1. 들어가며

최근 우리나라 사회복지 예산의 팽창은 2000년 10월에 시행된 국민기초생활보장법과 무관하지 않다. 그리고 그러한 국민기초생활보장법 제정 운동의 출발지가 참여연대 사회복지위원회라는 것은 주지의 사실이다. 참여연대 사회복지위원회가 만들어 진 후 지난 10년 동안 공공부조분야에서도 많은 일을 해 왔다. 가장 대표적인 것이 국민기초생활보장법 제정 운동을 시작한 것이고, 그 이외에도 최저생계비관련 복지부장관 고발, 수급권 운동, 그리고 최근에 있었던 최저생계비체험 프로그램까지 여러 가지 방식의 여러 가지 일들을 해 왔다. 그렇지만 공공부조 개혁운동은 참여연대 사회복지위원회에서만 하는 것이 아니기 때문에 정책 변화를 가져온 성과가 있다고 하더라도 그것은 당연히 참여연대만의 성과는 아닐 것이지만 참여연대에서 해 온 운동이 어떠한 것들이 있는지 살펴보고 앞으로의 과제를 정리해 보고자 한다.

2. 국민기초생활보장법 제정 이전의 활동

국민기초생활보장법 제정 운동의 뿌리는 생계보호기준 헌법소원으로 거슬러 올라간다. 1994년 2월 서울시 중구 중림동에 거주하는 노인부부가 생활보호급여의 적정기준 문제에 대하여 참여연대의 도움을 받아 헌법재판소에 헌법소원 심판청구를 낸 일이 있다. 이는 이후 노령수당 미지급 관련소송 등 복지운동 차원의 공익소송의 효시가 되었다. 그리고 1996년 11월에 참여연대에서 생활보호법 개정을 청원하여 1997년 8월에 생활보호법이 개정되었고, 1998년 4월에 생활보호법 전면개정 입법을 청원하여 그해 9월에 생활보호법이 개정되었다. 그리고 그것은 다시 1998년 7월에 국민기초생활보장법의 입법청원으로 이어진 것이다. 그 동안 생활보호법 개정의 방향은 대상자가 될 수 있는 자격을 완화시키고, 대상자간의 형평성을 제고하며, 급여를 받을 수 있는 자격을 완화시키는 것이었다.



공공부조제도에 또 하나의 변화를 가져온 사건은 참여연대에서 보건복지부장관을 직무유기로 고발한 것이다. 개정된 생활보호법에 따라 복지부장관은 매년 최저생계비를 공표하도록 되어 있으나 최저생계비를 공표하지 않아 고발한 것이다. 보건복지부장관 고발사건과 국민기초생활보장법 제정은 이후 매년 최저생계비를 정부에서 발표하도록 하게 만든 주요 요인이 되었다.



국민기초생활보장법 제정운동을 시작하게 된 배경에는 외환위기에 따른 대량실업 상황, 적절치 못한 정부 대책 등이 있는데, 그 법이 제정될 수 있게 된 것은 그에 관한 참여연대를 비롯한 시민 노동단체 등의 문제제기가 있었고 정치적인 변수가 있었기 때문이라고 할 수 있다. 경제관료는 말할 것도 없이 복지부의 일부 관료들조차 초기에는 국민기초생활보장법 제정에 반대하는 입장을 보였을 정도로 어려움이 많았다. 국회에서도 상황은 마찬가지였고, 경제성장 우선론자, 혹은 반복지주의자들, 그리고 보수언론의 기초법 제정 반대의 움직임은 당시뿐만 아니라 법이 시행된 지 몇 년이 지난 지금까지도 이어지고 있다. 그렇게 어려움이 많았음에도 불구하고 법이 제정될 수 있었던 것은 운동주체의 노력만이 아니라 당시의 정치적 상황이 맞아떨어졌기 때문이라는 점도 부인할 수 없는 사실이다. 우여곡절은 있었지만 결국 1999년 8월 12일 국회 본회의에서 여야 만장일치로 국민기초생활보장법은 통과되었다.

3. 국민기초생활보장법 제정 이후의 활동

법 제정을 위해 노력했고 법 제정을 환영했던 참여연대는 국민기초생활보장법 시행 방안이 마련되는 과정 속에서 오히려 국민기초생활보장법을 심각하게 비판하는 일을 벌이게 된다. 국민기초생활보장법을 놓고 정부와 시민단체간에 엄청난 관점 차이가 존재하고 있었던 것이다. 국민의 정부에서는 새로운 법이 시행될 예정인데도 전년도에 비해 예산을 삭감하였을 뿐만 아니라 새로이 마련된 수급자 선정기준은 이전의 생활보호제도보다도 후퇴한 내용이 포함되어 있었던 것이다. 재산기준을 강화하고 비현실적인 부양의무자기준을 설정함으로서 수급자수를 줄일 수 있도록 하는 등 여전히 예산에 맞춘 수급자 선정이 이루어졌던 것이다. 결국 시행전 생활보호대상자(한시생보 포함)보다 2만명이 줄어든 상태에서 새로운 법은 시작되게 된다. 이러한 과정 속에서 법제정을 추진해온 운동주체에 의해 수급권운동이라 불리우는 운동이 시작되고 그러한 움직임이 여러 단체에 의해 여러 방식으로 지금까지 이어져 오고 있다.



법 시행 후 4년이 지났는데, 그동안 빈부격차가 확대되고, 경제가 어려워졌다는 보고는 많음에도 불구하고 수급자수는 제도 시작 때보다 오히려 10만명이 줄어들어 139만명 밖에 되지 않는다. 결국 국민기초생활보장법의 제정은 복지예산을 증액시키고, 수급자에게 급여수준을 대폭 인상시키는 성과는 거두었다고 볼 수 있지만 정부로부터 지원을 받아가며 살아가는 사람들의 숫자는 줄어들게 만들었다고 볼 수도 있다. 이렇게 만든 가장 큰 요인은 최저생계비가 매년 비현실적으로 조정되었고, 말도 안되는 부양의무자기준(범위 및 부양능력 판별기준)이 지속되고 있기 때문이다. 여러 단체에 의해 이러한 문제가 계속해서 지적됨에도 불구하고 정부가 지금까지 개선하고 있지 않은 것을 보면 결국 정부는 국민기초생활보장법을 법제정 취지에 맞게 운영해나갈 의지가 없었다고 보는 것이 옳을 듯 싶다.



참여연대는 이와 같은 문제점을 지적하고자 법 시행 전에 이미 수급권운동본부를 설립하고, 부당탈락자 방치된 수급권자들의 기초보장권을 찾고자 행정소송 등을 벌여 나갔으나 약간의 성과밖에 거두지 못하였다. 오히려 법 시행 전후의 법 시행 반대 움직임이 거세게 일어나 기초법의 안정적인 출항만을 바라는 이도 있었을 정도의 상황이었다. 그러한 상황은 제도를 공격하는데 머뭇거리게 만든 요인이 되었고, 법 시행이후 2, 3년 동안 활발한 활동이 이루어지지 못하게 하는 요인이 되었다. 그사이 법제정 운동에 참여하였던 많은 단체들에 의해 추진되는 수급권 운동이 본격화 된다. 최저생계비의 문제점을 알리기 위한 농성을 계기로 기초법연석회의가 만들어졌고, 의료보호법공대위가 결성되어 활발한 운동을 벌여나갔으며, 빈곤문제연구소가 설립되었다.



기초법이 시행된 이후의 상당 기간은 주로 전문가 중심의 위원회 활동이 이루어진 시기라고 할 수 있다. 기초보장법에 명시된 중앙생활보장위원회의 활동이 그 중의 하나이다. 최저생계비가 가장 중요한 쟁점이 되었는데 지난 4년간의 위원회 활동의 결과 거의 성과가 없다고 할 정도의 미미한 성과만 거두게 된다. 중생보위에 참여해서 제도를 개선하는데는 구조적으로 한계가 있기 때문이다. 그로 인해 참여연대 내부에서도 중생보위의 계속 참여 여부를 놓고 논란이 이어져 왔다.



참여연대에서 새로운 운동을 시작하게 만든 계기는 작년 여름에 있었던 가족동반 자살사건이었다. 그 사건을 계기로 여러 단체와 힘을 합하여 신빈곤층 문제를 국민들에게 알렸고, 그에 대한 대안 중 하나로 기초법 개정운동을 시작한 것이다. 그런데 법개정의 과정 속에서 '복지는 비생산적'이라고 생각하는 사람들의 엄청난 벽을 또다시 확인하게 되고 약간의 성과만을 거두게 된다.



전국민의 충분한 공감을 얻지 못하면 정책을 변화시키기도 어렵고, 정책을 변화시켰다고 하더라도 제자리 잡기가 어렵다는 사실을 그동안 충분히 경험하였기에 금년도에는 대국민 설득작업의 일환이자 최저생계비 현실화를 위한 운동이 되는 "최저생계비로 한달나기, 희망 up캠페인"을 아름다운재단과 공동으로 한달간 실시하게 되었는데, 언론과 국민으로부터 많은 관심을 받았다. 이와 같은 최저생계비 체험 행사의 탄력을 이어받아 현재 법개정 작업을 새로운 국회에서 또다시 벌이고 있는 상황이다. 이번에는 많은 성과가 있기를 기대해 본다.

아래 표있음. 한글 2002

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