지원책, 사회적 일자리 창출의 단조로움 그리고 국민연금 급여율 인하에 대한 집착 등이 뒷받침되는 증거라 할 것이다.
그러나 결정적인 아쉬움은 금번 5개년 계획이 현정부 임기내에 소득재분배정책에 있어서의 획기적 변화를 기대했던 이들의 입장에서 보자면 여전히 성장중심주의의 연장선상에 머문 소극적인 복지청사진이라는 점이다. 그리고 그것은 복지재정편에서 극명하게 드러난다 하겠다.
우선 이 5개년 계획에서는 복지재정에 대해서 다음과 같은 청사진을 제시하고 있다.
▷ 향후 5년간 경상GDP대비 복지지출비 비중을 현재의 9%(법정민간비용 포함)에서 13%이상 증대
▷ 정부의 직접적인 재정지출면에서 보면 2004년의 경상GDP 대비 2.1%에서 2008년 2.9%까지 증대
▷ 복지취약부문에 대한 투자로서 경상GDP 대비 0.7%에서 1.0%로의 확대
▷ 복지과다부문의 개혁으로서 국민연금보험료율 인상, 급여의 소득대체율 하향 조정, 수급연령 상향 조정
▷ 복지재정 안정화로서 건강보험료인상과 별도의 건강보험재원 확충, 공익기금 형성 등을 통한 정부의 복지재정 수입 확충 등.
복지의 ‘목표성’이 아닌 ‘현실성’만을 택한 정부
그러나 이러한 복지재정의 비교적 구체적인 숫자를 통한 비전 제시는 참여복지의 정책적 의지와 복지국가로서의 좌표 설정에 대한 답을 찾는 데에 편의성을 제공한다. 결론적으로 말하면, 5개년 계획의 지향점은 복지국가 중 저지출 국가(미국, 일본, 호주 등)이며 이는 근본적으로 ‘성장에 부담주지 않는 복지’라는 전형적인 도식적 사고를 벗지 못한 것으로 보인다.
참여복지가 이렇게 협애한 울타리에 갇힐 것이었다면 차라리 5개년 계획이란 형태로 드러나지 않은 채 불확실의 베일 속에 갇혀 있는 것이 나았을 것이라는 역설적인 생각을 하게 된다. 애초에 이제는 분배가 목적인 성장, 경제와 복지가 선순환하는 복지의 시대를 열어 DJ 정부에서 만들어 낸 복지국가의 초보적 기틀을 확립하리라는 기대는 복지지출비의 상대적 왜소함 속에서 그 가능성을 상실하게 되었다. 5개년 계획에서 스스로 밝힌 바와 같이 향후 OECD 국가의 평균치라는 ‘목표성’과 90년대 이후 지난 12년간의 복지재정 연평균증가율이라는 ‘현실성’ 사이에서 양자의 중간점 정도만이라도 접근해 내지 못하고 ‘과감히’ 현실성을 택한 현 정부의 ‘현실성’을 엿볼 수 있다.
도대체 참여정부 임기내에 정부의 복지지출이 GDP 대비 0.8%p 상승하는 것으로 지금의 사회적 위기와 국민생활의 빈핍을 의미있게 완화시킬 수 있겠는가? 향후 5년뒤 10조원이 증액된다 해도 그 동안 성장주의의 한계 속에서 억압되어진 복지부문의 정상적 발진을 위해서는 턱없는 수치가 아닐 수 없다.
당장 참여정부내에 이루어져야하는 핵심적인 사업들,
▷ 320만 차상위계층에 대한 부분급여 실시
▷ 6세미난 아동의 보육료 1/2 지원
▷ 아동수당제 도입
▷ 경로연금의 보편주의적 확대
▷ 중증장애인에 대한 보편주의적 장애수당 실현
▷ 연금 및 건강보험 사각지대 해소를 위한 재정지원
▷ 사회복지서비스의 보편적 확대
등을 생각할 때 참여복지에서의 정책비전에 부응하는 복지재정의 규모는 5개년계획에서의 제시수준을 훨씬 뛰어넘을 것임을 어렵지 않게 짐작하게 된다.
이런 가운데 5개년 계획에서 참여정부 임기동안 전체 사회지출비를 3%p 증가시킨다면 나머지 2.2%p의 괴리는 정부재정이 아닌 주로 민간의 자부담 형태가 된다는 의미여서 일반 국민의 직접적인 비용부담이 높아지고 소득재분배효과는 그만큼 줄어드는 것을 의미한다.
여기에 현재 복지의 과다부문을 거론하며 그 예로서 국민연금을 지목하는 접근법은 여전히 동의하기 어려운 대목이다. 현 연금제도의 특징을 ‘저부담-고급여’라고 규정하고 따라서 ‘적정부담-적정급여’체제로 바꾸어야 하므로 급여수준을 낮추자는 것은 현 연금제도의 한계를 부정하는 시각이다. 현재의 연금제도는 정확히 말하자만 급여수준에 비해서는 상대적인 고급여이지만 절대적인 측면에서는 결코 고급여가 아니기 때문이다. 이는 연금제도의 국민적 신뢰를 바탕으로 적절한 부담의 현실화를 도모해야 하는 것이지 일방적으로 급여수준을 끌어내리는 것이 결코 해법이 될 수 없다.
현재로서는 복지의 과다부문이 존재한다고 단정지을 수 있는 부문은 없다. 전 분야가 재원의 상대적 빈핍 속에서 기형적인 모습을 형성하고 있기 때문이다. 다만, 향후 복지재정이 비약적으로 투여된다고 할 때 이에 대한 관리체계가 제대로 대응하지 못함으로써 누수의 공간이 존재할 여지가 있을 뿐이다. 그런 점에서 전달체계와 인력, 시설에 대한 효율적 운영원리를 확보하는 것은 매우 중요하지 않을 수 없다.
이런 측면에서 5개년 계획 안의 행정부문의 내용도 주요하지 않을 수 없다. 이 분야의 핵심은 아래와 같다.
▷ 중앙정부의 기획․조정기능의 강화
▷ 사회복지사무소의 2006년 전국확대
▷ 전담공무원의 12,800명까지의 추가확대
▷ 2006년부터 지역복지협의체의 구성 및 운영
▷ 보건복지통합시스템의 구축
▷ 복지종합상담 콜센터의 설치
▷ 사회복지시설 정보화 전산망의 설치
▷ 사회복지사제도의 적극적 개선
▷ 보건복지교육원의 설치
▷ 사회복지시설 종사자의 임금 향상
▷ 사회복지시설 지역별, 종별 기능․역할 정립
▷ 사회복지시설 평가제도의 개선 등.
이러한 행정분야의 개선내용에도 불구하고 몇 가지 결정적인 아쉬움이 남는다. 즉, 중앙정부 내의 복지관련 부처간의 조정 기능을 위한 적정 체계의 부재, 중앙과 지방간의 역할 분담체제 및 지방정부의 복지기획 능력의 제고방안 미진, 민간복지인력의 추가적 확보에 대한 언급 부재 등이다. 이러한 공공과 민간의 행정능력에 대한 적절한 대응체계의 개편이 없을 때 복지재정의 일방적 팽창은 오히려 독소적인 여지를 키우는 것이 될 것이다.
결국 세계자본주의에 더욱 깊숙이 편입된 우리나라의 경제구조가 ‘고용없는 성장’, ‘사회안정없는 성장’, ‘성장잠재력을 고갈시키는 성장’을 초래하리라 예견되는 시점에서 결국 성장의 부수적인 산물로서 그리고 성장을 저해하지 않는 범위 내에서 복지를 바라보는 편협한 정책 인식은 참여복지에 대한 국민적 기대를 져버리는 것이다. 이런 측면에서 참여복지의 재정전망은 끝내 아쉬움을 더하는 것이다.
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