[특집: 최저생계비로 한달나기 3] 체험을 통해 나타난 최저생계비의 쟁점과 과제
월간 복지동향/2004 :
2004/09/10 00:00
들어가며
□ 최저생계비관련 규정
- 4인가구 1,055,090원, 1인가구 368,226원
- 최저생계비의 계측 및 발표는 국민기초생활보장법의 규정에 따라 이루어짐.
- 최저생계비는 ‘국민이 건강하고 문화적인 생활을 유지하기 위하여 소요되는 최소한의 비용’을 의미(제2조)
- 복지부 장관은 다음연도 최저생계비를 매년 12월 1일까지 공표하도록 되어 있음(제5조).
- 금년 3월 개정된 법에 따라 앞으로는 매 3년마다 계측조사를 실시하도록 됨.
- 비계측년도의 최저생계비를 결정할 때는 국민의 소득·지출수준과 수급권자의 생활실태, 물가상승률 등을 고려하도록 되어 있으며(6조 1항), 그 과정 중에 중앙생활보장위원회의 심의·의결을 거치도록 되어 있다(6조 2항).
- 2004년도는 실제 계측의 해로서 보사연에서 계측연구중에 있음.
□ 최저생계비의 기능 및 역할
- 최저생계비는 국민기초생활보장수급자 선정을 위한 소득기준뿐만 아니라 급여기준으로도 사용됨. 다시 말해서 수급신청자의 소득인정액이 최저생계비보다 1원이라도 많으면 기초보장수급자로 선정될 수 없고, 수급자로 선정되게 되면 최저생계비에 준하는 급여를 받게 된다.
- 최저생계비는 부양능력 판별기준의 근거로 사용됨. 부양의무자 가구의의 소득이 최저생계비의 120%을 넘으면 미약하나마 부양능력이 있는 것으로 인정받고, 양가구 최저생계비 합의 120%를 넘게 되면 완전하게 부양능력이 있는 것으로 판정함.
- 여타 자산조사방식의 사회보장제도의 수급자 선정을 위한 주요근거로 사용되고 있음.
- 이렇듯 최저생계비가 어느 수준에서 결정되는가에 따라 저소득층의 기초생활보장수급 여부가 결정되는 등 우리나라 빈곤정책과 사회복지정책에 있어서 중요한 기준이 되고 있음
□ 본 연구의 목적
- 본 연구에서는 현행 최저생계비의 수준이 어떠한지를 밝혀 보고, 어떠한 문제점이 있는지, 앞으로 어떻게 개선되어야 하는지를 살펴보고자 함.
- 주로 기존문헌 검토, 실제 최저생계비 체험 결과, 그리고 외국자료 등을 이용하여 문제점을 도출하고 개선방안을 마련하였음.
현행 최저생계비에는 어떤 문제점이 있는가?
<표1> 2004년도 최저생계비
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수준의 문제
- 최근 5년간 최저생계비와 일반가구의 표준생계비간의 격차가 점점 벌어지고 있다는 것이 가장 큰 문제.
- 기초보장법에는 최저생계비를 추정하는데 있어서 국민의 소득ㆍ지출수준, 수급권자의 생활실태, 물가상승률 등을 고려하도록 되어 있지만 지금까지는 물가상승률만을 반영하고 있을 뿐임.
- 물가상승률만을 적용해서 조정하는 방식은 일반 가구의 생활수준과 비교하여 그 격차가 더 크게 벌어진다는 문제를 안고 있음.
- 또한 물가상승률 적용 방식은 소득, 기호의 변화 및 기술의 발전에 따르는 변화, 즉 필수품의 내용 및 질적 수준의 변화를 반영하지 못함(표2 참조).
- 1999년도 4인 가구 최저생계비 901,357원은 당시의 4인가구 전가구 가계지출의 48.7%에 해당하는 금액이었지만 물가만 반영하여 조정한 2004년의 최저생계비는 38.1%에 불과함.
- 평균 소비지출과 비교해 보면 1999년에 56.4%였던 것이 2004년에 43.6%로 감소
- 이렇듯 1999년도의 최저생계비를 합리적인 수준으로 인정한다고 하더라도 그 동안의 조정 과정 속에서 지나치게 낮은 상승률을 반영함으로서 최저생계비의 수준을 지나치게 낮게 만들었고 일반가구 생활수준과의 격차를 더 확대했다고 볼 수 있음.
<표2> 최저생계비와 평균 가계지출, 소비지출, 근로자가구 소득과의 비교
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1, 2인 가구 최저생계비는 상대적으로 더 낮은 수준
- 수급자중 1, 2인 가구는 전체 가구의 74.1%을 차지함(표 4 참조).
- 3, 4인가구에 비해 1, 2인 가구의 최저생계비 수준이 상대적으로 낮은 것이 문제.
- 1, 2인가구의 최저생계비는 보사연의 가구균등화지수를 활용하여 산출된 것인데, <표 3>과 같이 다른 연구에 비해 보사연의 1,2인가구의 가구균등화지수는 상대적으로 낮은 수준.
- 타 연구 결과와의 차이를 비교해 보면, 4인가구의 최저생계비가 100만원이라고 한다면 2인가구의 경우는 무려 12만원, 1인가구의 경우는 8만원의 차이를 보임.
<표 3> 보사연과 다른 자료의 가구균등화지수 차이
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<표4> 가구원수별 기초보장 수급자수
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지역별 물가 차이를 반영하지 못하고 있는 문제
- 현재의 최저생계비는 지역별 물가차이를 감안하지 않고 전국 단일의 기준을 사용하고 있음. 중소도시에 거주하는 표준가구의 생계비에 근거해 있음.
- 1999년도 보사연의 최저생계비 계측 결과 대도시의 최저생계비는 중소도시의 106%수준임.
- 김경혜박사(서울시정연)의 연구에 따르면 서울시의 최저생계비는 중소도시의 133.1%에 달함.
- 그럼에도 불구하고 중소도시 최저생계비를 전국적으로 단일하게 적용함으로서 대도시 지역에 거주하는 저소득층에게 상당히 불리한 결과를 낳게 됨.
- 2003년 3월 기준으로 전국의 기초보장수급율은 2.70%에 달하는데, 서울시의 수급율은 1.56%에 불과.
- 중소도시 최저생계비를 적용한 2000년도 서울시 빈곤율은 6.9%인데 비해, 서울시 최저생계비를 적용한 2000년도 서울시 빈곤율은 12.8%로 두배에 달함. 이러한 점을 감안하면 지역별 물가를 반영한 최저생계비를 적용하지 않음으로서 서울시에 거주하는 상당수의 저소득층이 불이익을 받고 있다는 점을 추론할 수 있음.
□ 서울시 빈곤율의 추정(허선, 2003)
- 자료: 통계청의 2000년 가구소비실태조사
- 최저생계비(중소도시) : 국민기초생활보장제도 수급자 선정기준
- 대도시 최저생계비 : 1999년 최저생계비 계측조사연구(김미곤 외, 1999)의 연구 결과인 중소도시의 106.2%를 적용 1999년 최저생계비 계측조사연구에 의하면 중소도시를 100으로 했을 때 대도시와 농어촌의 최저생계비 비율은 각각 106과 86 이다(김미곤 외, 최저생계비 계측조사연구, 한국보건사회연구원, 1999).
.
- 서울시 최저생계비 : 김경혜(1999)의 연구 결과인 중소도시의 133.1%를 적용
<표 5> 지역별 최저생계비(2000년)
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□ 빈곤(가구)율 추정결과
- 전국 단일 최저생계비 기준(가처분 소득 1 가처분소득1이 기초보장제도의 소득평가액 개념과 가장 유사함. 다만 공적이전소득이 포함되어 있다는 점이 차이점.
): 서울시 6.9%, 6개광역시 10.7%, 기타지역 15.5%
- 대도시 최저생계비 기준(가처분 소득 1): 서울시 8.0%, 6개 광역시 12.3%
- 서울시 최저생계비 기준(가처분 소득 1): 서울시 12.8%
- 2000년 서울시 빈곤율은 12.4%(1,193,141명)
- 2003년 3월 현재 전국의 국민기초생활보장수급자수는 134만 6,442명으로 전인구의 2.70%에 달함. 16개 시 도 중 수급율이 가장 낮은 곳은 울산(1.45%)이고, 서울은 1.56%로 전국 2위로 평균치에 훨씬 못미치는 상황에 있음.
∴ 서울시의 수급율이 낮은 이유는 빈곤율이 낮아서가 아니라 지역별 최저생계비를 적용하고 있지 않았기 때문임.
<표 6> 지역별 빈곤(가구)율의 비교
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<표 7> 서울시 가구원수별 빈곤가구율과 수급가구율의 비교
(가처분소득1, 2000년 기준)
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가구유형별 특성이 반영되지 못하고 있는 문제
- 가구 유형별 최저생계비의 계측 및 적용이 되고 있지 못함.
- 특별한 생계비용이 필요한 장애인이나 학생, 아동, 환자 등이 있는 가구는 그렇지 않은 가구보다 생계비가 더 많이 필요함.
- 참고로 한국보건사회연구원의 연구에 따르면(2000), 장애로 인한 추가 소요비용이 신장장애인의 경우 38만원, 발달장애 34만원, 정신지체 22만원, 뇌병변 장애 20만원, 의료비가 8만원, 교통비로서 3만원이 필요.
〈표 8〉 재가장애인의 장애로 인한 추가 소요비용
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최저생계비 체험의 결과
(1) 개요
□ 체험 기간 : 2004년 7월 1일 오전 10시 30분 ~ 7월 31일 오전 10시 30분까지(총 30일간)
□ 체험 장소 : 하월곡동 산 2번지
□ 체험의 목적
① 현행 최저생계비가 어떠한 수준인가(높은가, 낮은가)를 확인
② 저소득층(수급자, 비수급자)이 최저생활을 하고 있는지를 확인
③ 최저생계비와 기초보장제도의 문제점을 확인.
□ 체험방법 : 한달체험(11명, 5가구), 하루체험(32명), 자기집 체험(25명)
□ 한달체험자의 최저생계비 체험 결과
- 최저생계비 한도 내에서 한달을 사는 것이 목표였으나, 한달 체험단 5가구 모두 최저생계비 대비 최소 5.31%최대 45.46%의 적자를 기록함. 특히 직장을 다니는 가구원의 경우 교통통신비의 비중이 타 가구에 비해 많이 지출되었으며, 3세, 5세의 아동이 포함된 4인가구의 경우 교육비의 지출이 매우 큼.
- 가구별 지출 중 식료품비의 비중이 가장 높았고, 그 다음으로 주거비, 교통통신비, 기타소비, 광열수도비의 순으로 지출이 이루어짐.
□ 체험수칙
- 평상유지의 의의(1일 3식 준수, 1주일 두 끼는 얻어먹는 것 가능/ 극기훈련이 아님)
- 직접체험의 의의(최저생계비만을 가지고 한달 살기, 거주 지역 이탈하지 않기)
- 간접체험의 의의(지역 주민의 가계부 조사 및 자원활동 수행)
- 경험공유의 의의(가계부 및 체험수기 온라인 공개)
체험의 한계와 고려사항
- 5가구는 체험을 위하여 활동지역에 인위적으로 구성된 가구이며, 1개월이라는 짧은 기간 동안의 생활을 기준으로 하였기 때문에 가계부 분석에 있어 다음 몇 가지 특성을 고려하여야 함.
① 기초보장수급자 체험이 아니라 비수급자로서의 최저생계비 체험.(급여기준만이 아니라 수급자 선정기준으로서의 최저생계비의 수준을 확인하기 위해서)
② 체험단은 4인가구를 제외하고 대부분 20, 30대 초반의 건강한 청장년층으로 구성됨. 따라서 일반가구와는 다른 지출양태를 보일 수 있음. 예를 들어 보건의료비, 교육비는 적게 들어가지만, 통신비 등의 비중은 다소 높을 수 있음. 또한 지원단에서 정서적인 지원을 지속적으로 받을 수 있었음.
③ 활동지역으로 선정한 산2번지의 경우 다른 지역에 비해 주거비(월세)의 지출이 월등히 낮음. 최저생계비 한도내에서 체험이 가능하기 위해서는 주거비가 가장 싼 지역을 선정할 수밖에 없었음. 즉, 주거비가 조금 더 비싼 타 지역에서 체험을 했을 경우 다른 비목에 사용할 수 있는 비용이 더 줄어들게 되었을 것임.
④ 한달 생활을 위한 기본적 가구집기 및 가사용품 중 내구연수가 1개월을 넘는 물품(냉장고, TV, 가스렌지, 옷걸이, 식기류, 선풍기 등)은 본부측에서 체험단에게 무상으로 지급하여 주었음에도 불구하고 지출항목에 포함시키지 않았음(최저생계비에서는 각 연한에 따른 비용을 1개월로 환산하여 비용에 포함). 또한 식료품과 기타소비지출(쌀, 양념, 샴푸 등)의 경우 1개월 생활 후 남은 물품을 확인하여 최초지출에서 제외하는 것으로 보정하였음.
⑤ 1개월 생활에 필요한 기본적인 피복류(겉옷, 속옷 등)와 핸드폰은 지참하도록 하였음. (가구별 유선전화 설치하지 않음)
⑥ 비소비지출에 포함되는 조세와 사회보장부담의 경우 균등할주민세 및 교육세(서울 연 6천원)만을 월로 환산(500원)하여 반영하였고, 국민연금과 건강보험의 경우 최하위소득 구간을 적용하여 가구별로 지출한 것으로 보정함(체험기간 중 건강보험 적용받음).
⑦ 비수급자를 전제로 하였기 때문에 수급자가 받을 수 있는 면제, 감액되는 비용은 일반가구의 지출비용으로 보정함.
⑧ 체험기간이 여름이기 때문에 난방비용의 지출이 빠지게 됨을 감안해야 함.
⑨ 기타 모든 비용은 체험 가구의 실제 지출을 그대로 반영하였음.
체험단의 가계부 분석 결과
- 최저생계비 한도내에서 사는 것을 체험단에게 요구하였으나 일부 항목의 지출(가구집기, 피복신발 등 내구년수가 있는 품목)이 없었음에도 불구하고 다섯가구 모두 최저생계비를 초과하는 지출을 보였음.
- 현행 최저생계비내에서 한 달을 살기 위해서는 아주 열악한 주거환경, 부실한 식사, 낮은 문화생활, 사회생활의 포기가 있어야 가능함.
- 다섯가구의 지출을 최저생계비와 비교해 보면, 교통통신비의 경우 최저생계비의 1.7배~6.7배에 달할 정도로 많은 지출이 이루어 졌음. 또한 비소비지출은 2.1배~3.3배, 기타소비지출의 경우는 1.1배~1.7배로 모든 가구에서 최저생계비 이상의 지출이 있었음.
- 주거비의 경우 활동지역이 주거환경의 열악함으로 인해 월세가 매우 낮음에도 불구하고 4인가구를 제외하고 모든 가구에서 최저생계비의 1.2배~1.4배의 지출이 이루어졌음.
- 한달간의 짧은 생활로 인하여 지출을 극도로 제한했음에도 불구하고 교통통신비나 주거비, 비소비지출이 모든 가구에서 최저생계비를 초과하였다는 것은 최저생계비 설정 자체가 현실적이지 못하거나 시간적 변화를 반영하고 있지 못함을 의미함.
- 광열수도와 가구집기, 피복신발, 교육과 보건의료 항목의 경우 체험가구 구성의 한계로 인하여 최저생계비와의 직접적인 비교는 불가능함.
<표 9> 공동모금회설립 전 정부주도시 모금액
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체험을 통해 나타난 최저생계비의 문제점
□ 주거비의 문제
- 최저생계비 중 주거비의 비중은 19.4%로 구입자금, 관리비, 이사비, 중계료(복비)가 포함되어 있음. 체험단의 경우 보증금과 관리비 없이 월세로 가구별 10～20만원을 지출함. 이는 대도시에서 매우 낮은 주거비를 지출한 것임. 식비를 제외하고는 가장 많은 지출 비중을 차지함.
- 그럼에도 불구하고 주거환경은 매우 열악하였음. 햇빛도 들지 않고, 환기가 안되어 집안 전체에 곰팡이가 퍼져 있었고, 화장실과 주방 등의 열악함은 건강상의 문제와 이웃간의 긴장관계를 유발 할 정도의 상황이었음. 따라서 최소한 정부 차원에서 고시하는 최저주거기준이 만족될 수 있도록 하여야 하며, 이를 위해서는 주거유형별로 최저생계비가 산출되어야 하고, 주거 유형에 따른 현물, 혹은 현금의 최저주거보장이 이루어 질 수 있어야 할 것임.
- 활동지역의 경우 곧 재개발이 이루어질 것이며, 세입자의 경우 임대아파트가 확보되지 않는다면 적절한 주거공간을 확보할 수 없음. 특히 독거노인이나 1인가구의 경우 임대아파트 입주가 어려워 현실적인 대안마련이 필요함. 적어도 독거노인의 경우에는 임대아파트 입주자격이 부여되거나 최저주거기준에 부합하는 주거에서의 생활이 보장되어야 할 것임.
□ 의료비의 문제
- 최저생계비에는 의료비가 단 4.7% 반영되어 있음. 수급자의 경우 의료급여에 의해 상당 부분의 본인 부담금을 지원받는다고 하나 의료급여로는 혜택을 보지 못하는 비급여가 많아 의료비 부담이 매우 큰 것이 현실임. 활동지역 노인 중에도 치과질환이 많아 치료를 받아야 함에도 불구하고 비용부담으로 인하여 적정한 치료를 받지 못하는 경우가 많았고, 불가피하게 병원을 이용하고 있는 어떤 비수급 노인의 경우는 그 비용을 최저생계비에도 미달하는 생계비에서 충당하고 있었음.
- 현재의 최저생계비 수준으로는 기초보장수급자가 된다고 하더라도 적절한 의료서비스를 받을 수 없으며, 만성질환자나 중증 환자가 있는 경우 의료비 지출이 커져서 최소한의 영양섭취도 어려운 상황임. 따라서 수급자에게 주어지는 생계비를 치료비용에 쓰지 않아도 되도록 본인 부담금을 최소화하거나 현물로 완전 보장을 해야 함.
□ 교육비의 문제
- 현행 최저생계비중 교육비가 차지하는 비중은 불과 4.67%에 불과함. 이는 매우 비현실적인 비용일뿐더러 시대의 변화를 반영하고 있지 못함. 체험가구 중 4인가구의 경우 만 4세 아동 보육료만 해도 16만원에 달하였음. 이는 1999년 최저생계비 계측의 기준인 4인 표준가구가 5세, 7세 아동을 기준으로 하고 있고 보육시설에 가지 않는 것을 전제로 하고 있기 때문임. 그로 인해 아동이나 학생이 있는 가구의 경우 학생이 있음으로 인해 추가되는 생계비용이 감안되어 지급되지 않고 있음. 이러한 문제는 표준가구의 구성을 변경하거나, 학생이 있는 가구의 경우 가구별 특성을 반영한 최저생계비를 적용하여 현실화하여야 함. 또한 미취학 아동의 경우 어린이집이나 유치원의 이용이 보편화 되었기 때문에 보육시설의 이용을 전제로 한 교육비용이 산출될 필요가 있음.
□ 최저생계비 수준의 문제
- 현재 최저생계비가 보장하는 생활의 수준이 너무 낮음. 이의 원인은 크게 두 가지임.
① 최저생계비에 포함된 항목(질과 양)의 비현실성(부록을 참고 바람)
: 양말 1년 3켤레, 런닝 1년 2벌, 아동 셔츠 1년 1점, 아동 장난감 1년 1개, 쓰레기봉투 월 4매, 아동 운동화 2년에 1켤레, 주부 시내버스비 월 왕복 6회 등
② 과거 5년 동안 지나치게 낮은 인상율을 적용하였음.
: 1999년 계측 당시 최저생계비는 전가구 가계지출의 48.7%, 5년이 지난 2004년의 경우 38.1%로 일반가구의 지출과의 상대적 격차가 커졌음. 상대적 수준이 더욱 낮아진 것임. 지난 5년간 평균 임금 및 평균 가계지출의 상승률은 연평균 약 8.0%인데 비해 최저생계비의 인상율응 연평균 3.2%에 못 미치는 수준임.
- 항목의 질과 양에 대해서는 올해, 5년 만에 이루어지는 실제 계측과정에서 이를 대폭 현실화하여야 함.
체험단의 보고
- 한 달이니까 견딜 수 있었다.
- 최저생계비 안에서는 모든 품목의 물질적 자원이 최저이기 때문에 선택은 결국 하나, 싸고 양이 많은 것으로 강요받게 되었습니다. 선택의 기회가 한 두가지로 줄어들게 되자 쌓이는 욕구불만이 심리적 압박감으로 다가와 힘들었습니다. 우리가 원하는 욕구는 어느 것 하나 존중받지 못하고 거절당하게 되었고, 시간이 지날수록 의욕상실과 무기력함에 조금씩 젖어갔습니다. 먹고만 사는 것은 가능하지만 많은 욕구가 거절당해야 한다.
- 철저하게 주어진 생계비에 맞추어 살려고 노력했는데, 고기·과일은 불가능하였다. 시장가서는 과일만 봤다.
- 집에 대한 불만이 가장 많았다. 며칠 지나서는 숨쉬기도 힘들었고, 뛰쳐나가고 싶었고, 그러한 생활로 인해 무기력도 경험하였다. 습해서 잠도 못자고, 빨래도 할 수 없고, 밥도 하기 싫고, 모든 것을 하기 싫었다.
- 한지붕 세가족으로 살다보니 갈등이 많았다. 개인생활이 없다는 것이 어렵다. 휴식의 공간이 되어야 할 곳이 스트레스를 받는 공간이 되었다. 옆집의 싸움소리, 욕소리를 들으며 살아야 하는게 고통스러웠다.
- 가계부조사를 통해 하월곡동에 사시는 많은 분들이 그저 밥만 먹고 지내신다는 것을 확인했습니다. 그것도 영양가 없는 식단으로 하루하루를 버티고 계신다는 것을 보았습니다. 정부로부터 아무런 지원을 받지 못하고 있는 비수급 빈곤층을 보았습니다.
- 현 최저생계비는 다른 사람과의 인간관계의 폭을 좁아지게 만들고 결국 고립되도록 만드는 수준임을 확인했습니다. 각종 경조사 참석은 불가능하고, 암보험도 들 수 없으며, 아이들 책조차도 사줄 수 없는 수준이다.
- 중반부가 지나자 어렵고 빠듯한 생활의 메마름이 정서적인 메마름으로 이어지는 것을 경험하였습니다.
- 많은 사람들의 편견과 오해를 보았습니다. 무의식적으로 가진 편견이 무섭다. 모르기 때문에 편견을 갖고, 공부·체험을 통해서만 편견을 없앨수 있다.
- 그분들은 특별한 사람이 아니라 지금, 혹은 예전의 우리들 이웃이었음을 확인했다.
- 아이들이 우울감을 스펀지처럼 흡수하는 것을 보았다. 아이들이 건강한 사회성원으로 자리매김하는 것은 불가능한 상황으로 보였다.
- 체험단들이 최저음식물 체험, 최저주거 체험은 하였지만 ‘그분들의 사회적 관계’ 체험은 하지 못했다. 체험단들은 식생활의 경험을 얘기하고 있지만 이곳 주민들은 나머지 생활을 아무것도 할 수 없다는 절망감을 견디기 어렵다. 이곳 주민들은 사회적으로 고립되게 된다(지역 주민의 말).
- 최저생계비는 빈곤을 벗어날 수 있는 탈출구를 만들기엔 역부족이다.
- 최저생계비는 절망의 지표가 아니라 희망의 지표가 되어야 한다.
최저생계비의 과제
온라인상의 네티즌 토론 결과(미디어 다음, 핫이슈토론)
- 인상을 통해 현실화해야(73.0%, 4285명)
- 현행수준을 유지해야(22.1%, 1300명)
- 판단유보(4.9%, 286명)
http://hotissue.media.daum.net/subject/200408/05/m_hotiss15/v7142879.html
각국의 최저생계비 설정 및 급여기준의 조정방식
□ 국가간 비교시 고려사항
- 대부분의 OECD국가는 주거, 의료, 교육관련 사회보장이 잘 되어 있기 때문에 공공부조(사회부조), 혹은 최저생계비의 부담이 훨씬 적다.
- 최저생계비(혹은 수급자선정을 위한 소득기준)의 결정방식과 관련된 구체적인 자료를 접하기가 어렵다.
- 각국의 사회부조예산의 비중과 수급율을 동시에 고려할 필요가 있다. 여타 사회보장제도가 많이 있기 때문에 수급율의 단순비교는 곤란하다. 다만 사회부조예산의 비중이 높으면서도 수급율이 낮으면 문제가 된다.
□ 최저생계비 설정 방식의 비교
- 급여수준의 조정시 많은 국가들이 (최저)임금, 혹은 연금수준, 생계비 등과 연계하여 결정하고 있음.
■ 연금과 연동되는 국가
- 이태리, 오스트리아, 포르투칼, 핀란드(하위 5분위 계층의 소비패턴 반영),
■ 임금과 연동(고려)되는 국가
- 룩셈부르크, 네덜란드(최저임금에 연동), 뉴질랜드 등
■ (일반가구)의 생계비(지출)와 연동(고려)하는 국가
- 미국 SSI , 스웨덴, 핀란드, 룩셈부르크 등
■ 물가지수를 고려하는 국가
- 벨기에, 독일(물가+정치적 판단), 스페인, 아일랜드(물가 + 의회), 스웨덴, 영국,
■ 의회에서 결정하는 국가
- 아일랜드, 룩셈부르크, 영국, 뉴질랜드 등
□ 국가간 비교를 통해 본 우리나라의 문제점
- 우리나라의 경우 공공부조예산의 비중이 다른 나라에 비해 높음에 비해 수급율은 너무 낮다. 즉, 어떠한 사회보장의 혜택도 받지 못하는 사람이 많이 있다.
- 다른 나라에 비해 불평등도가 심하다.
- 빈부격차의 해소, 국민 최저생활의 보장을 위한 기초보장제도의 역할이 더욱 중요하다.
<표10>조세 및 사회보장지출의 소득재분배 효과
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<표11> 각국의 최저생계비(Minimum) 결정 및 적용
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<표 12> 각국 사회부조의 급여수준 조정 및 주요 현황 비교
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최저생계비 설정 및 적용의 방향
최저생계비는 전국 어디에서 살건, 가구 구성이 어떻거나 간에 말 그대로 최소한의 건강과 문화를 유지할 수 있는 수준에서 결정되어야 한다. 그러기 위해서는 지역별 물가 차이와 가구유형별 생계비의 차이를 반영하여야 할 것이다. 기초보장법의 개정으로 계측주기가 3년으로 단축되었기는 하지만 여전히 비계측년도의 경우 어떻게 조정할 것인가가 쟁점이 될 수 있다. 실계측을 하지 않는 연도의 결정방식은 계측치와 비교하여 큰 차이가 나지 않는 안정적이고 합리적인 방식으로 결정되는 것이 바람직하다. 따라서 수준의 문제점과 비계측년도의 조정방식의 쟁점을 한번에 해결할 수 있는 방식은 실계측년도 최저생계비수준을 계속해서 유지하도록 하는 것이다. 예를 들어 중위소득, 평균소득, 전가구 가계지출, 혹은 소비지출의 몇 %로 정하는 방식을 말한다. 가까운 일본만 하더라도 최저생계비 수준이 일반가구 생계비의 2/3수준을 계속 유지하는 수준균형방식을 채택하고 있다.
□ 기본방향
- 기초보장제도가 최후의 안전망이 될 수 있도록 최저생계비가 설정되어야 한다. 경제가 더 어려워 지고, 빈부 격차가 더 심해지고, 실업자가 더 증가하고 있고, 저 임금 비정규직 근로자가 늘어나고 있는데 수급자수가 줄어들게 제도 운영하는 것은 문제가 있다.
- 문제를 해결하는 방법은 여러 가지가 있을 수 있으나 여타 사회보장제도가 빈약한 상황이기 때문에 기초보장제도, 혹은 최저생계비의 설정이 더 중요해 진다. 현재 주요 비수급빈곤층이 되고 있는 저소득 노인을 보호하기 위한 방안으로는 조세방식의 기초연금제도의 도입 등을 고려할 수 있으나 그러한 여타 안전망이 아직 제대로 마련되어 있지 못한 상황이기 때문에 세밀하고, 적절한 최저생계비의 설정이 필요하다.
- 최저생계비는 절대적일 수 없고, 사회변화에 따라 조정되어야 한다.
□ 최저생계비의 설정과 적용의 개선방안
가. 일반가구와의 상대적 수준의 유지
- 금년도에 진행중인 최저생계비 실계측을 통해 새로운 2004년도 최저생계비가 산출될 예정. 저소득가구의 소비 패턴의 변화, 마켓바스켓 품목의 변화와 가격의 변화 등을 고려할 때 높은 수준의 인상율을 예상할 수 있음.
- 지금까지의 낮은 인상율이 최저생계비의 현실화의 장애요인으로 작용할 것이 우려되는 상황임.
- 1999년의 최저생계비가 되었든, 새로 계측되는 2004년도 최저생계비가 되었든 실제 계측한 최저생계비 수준을 계속하여 유지하는게 바람직함.
- <표 19>는 1999년도 최저생계비 수준을 일반가구의 소비패턴과 임금수준과 비교하여 그대로 유지했을 경우의 결과를 나타낸 것임.
- 도시지역 전가구의 가계지출 대비 비율을 유지할 경우 2004년의 최저생계비는 1인가구 470,310원, 4인가구 1,347,592원이 되어야 함.
- 도시지역 전가구의 소비지출 대비 비율을 유지할 경우 2004년의 최저생계비는 1인가구 476,838원, 4인가구 1,366,297원이 되어야 함.
- 도시지역 근로자가구의 소득 대비 비율을 유지할 경우 2004년의 최저생계비는 1인가구 465,505원, 4인가구 1,333,826원이 되어야 함.
<표13> 1999년도 최저생계비를 일반가구와의 상대적 비율을 유지했을 경우 2004년도 최저생계비 추정
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나. 주거유형별 생계비차이의 반영
- 장기적으로는 전국민 모두의 최저주거기준(주택과 연료비)의 보장(현물 급여)이 필요.
- 단기적으로는 주거유형별로 최저생계비를 달리할 필요가 있음. 월세인 경우는 월세액을 공제해 주고, 최저주거기준에 미달하는 자가소유 가구의 경우 집수리(현물)등의 지원이 필요함.
다. 지역별 생계비 차이의 반영
- 앞에서 밝혔듯이 대도시의 최저생계비는 중소도시에 비해 더 많이 필요함. 따라서 지역별 생계비의 차이를 반영할 수 있도록 최저생계비를 지역별로 달리 설정할 필요가 있음.
- 설령, 전국 단일기준을 설정한다고 하더라도 현재와 같이 중소도시 최저생계비를 전국에 단일하게 적용하는 것은 문제가 있기 때문에 지역별 인구가중치를 고려하여 설정할 필요가 있음.
라. 의료욕구별 생계비차이의 반영
- 의료비가 많이 필요한 가구의 경우 순생계비에 사용할 소득이 부족한 상황이 발생함.
- 따라서 의료비용의 전액 공제뿐만 아니라 수급자의 경우 본인부담금을 최소화, 혹은 폐지하여야 함.
마. 가구유형별 생계비차이의 반영
- 장애인 가구, 노인 가구, 학생 가구의 경우 타 가구에 비해 추가 비용이 필요하게 됨. 필요비용을 계측하여 최저생계비를 적용하는데 사용하여야 함. 예를 들어 고등학생이 있는 가정의 경우, 학비뿐만 아니라 학용품, 일부 학원비 등의 공제를 하고, 수급가구의 고등학생에게는 그와 같은 품목의 현물 지원이 이루어져야 함.
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<참고> 외국 주요기관의 빈곤선을 적용했을 경우 최저생계비의 비교 (제2차 2004년도최저생계비전문위원회 자료, 2003. 5. 9)
□ 외국의 주요기관 및 연구자의 상대적 빈곤선은 다음과 같음.
〈표14〉 주요기관 및 연구자의 상대빈곤선
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□ 일본과 OECD, World Bank 기준 적용시
■ 일본의 경우 2차 세계대전 이후 여러 차례 빈곤선 측정방법을 개정한 이래, 1984년 이후 일반근로자가구 소비지출의 68%를 이용한 수준균형방식으로 최저생계비를 산출하고 있음.
■ World Bank의 경우, 상대적 빈곤선으로 개발도상국은 평균소득의 1/3, 선진국은1/2 수준을 상대적 빈곤선으로 설정하고 있음.
■ OECD의 경우 중위소득의 40%, 50%, 60%를 상대적 빈곤선으로 설정하고 있음.
－ 프랑스는 중위소득의 50%, 스페인은 중위소득의 25%, 40%, 50% 등의 3가지 기준을 적용하고 있음. 위 자료는 1997년 브라질 리오에서 개최한 Expert Group on Poverty Statistics의 발표자료중 Luis Beccaria, Poverty Measurement-Present status of concepts and methods, IBGE, 1997.를 인용한 것이다.
－ 영국은 공식적인 빈곤선을 설정하고 있지 않지만, 매년 저소득층통계자료로 발간하고 있는 “평균소득미만세대”의 자료 중 가장 낮은 수준인 평균소득의 50%가 빈곤선으로 사용되기도 함. 박찬용 외, “최저생계비 계측모형개발”, 한국보건사회연구원, 1998. p 69
■ EU의 경우, OECD의 기준과는 달리 중위소득이 아닌 평균소득을 이용하여 평균소득의 40%, 50%, 60%를 상대적 빈곤선으로 설정하고 있음.
〈표15〉일본, EU, World Bank의 상대적 빈곤선을 적용한 최저생계비수준
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□ 최저생계비관련 규정
- 4인가구 1,055,090원, 1인가구 368,226원
- 최저생계비의 계측 및 발표는 국민기초생활보장법의 규정에 따라 이루어짐.
- 최저생계비는 ‘국민이 건강하고 문화적인 생활을 유지하기 위하여 소요되는 최소한의 비용’을 의미(제2조)
- 복지부 장관은 다음연도 최저생계비를 매년 12월 1일까지 공표하도록 되어 있음(제5조).
- 금년 3월 개정된 법에 따라 앞으로는 매 3년마다 계측조사를 실시하도록 됨.
- 비계측년도의 최저생계비를 결정할 때는 국민의 소득·지출수준과 수급권자의 생활실태, 물가상승률 등을 고려하도록 되어 있으며(6조 1항), 그 과정 중에 중앙생활보장위원회의 심의·의결을 거치도록 되어 있다(6조 2항).
- 2004년도는 실제 계측의 해로서 보사연에서 계측연구중에 있음.
□ 최저생계비의 기능 및 역할
- 최저생계비는 국민기초생활보장수급자 선정을 위한 소득기준뿐만 아니라 급여기준으로도 사용됨. 다시 말해서 수급신청자의 소득인정액이 최저생계비보다 1원이라도 많으면 기초보장수급자로 선정될 수 없고, 수급자로 선정되게 되면 최저생계비에 준하는 급여를 받게 된다.
- 최저생계비는 부양능력 판별기준의 근거로 사용됨. 부양의무자 가구의의 소득이 최저생계비의 120%을 넘으면 미약하나마 부양능력이 있는 것으로 인정받고, 양가구 최저생계비 합의 120%를 넘게 되면 완전하게 부양능력이 있는 것으로 판정함.
- 여타 자산조사방식의 사회보장제도의 수급자 선정을 위한 주요근거로 사용되고 있음.
- 이렇듯 최저생계비가 어느 수준에서 결정되는가에 따라 저소득층의 기초생활보장수급 여부가 결정되는 등 우리나라 빈곤정책과 사회복지정책에 있어서 중요한 기준이 되고 있음
□ 본 연구의 목적
- 본 연구에서는 현행 최저생계비의 수준이 어떠한지를 밝혀 보고, 어떠한 문제점이 있는지, 앞으로 어떻게 개선되어야 하는지를 살펴보고자 함.
- 주로 기존문헌 검토, 실제 최저생계비 체험 결과, 그리고 외국자료 등을 이용하여 문제점을 도출하고 개선방안을 마련하였음.
현행 최저생계비에는 어떤 문제점이 있는가?
<표1> 2004년도 최저생계비
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수준의 문제
- 최근 5년간 최저생계비와 일반가구의 표준생계비간의 격차가 점점 벌어지고 있다는 것이 가장 큰 문제.
- 기초보장법에는 최저생계비를 추정하는데 있어서 국민의 소득ㆍ지출수준, 수급권자의 생활실태, 물가상승률 등을 고려하도록 되어 있지만 지금까지는 물가상승률만을 반영하고 있을 뿐임.
- 물가상승률만을 적용해서 조정하는 방식은 일반 가구의 생활수준과 비교하여 그 격차가 더 크게 벌어진다는 문제를 안고 있음.
- 또한 물가상승률 적용 방식은 소득, 기호의 변화 및 기술의 발전에 따르는 변화, 즉 필수품의 내용 및 질적 수준의 변화를 반영하지 못함(표2 참조).
- 1999년도 4인 가구 최저생계비 901,357원은 당시의 4인가구 전가구 가계지출의 48.7%에 해당하는 금액이었지만 물가만 반영하여 조정한 2004년의 최저생계비는 38.1%에 불과함.
- 평균 소비지출과 비교해 보면 1999년에 56.4%였던 것이 2004년에 43.6%로 감소
- 이렇듯 1999년도의 최저생계비를 합리적인 수준으로 인정한다고 하더라도 그 동안의 조정 과정 속에서 지나치게 낮은 상승률을 반영함으로서 최저생계비의 수준을 지나치게 낮게 만들었고 일반가구 생활수준과의 격차를 더 확대했다고 볼 수 있음.
<표2> 최저생계비와 평균 가계지출, 소비지출, 근로자가구 소득과의 비교
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1, 2인 가구 최저생계비는 상대적으로 더 낮은 수준
- 수급자중 1, 2인 가구는 전체 가구의 74.1%을 차지함(표 4 참조).
- 3, 4인가구에 비해 1, 2인 가구의 최저생계비 수준이 상대적으로 낮은 것이 문제.
- 1, 2인가구의 최저생계비는 보사연의 가구균등화지수를 활용하여 산출된 것인데, <표 3>과 같이 다른 연구에 비해 보사연의 1,2인가구의 가구균등화지수는 상대적으로 낮은 수준.
- 타 연구 결과와의 차이를 비교해 보면, 4인가구의 최저생계비가 100만원이라고 한다면 2인가구의 경우는 무려 12만원, 1인가구의 경우는 8만원의 차이를 보임.
<표 3> 보사연과 다른 자료의 가구균등화지수 차이
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<표4> 가구원수별 기초보장 수급자수
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지역별 물가 차이를 반영하지 못하고 있는 문제
- 현재의 최저생계비는 지역별 물가차이를 감안하지 않고 전국 단일의 기준을 사용하고 있음. 중소도시에 거주하는 표준가구의 생계비에 근거해 있음.
- 1999년도 보사연의 최저생계비 계측 결과 대도시의 최저생계비는 중소도시의 106%수준임.
- 김경혜박사(서울시정연)의 연구에 따르면 서울시의 최저생계비는 중소도시의 133.1%에 달함.
- 그럼에도 불구하고 중소도시 최저생계비를 전국적으로 단일하게 적용함으로서 대도시 지역에 거주하는 저소득층에게 상당히 불리한 결과를 낳게 됨.
- 2003년 3월 기준으로 전국의 기초보장수급율은 2.70%에 달하는데, 서울시의 수급율은 1.56%에 불과.
- 중소도시 최저생계비를 적용한 2000년도 서울시 빈곤율은 6.9%인데 비해, 서울시 최저생계비를 적용한 2000년도 서울시 빈곤율은 12.8%로 두배에 달함. 이러한 점을 감안하면 지역별 물가를 반영한 최저생계비를 적용하지 않음으로서 서울시에 거주하는 상당수의 저소득층이 불이익을 받고 있다는 점을 추론할 수 있음.
□ 서울시 빈곤율의 추정(허선, 2003)
- 자료: 통계청의 2000년 가구소비실태조사
- 최저생계비(중소도시) : 국민기초생활보장제도 수급자 선정기준
- 대도시 최저생계비 : 1999년 최저생계비 계측조사연구(김미곤 외, 1999)의 연구 결과인 중소도시의 106.2%를 적용 1999년 최저생계비 계측조사연구에 의하면 중소도시를 100으로 했을 때 대도시와 농어촌의 최저생계비 비율은 각각 106과 86 이다(김미곤 외, 최저생계비 계측조사연구, 한국보건사회연구원, 1999).
.
- 서울시 최저생계비 : 김경혜(1999)의 연구 결과인 중소도시의 133.1%를 적용
<표 5> 지역별 최저생계비(2000년)
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□ 빈곤(가구)율 추정결과
- 전국 단일 최저생계비 기준(가처분 소득 1 가처분소득1이 기초보장제도의 소득평가액 개념과 가장 유사함. 다만 공적이전소득이 포함되어 있다는 점이 차이점.
): 서울시 6.9%, 6개광역시 10.7%, 기타지역 15.5%
- 대도시 최저생계비 기준(가처분 소득 1): 서울시 8.0%, 6개 광역시 12.3%
- 서울시 최저생계비 기준(가처분 소득 1): 서울시 12.8%
- 2000년 서울시 빈곤율은 12.4%(1,193,141명)
- 2003년 3월 현재 전국의 국민기초생활보장수급자수는 134만 6,442명으로 전인구의 2.70%에 달함. 16개 시 도 중 수급율이 가장 낮은 곳은 울산(1.45%)이고, 서울은 1.56%로 전국 2위로 평균치에 훨씬 못미치는 상황에 있음.
∴ 서울시의 수급율이 낮은 이유는 빈곤율이 낮아서가 아니라 지역별 최저생계비를 적용하고 있지 않았기 때문임.
<표 6> 지역별 빈곤(가구)율의 비교
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<표 7> 서울시 가구원수별 빈곤가구율과 수급가구율의 비교
(가처분소득1, 2000년 기준)
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가구유형별 특성이 반영되지 못하고 있는 문제
- 가구 유형별 최저생계비의 계측 및 적용이 되고 있지 못함.
- 특별한 생계비용이 필요한 장애인이나 학생, 아동, 환자 등이 있는 가구는 그렇지 않은 가구보다 생계비가 더 많이 필요함.
- 참고로 한국보건사회연구원의 연구에 따르면(2000), 장애로 인한 추가 소요비용이 신장장애인의 경우 38만원, 발달장애 34만원, 정신지체 22만원, 뇌병변 장애 20만원, 의료비가 8만원, 교통비로서 3만원이 필요.
〈표 8〉 재가장애인의 장애로 인한 추가 소요비용
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최저생계비 체험의 결과
(1) 개요
□ 체험 기간 : 2004년 7월 1일 오전 10시 30분 ~ 7월 31일 오전 10시 30분까지(총 30일간)
□ 체험 장소 : 하월곡동 산 2번지
□ 체험의 목적
① 현행 최저생계비가 어떠한 수준인가(높은가, 낮은가)를 확인
② 저소득층(수급자, 비수급자)이 최저생활을 하고 있는지를 확인
③ 최저생계비와 기초보장제도의 문제점을 확인.
□ 체험방법 : 한달체험(11명, 5가구), 하루체험(32명), 자기집 체험(25명)
□ 한달체험자의 최저생계비 체험 결과
- 최저생계비 한도 내에서 한달을 사는 것이 목표였으나, 한달 체험단 5가구 모두 최저생계비 대비 최소 5.31%최대 45.46%의 적자를 기록함. 특히 직장을 다니는 가구원의 경우 교통통신비의 비중이 타 가구에 비해 많이 지출되었으며, 3세, 5세의 아동이 포함된 4인가구의 경우 교육비의 지출이 매우 큼.
- 가구별 지출 중 식료품비의 비중이 가장 높았고, 그 다음으로 주거비, 교통통신비, 기타소비, 광열수도비의 순으로 지출이 이루어짐.
□ 체험수칙
- 평상유지의 의의(1일 3식 준수, 1주일 두 끼는 얻어먹는 것 가능/ 극기훈련이 아님)
- 직접체험의 의의(최저생계비만을 가지고 한달 살기, 거주 지역 이탈하지 않기)
- 간접체험의 의의(지역 주민의 가계부 조사 및 자원활동 수행)
- 경험공유의 의의(가계부 및 체험수기 온라인 공개)
체험의 한계와 고려사항
- 5가구는 체험을 위하여 활동지역에 인위적으로 구성된 가구이며, 1개월이라는 짧은 기간 동안의 생활을 기준으로 하였기 때문에 가계부 분석에 있어 다음 몇 가지 특성을 고려하여야 함.
① 기초보장수급자 체험이 아니라 비수급자로서의 최저생계비 체험.(급여기준만이 아니라 수급자 선정기준으로서의 최저생계비의 수준을 확인하기 위해서)
② 체험단은 4인가구를 제외하고 대부분 20, 30대 초반의 건강한 청장년층으로 구성됨. 따라서 일반가구와는 다른 지출양태를 보일 수 있음. 예를 들어 보건의료비, 교육비는 적게 들어가지만, 통신비 등의 비중은 다소 높을 수 있음. 또한 지원단에서 정서적인 지원을 지속적으로 받을 수 있었음.
③ 활동지역으로 선정한 산2번지의 경우 다른 지역에 비해 주거비(월세)의 지출이 월등히 낮음. 최저생계비 한도내에서 체험이 가능하기 위해서는 주거비가 가장 싼 지역을 선정할 수밖에 없었음. 즉, 주거비가 조금 더 비싼 타 지역에서 체험을 했을 경우 다른 비목에 사용할 수 있는 비용이 더 줄어들게 되었을 것임.
④ 한달 생활을 위한 기본적 가구집기 및 가사용품 중 내구연수가 1개월을 넘는 물품(냉장고, TV, 가스렌지, 옷걸이, 식기류, 선풍기 등)은 본부측에서 체험단에게 무상으로 지급하여 주었음에도 불구하고 지출항목에 포함시키지 않았음(최저생계비에서는 각 연한에 따른 비용을 1개월로 환산하여 비용에 포함). 또한 식료품과 기타소비지출(쌀, 양념, 샴푸 등)의 경우 1개월 생활 후 남은 물품을 확인하여 최초지출에서 제외하는 것으로 보정하였음.
⑤ 1개월 생활에 필요한 기본적인 피복류(겉옷, 속옷 등)와 핸드폰은 지참하도록 하였음. (가구별 유선전화 설치하지 않음)
⑥ 비소비지출에 포함되는 조세와 사회보장부담의 경우 균등할주민세 및 교육세(서울 연 6천원)만을 월로 환산(500원)하여 반영하였고, 국민연금과 건강보험의 경우 최하위소득 구간을 적용하여 가구별로 지출한 것으로 보정함(체험기간 중 건강보험 적용받음).
⑦ 비수급자를 전제로 하였기 때문에 수급자가 받을 수 있는 면제, 감액되는 비용은 일반가구의 지출비용으로 보정함.
⑧ 체험기간이 여름이기 때문에 난방비용의 지출이 빠지게 됨을 감안해야 함.
⑨ 기타 모든 비용은 체험 가구의 실제 지출을 그대로 반영하였음.
체험단의 가계부 분석 결과
- 최저생계비 한도내에서 사는 것을 체험단에게 요구하였으나 일부 항목의 지출(가구집기, 피복신발 등 내구년수가 있는 품목)이 없었음에도 불구하고 다섯가구 모두 최저생계비를 초과하는 지출을 보였음.
- 현행 최저생계비내에서 한 달을 살기 위해서는 아주 열악한 주거환경, 부실한 식사, 낮은 문화생활, 사회생활의 포기가 있어야 가능함.
- 다섯가구의 지출을 최저생계비와 비교해 보면, 교통통신비의 경우 최저생계비의 1.7배~6.7배에 달할 정도로 많은 지출이 이루어 졌음. 또한 비소비지출은 2.1배~3.3배, 기타소비지출의 경우는 1.1배~1.7배로 모든 가구에서 최저생계비 이상의 지출이 있었음.
- 주거비의 경우 활동지역이 주거환경의 열악함으로 인해 월세가 매우 낮음에도 불구하고 4인가구를 제외하고 모든 가구에서 최저생계비의 1.2배~1.4배의 지출이 이루어졌음.
- 한달간의 짧은 생활로 인하여 지출을 극도로 제한했음에도 불구하고 교통통신비나 주거비, 비소비지출이 모든 가구에서 최저생계비를 초과하였다는 것은 최저생계비 설정 자체가 현실적이지 못하거나 시간적 변화를 반영하고 있지 못함을 의미함.
- 광열수도와 가구집기, 피복신발, 교육과 보건의료 항목의 경우 체험가구 구성의 한계로 인하여 최저생계비와의 직접적인 비교는 불가능함.
<표 9> 공동모금회설립 전 정부주도시 모금액
표없음
체험을 통해 나타난 최저생계비의 문제점
□ 주거비의 문제
- 최저생계비 중 주거비의 비중은 19.4%로 구입자금, 관리비, 이사비, 중계료(복비)가 포함되어 있음. 체험단의 경우 보증금과 관리비 없이 월세로 가구별 10～20만원을 지출함. 이는 대도시에서 매우 낮은 주거비를 지출한 것임. 식비를 제외하고는 가장 많은 지출 비중을 차지함.
- 그럼에도 불구하고 주거환경은 매우 열악하였음. 햇빛도 들지 않고, 환기가 안되어 집안 전체에 곰팡이가 퍼져 있었고, 화장실과 주방 등의 열악함은 건강상의 문제와 이웃간의 긴장관계를 유발 할 정도의 상황이었음. 따라서 최소한 정부 차원에서 고시하는 최저주거기준이 만족될 수 있도록 하여야 하며, 이를 위해서는 주거유형별로 최저생계비가 산출되어야 하고, 주거 유형에 따른 현물, 혹은 현금의 최저주거보장이 이루어 질 수 있어야 할 것임.
- 활동지역의 경우 곧 재개발이 이루어질 것이며, 세입자의 경우 임대아파트가 확보되지 않는다면 적절한 주거공간을 확보할 수 없음. 특히 독거노인이나 1인가구의 경우 임대아파트 입주가 어려워 현실적인 대안마련이 필요함. 적어도 독거노인의 경우에는 임대아파트 입주자격이 부여되거나 최저주거기준에 부합하는 주거에서의 생활이 보장되어야 할 것임.
□ 의료비의 문제
- 최저생계비에는 의료비가 단 4.7% 반영되어 있음. 수급자의 경우 의료급여에 의해 상당 부분의 본인 부담금을 지원받는다고 하나 의료급여로는 혜택을 보지 못하는 비급여가 많아 의료비 부담이 매우 큰 것이 현실임. 활동지역 노인 중에도 치과질환이 많아 치료를 받아야 함에도 불구하고 비용부담으로 인하여 적정한 치료를 받지 못하는 경우가 많았고, 불가피하게 병원을 이용하고 있는 어떤 비수급 노인의 경우는 그 비용을 최저생계비에도 미달하는 생계비에서 충당하고 있었음.
- 현재의 최저생계비 수준으로는 기초보장수급자가 된다고 하더라도 적절한 의료서비스를 받을 수 없으며, 만성질환자나 중증 환자가 있는 경우 의료비 지출이 커져서 최소한의 영양섭취도 어려운 상황임. 따라서 수급자에게 주어지는 생계비를 치료비용에 쓰지 않아도 되도록 본인 부담금을 최소화하거나 현물로 완전 보장을 해야 함.
□ 교육비의 문제
- 현행 최저생계비중 교육비가 차지하는 비중은 불과 4.67%에 불과함. 이는 매우 비현실적인 비용일뿐더러 시대의 변화를 반영하고 있지 못함. 체험가구 중 4인가구의 경우 만 4세 아동 보육료만 해도 16만원에 달하였음. 이는 1999년 최저생계비 계측의 기준인 4인 표준가구가 5세, 7세 아동을 기준으로 하고 있고 보육시설에 가지 않는 것을 전제로 하고 있기 때문임. 그로 인해 아동이나 학생이 있는 가구의 경우 학생이 있음으로 인해 추가되는 생계비용이 감안되어 지급되지 않고 있음. 이러한 문제는 표준가구의 구성을 변경하거나, 학생이 있는 가구의 경우 가구별 특성을 반영한 최저생계비를 적용하여 현실화하여야 함. 또한 미취학 아동의 경우 어린이집이나 유치원의 이용이 보편화 되었기 때문에 보육시설의 이용을 전제로 한 교육비용이 산출될 필요가 있음.
□ 최저생계비 수준의 문제
- 현재 최저생계비가 보장하는 생활의 수준이 너무 낮음. 이의 원인은 크게 두 가지임.
① 최저생계비에 포함된 항목(질과 양)의 비현실성(부록을 참고 바람)
: 양말 1년 3켤레, 런닝 1년 2벌, 아동 셔츠 1년 1점, 아동 장난감 1년 1개, 쓰레기봉투 월 4매, 아동 운동화 2년에 1켤레, 주부 시내버스비 월 왕복 6회 등
② 과거 5년 동안 지나치게 낮은 인상율을 적용하였음.
: 1999년 계측 당시 최저생계비는 전가구 가계지출의 48.7%, 5년이 지난 2004년의 경우 38.1%로 일반가구의 지출과의 상대적 격차가 커졌음. 상대적 수준이 더욱 낮아진 것임. 지난 5년간 평균 임금 및 평균 가계지출의 상승률은 연평균 약 8.0%인데 비해 최저생계비의 인상율응 연평균 3.2%에 못 미치는 수준임.
- 항목의 질과 양에 대해서는 올해, 5년 만에 이루어지는 실제 계측과정에서 이를 대폭 현실화하여야 함.
체험단의 보고
- 한 달이니까 견딜 수 있었다.
- 최저생계비 안에서는 모든 품목의 물질적 자원이 최저이기 때문에 선택은 결국 하나, 싸고 양이 많은 것으로 강요받게 되었습니다. 선택의 기회가 한 두가지로 줄어들게 되자 쌓이는 욕구불만이 심리적 압박감으로 다가와 힘들었습니다. 우리가 원하는 욕구는 어느 것 하나 존중받지 못하고 거절당하게 되었고, 시간이 지날수록 의욕상실과 무기력함에 조금씩 젖어갔습니다. 먹고만 사는 것은 가능하지만 많은 욕구가 거절당해야 한다.
- 철저하게 주어진 생계비에 맞추어 살려고 노력했는데, 고기·과일은 불가능하였다. 시장가서는 과일만 봤다.
- 집에 대한 불만이 가장 많았다. 며칠 지나서는 숨쉬기도 힘들었고, 뛰쳐나가고 싶었고, 그러한 생활로 인해 무기력도 경험하였다. 습해서 잠도 못자고, 빨래도 할 수 없고, 밥도 하기 싫고, 모든 것을 하기 싫었다.
- 한지붕 세가족으로 살다보니 갈등이 많았다. 개인생활이 없다는 것이 어렵다. 휴식의 공간이 되어야 할 곳이 스트레스를 받는 공간이 되었다. 옆집의 싸움소리, 욕소리를 들으며 살아야 하는게 고통스러웠다.
- 가계부조사를 통해 하월곡동에 사시는 많은 분들이 그저 밥만 먹고 지내신다는 것을 확인했습니다. 그것도 영양가 없는 식단으로 하루하루를 버티고 계신다는 것을 보았습니다. 정부로부터 아무런 지원을 받지 못하고 있는 비수급 빈곤층을 보았습니다.
- 현 최저생계비는 다른 사람과의 인간관계의 폭을 좁아지게 만들고 결국 고립되도록 만드는 수준임을 확인했습니다. 각종 경조사 참석은 불가능하고, 암보험도 들 수 없으며, 아이들 책조차도 사줄 수 없는 수준이다.
- 중반부가 지나자 어렵고 빠듯한 생활의 메마름이 정서적인 메마름으로 이어지는 것을 경험하였습니다.
- 많은 사람들의 편견과 오해를 보았습니다. 무의식적으로 가진 편견이 무섭다. 모르기 때문에 편견을 갖고, 공부·체험을 통해서만 편견을 없앨수 있다.
- 그분들은 특별한 사람이 아니라 지금, 혹은 예전의 우리들 이웃이었음을 확인했다.
- 아이들이 우울감을 스펀지처럼 흡수하는 것을 보았다. 아이들이 건강한 사회성원으로 자리매김하는 것은 불가능한 상황으로 보였다.
- 체험단들이 최저음식물 체험, 최저주거 체험은 하였지만 ‘그분들의 사회적 관계’ 체험은 하지 못했다. 체험단들은 식생활의 경험을 얘기하고 있지만 이곳 주민들은 나머지 생활을 아무것도 할 수 없다는 절망감을 견디기 어렵다. 이곳 주민들은 사회적으로 고립되게 된다(지역 주민의 말).
- 최저생계비는 빈곤을 벗어날 수 있는 탈출구를 만들기엔 역부족이다.
- 최저생계비는 절망의 지표가 아니라 희망의 지표가 되어야 한다.
최저생계비의 과제
온라인상의 네티즌 토론 결과(미디어 다음, 핫이슈토론)
- 인상을 통해 현실화해야(73.0%, 4285명)
- 현행수준을 유지해야(22.1%, 1300명)
- 판단유보(4.9%, 286명)
http://hotissue.media.daum.net/subject/200408/05/m_hotiss15/v7142879.html
각국의 최저생계비 설정 및 급여기준의 조정방식
□ 국가간 비교시 고려사항
- 대부분의 OECD국가는 주거, 의료, 교육관련 사회보장이 잘 되어 있기 때문에 공공부조(사회부조), 혹은 최저생계비의 부담이 훨씬 적다.
- 최저생계비(혹은 수급자선정을 위한 소득기준)의 결정방식과 관련된 구체적인 자료를 접하기가 어렵다.
- 각국의 사회부조예산의 비중과 수급율을 동시에 고려할 필요가 있다. 여타 사회보장제도가 많이 있기 때문에 수급율의 단순비교는 곤란하다. 다만 사회부조예산의 비중이 높으면서도 수급율이 낮으면 문제가 된다.
□ 최저생계비 설정 방식의 비교
- 급여수준의 조정시 많은 국가들이 (최저)임금, 혹은 연금수준, 생계비 등과 연계하여 결정하고 있음.
■ 연금과 연동되는 국가
- 이태리, 오스트리아, 포르투칼, 핀란드(하위 5분위 계층의 소비패턴 반영),
■ 임금과 연동(고려)되는 국가
- 룩셈부르크, 네덜란드(최저임금에 연동), 뉴질랜드 등
■ (일반가구)의 생계비(지출)와 연동(고려)하는 국가
- 미국 SSI , 스웨덴, 핀란드, 룩셈부르크 등
■ 물가지수를 고려하는 국가
- 벨기에, 독일(물가+정치적 판단), 스페인, 아일랜드(물가 + 의회), 스웨덴, 영국,
■ 의회에서 결정하는 국가
- 아일랜드, 룩셈부르크, 영국, 뉴질랜드 등
□ 국가간 비교를 통해 본 우리나라의 문제점
- 우리나라의 경우 공공부조예산의 비중이 다른 나라에 비해 높음에 비해 수급율은 너무 낮다. 즉, 어떠한 사회보장의 혜택도 받지 못하는 사람이 많이 있다.
- 다른 나라에 비해 불평등도가 심하다.
- 빈부격차의 해소, 국민 최저생활의 보장을 위한 기초보장제도의 역할이 더욱 중요하다.
<표10>조세 및 사회보장지출의 소득재분배 효과
표없음
<표11> 각국의 최저생계비(Minimum) 결정 및 적용
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<표 12> 각국 사회부조의 급여수준 조정 및 주요 현황 비교
표없음
최저생계비 설정 및 적용의 방향
최저생계비는 전국 어디에서 살건, 가구 구성이 어떻거나 간에 말 그대로 최소한의 건강과 문화를 유지할 수 있는 수준에서 결정되어야 한다. 그러기 위해서는 지역별 물가 차이와 가구유형별 생계비의 차이를 반영하여야 할 것이다. 기초보장법의 개정으로 계측주기가 3년으로 단축되었기는 하지만 여전히 비계측년도의 경우 어떻게 조정할 것인가가 쟁점이 될 수 있다. 실계측을 하지 않는 연도의 결정방식은 계측치와 비교하여 큰 차이가 나지 않는 안정적이고 합리적인 방식으로 결정되는 것이 바람직하다. 따라서 수준의 문제점과 비계측년도의 조정방식의 쟁점을 한번에 해결할 수 있는 방식은 실계측년도 최저생계비수준을 계속해서 유지하도록 하는 것이다. 예를 들어 중위소득, 평균소득, 전가구 가계지출, 혹은 소비지출의 몇 %로 정하는 방식을 말한다. 가까운 일본만 하더라도 최저생계비 수준이 일반가구 생계비의 2/3수준을 계속 유지하는 수준균형방식을 채택하고 있다.
□ 기본방향
- 기초보장제도가 최후의 안전망이 될 수 있도록 최저생계비가 설정되어야 한다. 경제가 더 어려워 지고, 빈부 격차가 더 심해지고, 실업자가 더 증가하고 있고, 저 임금 비정규직 근로자가 늘어나고 있는데 수급자수가 줄어들게 제도 운영하는 것은 문제가 있다.
- 문제를 해결하는 방법은 여러 가지가 있을 수 있으나 여타 사회보장제도가 빈약한 상황이기 때문에 기초보장제도, 혹은 최저생계비의 설정이 더 중요해 진다. 현재 주요 비수급빈곤층이 되고 있는 저소득 노인을 보호하기 위한 방안으로는 조세방식의 기초연금제도의 도입 등을 고려할 수 있으나 그러한 여타 안전망이 아직 제대로 마련되어 있지 못한 상황이기 때문에 세밀하고, 적절한 최저생계비의 설정이 필요하다.
- 최저생계비는 절대적일 수 없고, 사회변화에 따라 조정되어야 한다.
□ 최저생계비의 설정과 적용의 개선방안
가. 일반가구와의 상대적 수준의 유지
- 금년도에 진행중인 최저생계비 실계측을 통해 새로운 2004년도 최저생계비가 산출될 예정. 저소득가구의 소비 패턴의 변화, 마켓바스켓 품목의 변화와 가격의 변화 등을 고려할 때 높은 수준의 인상율을 예상할 수 있음.
- 지금까지의 낮은 인상율이 최저생계비의 현실화의 장애요인으로 작용할 것이 우려되는 상황임.
- 1999년의 최저생계비가 되었든, 새로 계측되는 2004년도 최저생계비가 되었든 실제 계측한 최저생계비 수준을 계속하여 유지하는게 바람직함.
- <표 19>는 1999년도 최저생계비 수준을 일반가구의 소비패턴과 임금수준과 비교하여 그대로 유지했을 경우의 결과를 나타낸 것임.
- 도시지역 전가구의 가계지출 대비 비율을 유지할 경우 2004년의 최저생계비는 1인가구 470,310원, 4인가구 1,347,592원이 되어야 함.
- 도시지역 전가구의 소비지출 대비 비율을 유지할 경우 2004년의 최저생계비는 1인가구 476,838원, 4인가구 1,366,297원이 되어야 함.
- 도시지역 근로자가구의 소득 대비 비율을 유지할 경우 2004년의 최저생계비는 1인가구 465,505원, 4인가구 1,333,826원이 되어야 함.
<표13> 1999년도 최저생계비를 일반가구와의 상대적 비율을 유지했을 경우 2004년도 최저생계비 추정
표없음
나. 주거유형별 생계비차이의 반영
- 장기적으로는 전국민 모두의 최저주거기준(주택과 연료비)의 보장(현물 급여)이 필요.
- 단기적으로는 주거유형별로 최저생계비를 달리할 필요가 있음. 월세인 경우는 월세액을 공제해 주고, 최저주거기준에 미달하는 자가소유 가구의 경우 집수리(현물)등의 지원이 필요함.
다. 지역별 생계비 차이의 반영
- 앞에서 밝혔듯이 대도시의 최저생계비는 중소도시에 비해 더 많이 필요함. 따라서 지역별 생계비의 차이를 반영할 수 있도록 최저생계비를 지역별로 달리 설정할 필요가 있음.
- 설령, 전국 단일기준을 설정한다고 하더라도 현재와 같이 중소도시 최저생계비를 전국에 단일하게 적용하는 것은 문제가 있기 때문에 지역별 인구가중치를 고려하여 설정할 필요가 있음.
라. 의료욕구별 생계비차이의 반영
- 의료비가 많이 필요한 가구의 경우 순생계비에 사용할 소득이 부족한 상황이 발생함.
- 따라서 의료비용의 전액 공제뿐만 아니라 수급자의 경우 본인부담금을 최소화, 혹은 폐지하여야 함.
마. 가구유형별 생계비차이의 반영
- 장애인 가구, 노인 가구, 학생 가구의 경우 타 가구에 비해 추가 비용이 필요하게 됨. 필요비용을 계측하여 최저생계비를 적용하는데 사용하여야 함. 예를 들어 고등학생이 있는 가정의 경우, 학비뿐만 아니라 학용품, 일부 학원비 등의 공제를 하고, 수급가구의 고등학생에게는 그와 같은 품목의 현물 지원이 이루어져야 함.
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<참고> 외국 주요기관의 빈곤선을 적용했을 경우 최저생계비의 비교 (제2차 2004년도최저생계비전문위원회 자료, 2003. 5. 9)
□ 외국의 주요기관 및 연구자의 상대적 빈곤선은 다음과 같음.
〈표14〉 주요기관 및 연구자의 상대빈곤선
표없음
□ 일본과 OECD, World Bank 기준 적용시
■ 일본의 경우 2차 세계대전 이후 여러 차례 빈곤선 측정방법을 개정한 이래, 1984년 이후 일반근로자가구 소비지출의 68%를 이용한 수준균형방식으로 최저생계비를 산출하고 있음.
■ World Bank의 경우, 상대적 빈곤선으로 개발도상국은 평균소득의 1/3, 선진국은1/2 수준을 상대적 빈곤선으로 설정하고 있음.
■ OECD의 경우 중위소득의 40%, 50%, 60%를 상대적 빈곤선으로 설정하고 있음.
－ 프랑스는 중위소득의 50%, 스페인은 중위소득의 25%, 40%, 50% 등의 3가지 기준을 적용하고 있음. 위 자료는 1997년 브라질 리오에서 개최한 Expert Group on Poverty Statistics의 발표자료중 Luis Beccaria, Poverty Measurement-Present status of concepts and methods, IBGE, 1997.를 인용한 것이다.
－ 영국은 공식적인 빈곤선을 설정하고 있지 않지만, 매년 저소득층통계자료로 발간하고 있는 “평균소득미만세대”의 자료 중 가장 낮은 수준인 평균소득의 50%가 빈곤선으로 사용되기도 함. 박찬용 외, “최저생계비 계측모형개발”, 한국보건사회연구원, 1998. p 69
■ EU의 경우, OECD의 기준과는 달리 중위소득이 아닌 평균소득을 이용하여 평균소득의 40%, 50%, 60%를 상대적 빈곤선으로 설정하고 있음.
〈표15〉일본, EU, World Bank의 상대적 빈곤선을 적용한 최저생계비수준
표없음
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