최근 참여복지기획단에서 발표한 기초생활보장분야의 참여복지 5개년 계획을 한마디로 평가하면 ‘방향은 긍정적이나 그 수준이 매우 미흡하다’고 할 수 있다. 표와 같이 보고서의 내용을 보면 첫째, 사각지대를 해소하고, 둘째 급여수준을 현실화하고, 셋째 건강한 제도를 만들어 가며, 넷째 효율적인 관리를 꾀하겠다는 것을 개선방향으로 제시하고 있다. 사각지대의 해소를 위해서는 구체적으로 가구유형별 최저생계비를 계측·적용하고, 재산의 소득환산제도를 보완하며, 부양의무자 기준을 개선하는 계획을 갖고 있다. 급여수준의 현실화를 위해서는 가구유형별 최저생계비의 적용과 주거급여의 현실화를 구체적인 방법으로 제시하고 있다. 제도의 건강성 확보를 위해서는 모니터링 및 평가체계 구축을 제시하였고, 기타 전달체계의 개선 및 인력확충을 제시하고 있다.

<표 1> 기초생활분야 참여복지 5개년 계획의 주요 내용

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목적달성 위한 방법과 보장수준에 있어서 몇 가지 문제점

참여복지기획단에서 제시한 계획들은 그 동안 학계나 실무계에서 지적하였던 기초생활보장제도의 문제점을 포괄하고 있다고 할 수 있다. 즉, 사각지대를 해소하고 일부 가구에게 부족하였던 급여를 현실화시키며, 행·재정의 효율화를 꾀하겠다는 방향에 대해 이의를 제기할 사람은 아무도 없을 것이다. 그렇지만 그러한 목적을 달성하기 위한 구체적인 방법이나 보장수준에 대해서는 몇 가지 문제점을 안고 있다.

첫째, 현행 제도의 틀 내에서만 개선안이 마련된 것이 문제이다. 이미 제도가 시행된 지 3년 반이 지났기 때문에 법 시행 초기와는 상황이 많이 변화되었고, 제도를 설계할 당시에 예상하지 못했던 문제점들이 나타나고 있다. 국민기초생활보장제도가 기존의 생활보호제도와의 가장 큰 차이점중의 하나가 근로능력의 유무와 상관없이 수급자로 선정될 수 있고, 생계급여를 받을 수 있게 된 점이고, 이러한 제도 변화가 저소득 근로능력자가구가 수급자로 선정될 수 있도록 할 것이라는 예상을 하였음에도 불구하고, 기초보장수급자중에 근로능력자가 차지하는 비율은 예전과 거의 차이가 없다. 140만 명의 수급자중 근로능력이 있는 사람은 30만 명에 불과하고 그 중에서 일자리를 갖고 있지 못한 사람은 3만 5천명에 불과하다. 또한 기초보장수급가구중 1, 2인 가구가 차지하는 비율은 70%에 육박한다. 즉, 그 무엇인가에 의해 근로능력자가구는 여전히 수급자로 선정되기가 어렵다는 것이다. 소위 ‘working poor'라고 불려지는 저임금 비정규직 근로자가구와 실직자 가구에 기초생활보장제도가 실제로 도움이 되지 못하고 있다는 것이다. 현실상 어떠한 선정기준을 완화하더라도 근로능력자 가구는 수급자가 되기가 어려울 것이다. 따라서 이러한 문제가 지속될 가능성이 높기 때문에 비수급 빈곤층과 차상위 빈곤계층을 대상으로 하는 수급요건이 까다롭지 않은 개별급여(의료급여, 교육급여, 주거급여 등)의 시행이 절실히 필요한 상황이다. 즉, 5개년 계획에는 근로빈곤층 문제에 대한 대책이 제대로 마련되어 있지 못하다.

둘째, 문제의 심각성에 비해 대책이 미흡하다. 주지하다시피 외환위기 이후 우리사회의 소득불평등도는 더욱 확대되고 있다. 통계청에서 발표한 도시근로자가구의 지니계수는 96년 0.291에서 2002년 0.319로 높아졌고, 한국은행에 따르면 전체 은행 고객의 2%가 전체 저축액의 56.7%를 저축하였고, 상위 1.6%의 가구가 전국민 소비의 25%를 차지하고 있다. 이렇듯 빈부격차는 더 확대되는데 기초법 시행이후 3년 동안 매년 수급자수는 감소하여 왔다. 2003년 하반기 정부의 긴급 빈곤대책 이후 조금 확대되는 양상을 보이고 있긴 하지만 여전히 기초법 시행초기의 수급자수에 미치지 못하고 있는 실정이다. 학자나 연구단체의 우리나라 빈곤율 추정 결과가 10%내외에 달한다고 했을 때, 현 수급율 3%는 지나치게 낮은 상황이고, 수급자가 되지 못한 채 근근히 살아가고 있는 비수급 빈곤층의 문제는 심각한 상황이다. 2003년 여름이후에 집중적으로 나타난 일련의 생계형 자살사건의 증가가 그것을 나타낸다고 할 수 있다. 연차별 추진계획을 보았을 때 그 추진 속도가 너무 늦다는 것이다.

셋째, 예산에 맞춘 수급자 선정이 이루어지고 있고, 행정 편의적으로 수급자 선정이 이루어졌다. 기초보장법이 법제정의 목적에 맞게 기능하기 위해서는 수급자 선정기준이 합리적으로 설정되고 운영되어야 하는데 그렇지 못해 왔고 그러한 문제를 개선할 방안이 마련되어 있지 못하다. 수급자 선정은 크게 소득기준, 재산기준, 부양의무자 기준으로 나뉘어 지는데, 가장 문제가 되는 것은 소득기준과 부양의무자 기준이다. 최저생계비를 소득기준으로 삼고 있는데, 5개년계획에서 지적하고 있는 바처럼 가구유형별·지역별 최저생계비가 적용되고 있지 못한 것과 일반가구의 생활수준과 비교해서 최저생계비 수준이 점점 벌어지고 있다는 것이 문제이다. 금년도 있을 최저생계비 실계측을 통한 어느 정도의 문제점 보완은 이루어 질 수 있다고 하더라도 지금껏 물가상승율만 반영해 온 것은 수급자수를 적게 유지해서 예산을 적게 투여하기 위한 조치로 밖에 볼 수 없다.

또한 지역별 구분없이 중소도시의 최저생계비를 전국 단일기준으로 사용하고 있는 것이 문제인데, 5개년계획상에는 이에 대한 대안이 마련되어 있지 않다. 인구가 주로 대도시에 밀집해 살기 때문에 전국 단일 기준을 사용한다고 하더라도 중소도시 최저생계비를 기준으로 해서는 안되고 지역별 인구 분포를 감안하여 단일기준을 마련할 필요가 있다. 김경혜 박사의 연구에 따르면 서울시의 최저생계비는 중소도시의 133.1%에 달하고, 보사연의 연구에 따르면 대도시 최저생계비는 중소도시의 106.2%에 달한다. 전국 단일 기준을 사용함으로서 상당수의 도시거주 저소득층이 수급자에서 탈락하게 되는 것이다. 그런 문제점에도 불구하고 전국 단일의 최저생계비를 사용하는 것은 행정편의적 발상이라고 밖에 해석할 수 없고 5개년 계획에는 이에 대한 구체적인 개선책이 마련되어 있지 못하다. 지역별 최저생계비가 큰 차이를 보이는 것은 주로 주거비에 기인하는데, 지역별 최저생계비를 적용하기 어렵다고 한다면 주거유형별 최저생계비를 계측·적용할 수 있도록 준비를 철저히 하여야 할 것이다.