[동향 1] 2005년도 최저생계비의 결정과정
월간 복지동향/2004 :
2004/12/10 00:00
들어가는 말
최저생계비(minimum standard cost of living)란 한 사회에서 최저수준의 삶을 유지하기 위해 반드시 지출해야 하는 비용을 말하며, 대개 가구 단위의 지출액으로 표시되고 기간은 보통 한 달이 기준이 된다. 어떤 가구의 자산(소득과 재산)이 최저생계비로 표시된 금액보다 적다면 그 가구의 구성원들은 그들이 가진 자산을 아무리 합리적으로 사용해도 최저수준의 삶을 유지할 수 없다. 따라서 이 가구의 가구원들은 가난한 것이다. 이런 점에서 최저생계비는 한 사회에서 빈곤한 가구와 빈곤하지 않은 가구를 공식적으로 결정하는 기준이 된다1).
이러한 최저생계비는 국민기초생활보장법 제6조 규정에 의해 국민의 소득‧지출수준과 수급권자의 가구유형 등 생활실태, 물가상승률 등을 고려하여 결정토록 되어 있으며(동조 제1항) 이를 위한 계측조사는 3년마다 실시하도록 되어 있다(동조 제3항). 그런데 계측주기가 3년으로 개정된 것은 올해 3월 5일에 이루어진 것이고 따라서 향후에는 3년마다 계측하게 되지만, 계측주기 3년의 개정 이전에는 계측주기가 5년으로 정해져 있었다. 따라서 지난 1999년에 계측조사를 실시했으므로 올해는 그로부터 5년 만에 돌아온 최저생계비 계측조사연도이다(개정된 3년 계측주기 규정에 의하면 다음 번 계측은 2007년에 이루어져야 한다). 계측결과는 그것이 그대로 최저생계비로 결정되는 것이 아니라 중앙생활보장위원회(이하 ‘중생보위’) 산하 전문위원회의 심의를 거치고 이 내용이 중생보위에서 다시 심의‧의결되면 그 의결내용을 바탕으로 보건복지부 장관이 최종 결정‧공표하게 된다. 실제 계측조사를 하지 않는 비계측연도의 최저생계비는 계측된 최저생계비를 일정한 기준에 따라 갱신(updating)한 금액으로 결정‧사용하며 이 때에도 전문위원회 심의 → 중생보위 심의‧의결 → 보건복지부 장관 결정‧공표의 순서를 거친다 2).
지난 1997년 외환위기 이후 사회양극화 현상이 심각하게 진행되었고, 이로 인해 최근에 생활고로 인한 자살 사태가 빈번하게 발생하는 등 빈곤문제가 매우 심각한 상황에 이르러 이를 더 이상 방치할 수 없다는 공감대가 폭넓게 형성된 가운데 실 계측을 바탕으로 한 최저생계비 결정은 그 어느 때보다 많은 관심을 불러일으켰으며, 또 그만큼 쟁점도 많았고 논란도 많았다. 전문위원회 및 중생보위의 논의과정에서 제기된 쟁점은 여러 가지가 있었는데, 여기서는 최종 결정단계에 이르기까지 합의가 이루어지지 않았던 쟁점들을 중심으로 올해 최저생계비 결정과정을 살펴보고 결정내용이 갖는 의미에 대해 논의하고자 한다.
최저생계비 계측조사의 진행경과
이번 최저생계비 계측조사연구는 예년과 마찬가지로 한국보건사회연구원(이하 보사연)에서 담당하였다. 보사연은 올해 2월 최저생계비 계측조사연구제안서를 복지부에 제출, 심의를 거쳐 3월부터 본격적인 계측조사에 들어갔는데, 이 계측조사는 제1차 조사와 제2차 조사의 두 가지 조사연구로 진행되었다.
제1차 조사는 최저생계비 실계측을 위한 예비적 성격을 갖는 기초조사로 전국 3만 가구를 표본으로 하여 각 가구의 일반사항과 소득 및 지출, 재산, 생활실태, 주관적 최저생계비, 상대적 박탈 등을 파악할 목적으로 4월 19일부터 7월 7일까지 진행되었다. 제2차 조사는 다시 두 개의 조사로 나누어지는데 첫째의 조사는 가계부 조사로서 제1차 조사에서 조사가 완료된 가구로서 소득순위로 하위 40% 이하에 해당하는 가구 중 2,231가구를 대상으로 저소득층의 실제 소비생활실태를 파악할 목적으로 8월 1일부터 8월 31일까지 표본가구에 대해 가계부를 직접 기장케 함으로써 진행되었다. 가계부조사의 진행과 함께 가계부 기장가구에 대해 가계부로 잘 파악되지 않는 소비품목에 대한 생활실태조사가 병행되었으며 또한 소비품목의 가격결정을 위하여 제1차 조사시 조사지역에 속한 읍･면･동의 150개 시장을 현지 방문하여 실시한 시장가격조사도 병행되었다. 제2차 조사 중 둘째의 조사는 가구유형별 최저생계비의 계측을 위한 사회복지서비스대상자 조사로서 장애인, 노인, 한부모 가구의 추가지출요인을 파악할 목적으로 2,065가구의 표본으로 9월 14일부터 10월 5일까지 진행되었다3).
<표 1> 최저생계비 계측조사연구의 진행경과
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계측조사의 진행과 함께 중생보위 산하 전문위원회의 회의도 개최되었는데 제1차 전문위원회는 2004년 1월 13일에 중생보위 위원들과 전문위원들의 연석회의로 열려 2004년 최저생계비 계측모형 검토가 이루어졌으며, 제2차 전문위원회는 2004년 7월 19일에 제2차 조사의 표본추출방법과 조사표의 검토가 이루어졌다. 계측조사 결과가 나온 후부터 전문위원회는 본격적으로 조사결과에 대한 심의를 하였으며, 2004년 10월 28일 제3차 전문위원회를 시작으로 12월 1일 전까지 모두 8차례의 전문위원회와 1차례의 소위원회를 열었다. 이와 함께 중생보위도 11월에 4차례의 회의를 열었다. 계측조사 중 가구유형별 최저생계비의 결정을 위한 서비스대상자 조사결과는 2005년 1월에 논의키로 하여 전문위원회와 중생보위의 회의는 주로 제1차 조사 결과와 제2차 조사의 가계부조사 및 생활실태조사의 결과를 중심으로 논의가 진행되었다.
<표 2> 중앙생활보장위원회 및 전문위원회 회의개최 경과
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전문위원회에서의 논의는 한 마디로 난항 그 자체였다. 전문위원회의 논의는 대체로 지역구분 문제로부터 시작되어 가구균등화 지수, 마켓바스켓 구성, 2005년 적용기준의 순서로 진행되었는데 하나하나의 사안이 그 자체로 첨예한 의견대립을 보였으며 대립되는 의견이 교환되는 과정에서 계측조사의 대상설정 문제라든지 현금급여기준의 설정 문제, 최저생계비와 급여기준의 관계 문제 등 관련된 쟁점들에 관한 견해 차이가 표출되었다. 전문위원회 논의 과정에서 제기된 쟁점들은 현행 최저생계비 계측방식이 마켓바스켓(혹은 전물량)방식이라는 점에서 비롯된 것들도 있고 현행 최저생계비의 적용방식의 불합리함에서 비롯된 것들도 있으며, 또 각 전문위원들이 가진 빈곤에 대한 시각이 서로 다른 데에서 비롯된 것들도 있다. 여기서는 빈곤에 대한 시각 차이에 관한 논의는 가능한 한 생략하고 마켓바스켓방식이라는 계측방식과 적용방식에서 비롯된 쟁점들로서 중생보위의 결정과정에서 마지막까지 가장 중요하게 남아 있었던 지역구분문제와 마켓바스켓 구성, 가구균등화 지수, 2005년도 적용기준에 초점을 맞추어 논의를 하기로 한다.
최저생계비 결정과정에서의 쟁점
현행 우리나라의 최저생계비 계측방식은 전(全)물량방식(market-basket method)에 의한 것이다. 전물량방식에서는 생활의 모든 부문에 걸쳐 각 부문별로 지출품목과 각 품목별 사용량 및 단가를 일일이 설정하여 부문별 한 달 지출액을 도출한 다음 이를 모두 합산하여 한 달 최저생계비를 산출하게 된다. 각 품목별 사용량과 단가와 함께 구성된 지출품목의 목록이 마켓바스켓(market basket, 지출품목 목록)인데4), 예컨대 최저식료품비는 최저수준의 식생활을 유지하는 데 필요한 한 달 지출품목을 설정하고 각 품목의 한 달 섭취량과 그 섭취량에 도달키 위한 음식물의 단가를 정하여 이를 모두 합산해서 도출한다. 1999년 계측조사시 음식물의 지출품목은 101개였으나 올해 계측조사에서는 96개로 설정되었다. 최저생계비 산출을 위한 마켓바스켓 구성에서는 거기에 포함된 지출품목이 필수품인가 아닌가 하는 것이 가장 중요한 쟁점사항이다. 예컨대 1999년 계측조사 때에는 담배의 포함여부를 둘러싸고 논란이 벌어진 바 있었으며, 금년 계측조사에서는 휴대폰의 포함여부를 둘러싸고 논란이 벌어졌다. 또한, 필수품에 합의했다 하더라도 사용량과 단가를 어떻게 설정하는가도 쟁점이 된다. 예컨대, 피복신발의 경우 신사복을 포함하기로 결정한 경우에도 그 신사복을 한 벌로 정할 것인지 두 벌로 정할 것인지 그리고 그 가격을 어떻게 가정할 것인지에 따라 마켓바스켓이 달라지고 따라서 최저생계비의 금액에 차이를 가져오게 된다.
마켓바스켓은 최저수준의 생활을 유지하기 위해 반드시 소비해야 한다고 생각되는 품목의 목록으로서 계측조사로 파악된 실태도 반영하지만 최소소비라는 규범성도 가지고 있기 때문에5) 일종의 가상적 지출품목의 목록이라 할 수 있다. 이 가상의 지출품목 목록을 매우 다양한 구성을 가진 모든 가구에 대해 일일이 설정할 수는 없고 또 그렇게 하는 것이 바람직하지도 않기 때문에, 어떤 표준적인 가구를 가정하여 이 가구에 대해서 마켓바스켓을 구성하게 된다. 이번 계측조사에서 가구규모에서의 최빈가구는 4인 가구(총 가구 중 29.2%, 인구비율로는 38.3%, 평균가구원 수는 3.03명)로 나타났다6). 또한 4인 가구의 구성은 성인 2명, 자녀 2명으로 나타났다. 따라서 표준가구는 성인 2명, 아동 2명으로 구성된 4인 가구가 되어야 하는데7) 문제는 가구주의 연령이다. 가구주의 연령을 어떤 연령으로 정하느냐에 따라 배우자의 연령과 자녀의 연령이 결정되고 이는 마켓바스켓 구성에 직접 영향을 미치기 때문이다. 가구주의 연령이 낮게 잡히면 자녀의 연령도 어린 것으로 가정되어 결과적으로 가구주의 연령이 높게 잡힌 경우에 비해 식료품이나 교육, 교통통신, 교양오락 등 많은 비목에서 지출비용이 낮게 계측되게 된다.
마켓바스켓이 4인의 표준가구에 대해서 설정되고 이에 따라 최저생계비가 계측되므로 표준가구 이외의 가구에 대해서 최저생계비를 어떻게 정할 것인가가 문제가 되는데, 논리적으로는 표준가구 이외의 가구는 그 구성과 규모가 매우 다양하므로 이를 모두 고려해야 하겠지만 현실적으로 그렇게 하기는 어렵기 때문에 가구규모만을 고려해서 다른 가구의 최저생계비를 결정하게 된다. 가구원의 수가 다른 가구가 각기 최저생활을 유지하기 위해 지출해야 하는 생계비의 비율을 ‘가구균등화 지수’(household equivalence scale)라 하는데 일반적으로 4인 가구를 기준으로 나머지 가구의 지출비율이 표시된다. 현재 최저생계비는 1인 가구와 2인 가구가 상대적으로 낮은 수준이라는 지적이 많은데, 이는 곧 가구균등화 지수가 1인 가구 및 2인 가구에 대해 낮게 설정되어 있음을 의미한다. 따라서 가구규모가 작은 가구의 최저생계비를 현실화한다는 것은 가구균등화 지수를 현실화함을 의미하며 이렇게 하는 경우 4인 가구의 최저생계비 금액은 변동이 없으나 1, 2인 가구의 최저생계비는 상향되므로 전체적으로는 최저생계비가 인상되는 효과가 나게 된다.
또한, 최저생계비는 최저수준의 생활을 유지하는 데 필수적인 비용이므로 이를 어떤 지역에 대해 계측하느냐에 따라 그 액수가 달라진다. 대도시에서 최저수준의 생활을 유지하는 데 드는 비용과 중소도시에서 최저수준의 생활을 유지하는 데 드는 비용은 확실히 다를 것이기 때문이다(특히 주거비의 경우 지역별 비용차이는 매우 크다). 이는 최저생계비의 지역별 구분 문제인데, 만일 최저생계비를 지역별로 구분하여 적용하려 한다면 마켓바스켓도 가구규모는 4인 가구의 표준가구로 하여 구성하되 이를 지역별로 구분하여 구성해서 지역별로 최저생계비를 계측해야 한다. 사실 1999년 계측조사 때에도 최저생계비는 대도시, 중소도시, 농어촌의 3개 지역으로 구분, 계측되었으나(김미곤 외, 1999) 정부는 이를 구분하여 공표하지 않고 중소도시에 대해 계측된 최저생계비를 전국 단일 최저생계비로 결정, 사용하여 왔다. 최저생계비를 지역별로 구분하여 적용한다면 대도시는 현재처럼 중소도시를 전국단일기준으로 하는 것보다 최저생계비가 높게 설정되어야 할 것이고 농어촌은 반대로 더 낮게 설정되어야 할 것이다. 하지만, 대도시의 인구가 더 많기 때문에 지역별 최저생계비는 전체적으로는 최저생계비를 인상시키는 효과를 낳게 된다.
현재 최저생계비는 일정한 주기마다 계측되기 때문에 비계측연도의 최저생계비를 어떻게 결정할 것인가의 문제가 있다. 이는 최저생계비의 갱신(updating)문제이다. 최저생계비의 갱신기준으로는 물가상승률이 가장 유력하며 이는 실질구매력을 반영해준다는 장점이 있다(Citro and Michael, 1995). 하지만 물가상승률만을 반영하면 이는 지출품목의 소비량이 시간에 따라 변화한다든지 또는 지출품목 자체가 변화하는 것을 반영하지 못하는 단점이 있다. 예컨대 텔레비전을 19인치로 가정하여 지출액을 산출하고 이 품목을 변경하지 않은 채 물가상승률만을 반영하여 지출액을 갱신하는 것은 텔레비전의 보유 자체가 25인치로 변화하는 현실은 반영하지 못하는 것이다. 최저생계비의 갱신문제는 올해 계측결과에 대해서도 적용된다. 올해 계측한 최저생계비는 2004년도 자료를 바탕으로 계측한 것이므로 이를 2005년도에 적용하기 위해서는 계측결과를 갱신하는 기준이 정해져야 한다8). 그런데 우리나라의 경우는 최저생계비 계측을 5년 마다 한번씩 하고 있고(개정법에서는 3년 마다 하도록 함) 이는 최저생계비 결정을 위한 마켓바스켓의 재설정(rebasing)이 자주 이루어짐을 의미한다9). 이 때문인지 혹은 다른 쟁점이 첨예한 의견대립을 보인 때문인지 이번 전문위원회에서 갱신기준의 문제는 다른 쟁점에 비해 논의가 많이 되지는 않았다. 지금까지 논의한 쟁점들을 정리하면 <그림 1>과 같다.
<그림 1> 최저생계비 결정과정에서의 쟁점의 구조
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지역구분 문제
이번 계측조사에서 보사연은 지역을 3개 지역으로 구분치 않고, 서울, 광역시, 중소도시, 농어촌의 4개 지역으로 구분하여 연구를 진행하였다. 이는 기존에 대도시 하나로 구분되어 있던 지역을 서울과 광역시의 두 지역으로 추가 구분한 데 따른 것이었다. 하지만, 4개 지역 구분과 관련해서는 이렇게 지역을 구분할 경우 중소도시도 수도권 중소도시와 비수도권 중소도시로 구분해야 하지 않겠느냐는 의견이 제시되는 등 전문위원회의 논의 초기부터 큰 쟁점이 되었다. 많은 논란 끝에 지역구분과 관련해서는 예전처럼 대도시, 중소도시, 농어촌의 3개 지역구분을 기본안으로 하되, 서울과 수도권 중소도시의 최저생계비를 부대자료로 하여 중생보위에 제출키로 결정하였다. 하지만, 그 후의 전문위원회 논의과정에서 현행처럼 중소도시 1개 지역을 고수하자는 안이 추가되었고, 당초 부대의견으로 첨부키로 했던 서울이나 수도권 중소도시는 이후 논의과정에서 거의 다루어지지 않았다.
표준가구의 가구주 연령 문제
보사연의 연구결과 표준가구의 가구주 연령은 최빈값을 기준으로 볼 때 43세로 나왔다. 그리하여 당초 보사연은 이 43세를 기준으로 마켓바스켓을 구성하여 이에 기초하여 계측된 최저생계비를 내놓았다. 보사연의 연구결과로 나온 43세는 현행 표준가구 가구주 연령 36세에 비하면 7세가 상승된 것이다. 표준가구의 가구주 연령에 있어서는 연령설정의 기준에 관해 문제제기가 있었는데, 그 요지는 연령설정의 기준이 된 최빈값은 연도에 따라 변동이 심할 뿐 아니라 그 변동에 일정한 경향이 발견되지 않아 대표값으로 부적절하다는 것이며10) 따라서 중위값이나 평균이 더 적절하지 않느냐는 것이었다11). 또한, 현재 가구주 연령이 36세인데 이를 한꺼번에 43세로 상향 조정하는 것은 행정적으로 부담이 된다는 의견도 있었다. 한편 현재 고령화 속도가 매우 빠르므로 가구주 연령이 43세로 나온 데에는 충분한 근거가 있고, 도시가계조사 자료를 분석한 결과에서도 가구주 연령의 최빈값은 2003년의 경우 40세로 나오는 등 보사연의 연구결과는 신빙성이 있다는 의견도 있었다. 또한 만일 이번에 가구주 연령을 적절히 조정하지 않을 경우 급속한 고령화 속도를 감안할 때 추후 문제가 될 것이라는 의견도 있었다.
가구주 연령은 좀처럼 견해차이가 좁혀지지 않았는데, 격렬한 논란 끝에 가구주 연령을 현재의 36세에 전체 연령변화폭을 더한 38세로 결정하자는 안(38세안)과 보사연의 연구결과대로 43세로 결정하자는 안(43세안)의 2개 안으로 정리되었다. 하지만, 그 후 가구주 연령의 수정제안이 제출되었는데, 그 요지는 가구주 연령은 연구결과대로 43세로 결정하는 것이 논리적으로는 타당하겠으나 행정적 부담이 있는 것이 사실이므로 현행 가구주 연령에 전체 연령변화폭 2세를 더한 38세에 다시 연령조정치 1세를 추가하여 39세로 결정하자는 것이었다. 이 39세안은 약간의 논란은 있었으나 비교적 쉽게 합의에 이르렀다. 다른 쟁점은 마지막까지 합의되지 않았으나 이 연령만큼은 논의 중반 경에 합의된 유일한 쟁점이었다. 가구주의 연령이 39세로 결정됨에 따라 표준가구는 배우자 36세, 첫째 자녀 10세 남아, 둘째 자녀 8세 여아로 결정되었다.
<표 3> 가구주 연령에 따른 표준가구의 구성
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가구균등화 지수
보사연 연구진은 가구균등화 지수와 관련해서는 단일 결과를 제출치 않고 당초부터 세 가지 연구결과를 제출하였다. 한 가지는 1988년 모형을 올해 계측자료에 적용하여 도출한 지수였고, 다른 한 가지는 1999년 모형을 올해 계측자료에 적용하여 도출한 지수였으며, 나머지 한 가지는 외부연구자에게 의뢰하여 도출한 지수였다.
<표 4> 연구진이 제출한 가구균등화 지수
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가구균등화 지수에 대한 논의에서는 연구진이 자체의 조사를 통해 얻은 실소득수치가 있음에도 불구하고 소득추정치를 산출하여 이를 회귀식에 넣어 가구균등화 지수를 도출한 것은 잘못된 것이라는 문제제기가 나오는 등12) 처음부터 가구균등화 지수 산출모형 자체에 대한 의문이 제기되기도 했다. 또한, 연구진이 내놓은 세 가지 지수들 중 1988년 모형에 의한 지수를 제외한 나머지 두 지수는 규모의 경제를 적절히 반영하지 못하고 있다는 비판이 제기되었으며13), 연구진이 제시한 모형은 계측조사 때마다 매번 가구균등화 지수를 새롭게 추정해야 하는 부담이 있으므로 국제적 기준에 맞는 모형을 채택함으로써 매번 새롭게 지수를 추정해야 하는 부담을 없애야 한다는 의견도 개진되었다. 가구균등화 지수가 규모의 경제를 적절히 반영해야 한다는 의견과 매번 새롭게 추정해야 하는 부담으로부터 벗어나기 위해 국제적 기준을 사용하자는 의견은 많은 전문위원들 사이에 지지를 받았다. 하지만, 이 의견을 지지하는 것과 그렇기 때문에 새로운 가구균등화 지수로 어떤 것을 채택할 것인가의 문제는 별개의 것이었다.
<표 5> 가구균등화 지수의 세 가지 안
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일부 전문위원들은 규모의 경제를 적절히 반영하고 국제기준에 맞는 지수를 사용하자는 의견에 동의하면서도 현행 가구균등화 지수도 이미 5년 동안 사용해온 것이기 때문에 일종의 규범이라 할 수 있으므로 현행 가구균등화 지수를 그대로 사용하자는 안(현행 고수안)을 제출하였고, 다른 전문위원들은 국제기준에 맞는 지수를 사용하자는 데에는 동의했지만 국제기준 중 어떤 것을 채택하는가에 있어서는 의견이 둘로 나뉘었다. 이 둘 중 첫째 부류는 OECD에서 사용하는 가구균등화 지수 중 가구원별 생활비의 차이를 반영한 가구균등화 지수를 사용하자는 안(생활비 차이를 고려한 OECD 기준안)을 제출하였고, 둘째 부류는 OECD 가구균등화 지수 중 가구원의 수에 일정수를 제곱하자는 안(가구규모^0.65한 OECD 기준안)을 제출하였다.
OECD 기준 중 가구원별 생활비 차이를 고려한 가구균등화 지수는 [1+0.7(N-1)+0.5C]¹의 모형에 의해 도출되는데(N은 가구주 외의 성인, C는 아동, 1은 균등탄력성(e)), 2인 가구에서 6인 가구까지 지수의 가구규모별 격차가 모두 0.1852로 똑같아 규모의 경제 반영에서 다소간의 약점을 갖고 있었고 또 5인 가구 이상의 가구균등화 지수가 매우 높게 나타난다는 약점을 갖고 있으나 현행 가구균등화 지수와 3안의 가구균등화 지수의 중간 정도에 위치하고 있는 장점이 있었다. 그리고 이 2안과 관련해서는 이를 채택시 단번에 이를 적용하지 않고 3년에 걸쳐 단계적으로 적용하는 것도 고려할 수 있다는 의견도 제시되기도 했다. 한편, OECD 기준 중 가구원 수의 생활비 차이를 고려하지 않고 가구원을 단순 합계한 수치에 일정수를 제곱하자는 3안은 당초에는 제곱하는 멱지수를 0.5로 제안했으나 이것이 현행에 비해 가구균등화 지수를 지나치게 급격히 상승시키는 부담이 있어 멱지수를 0.65로 수정하였다. 이 안은 가구원의 수만 고려하여 가구균등화 지수를 도출하기 때문에 규모의 경제를 잘 반영하여 가구규모별 지수의 격차가 매우 부드럽게 점감하는 장점이 있고 가구규모가 큰 가구의 가구균등화 지수도 지나치게 높지 않아 이론적으로 우수하며 또 연구진이 제시한 지수안 중 외부연구자가 산출한 지수와 값이 유사하다. 그러나 1인 가구와 2인 가구의 가구균등화 지수가 현행에 비해 매우 큰 폭으로 상승하는 부담이 있었다.
마켓바스켓 구성
표준가구의 가구주 연령이 39세로 합의됨에 따라 연구진이 이를 기준으로 새로 구성한 마켓바스켓에 의해 계측된 최저생계비(중소도시, 4인 가구 기준)는 1,183,748원이었다. 마켓바스켓에 대한 논의는 이 연구진의 계측결과를 중심으로 몇 가지 항목을 더 포함하자는 주장과 몇 가지 항목을 제외하자는 주장이 대립되었다.
항목 제외 주장의 주요 부분은, 식료품비에서 남성가장의 점심외식 회수를 연구진의 월 21.73회에서 10회로 하향조정하고, 주거비에서 주택구입자금의 금리를 연구진의 6.87%에서 6.0%로 하향조정하고, 보건의료비에서 연구진이 설정한 미충족욕구 비용을 삭제하고, 휴대폰을 컴퓨터와 연계하여 어느 한 항목을 삭제하고, 비소비지출에서 사회보험의 보험료 부과기준소득을 연구진의 최저임금소득 기준 등급을 최하등급으로 하향조정하자는 것이었다. 항목추가 주장의 주요 부분은, 남성가장의 점심외식 단가를 연구진의 3,500원에서 4,000원으로 상향조정하고, 가구단위 외식을 연구진은 반영치 않았지만 3개월 1회 반영하고, 보건의료비에서 연구진은 미충족욕구 비용의 50%만 반영했지만 이를 전액 반영하고, 교육비에서 가정학습지를 연구진은 1인당 6개월로 가정했지만 이를 1인당 12개월로 가정하고, 교통통신비에서 휴대폰의 월 요금을 연구진은 기본요금에 해당하는 금액으로 설정했으나 이를 실태조사에서 나온 최빈값인 3만원으로 상향조정하자는 것이었다. 이 두 의견은 모두 연구진의 연구결과를 기초로 추가 내지 삭제를 제안한 것으로 2005년도에 적용할 최저생계비 금액이 아니라 2004년도 계측된 최저생계비 금액에 관한 안이다14).
마켓바스켓 구성에 있어서 문제가 된 또 한 가지 사안은 현금급여기준이었는데 이는 표준가구의 가구주 연령이 39세로 정해짐에 따라 현물 및 타지원액이 증가하여 이에 따라 현금급여기준이 상대적으로 하락하게 되었기 때문이다. 39세를 기준으로 연구진이 계측한 4인 가구 최저생계비는 1,183,748원이었고 이 중 현물 및 타지원액은 194,885원이었으며 이에 따라 현금급여기준은 988,863원이 되었는데 이는 최저생계비 대비 83%에 해당하는 금액이다. 2004년 현재 적용되고 있는 최저생계비에서 현금급여기준은 4인 가구 기준으로 928,901원으로 이는 최저생계비의 88%에 해당하는 금액인데, 계측결과의 현금급여기준은 이보다 훨씬 낮은 비중을 보이고 있다. 따라서 계측결과의 현물 및 타지원액을 그대로 인정할 경우 2004년 계측 최저생계비는 최소한 1,123,786원이 되어야 현행 현금급여기준과 동일한 현금급여기준을 갖게 된다.
<표 6> 최저생계비와 현금급여기준(연구진 계측결과와 현재 적용금액)
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이에 따라 이번 계측 최저생계비의 금액결정에 있어서는 현물 및 타지원액에 해당하는 지출품목 중 조정이 가능한 품목(예컨대, 보건의료비나 사회보험료, 교육비 등)의 금액을 줄이면 최저생계비는 다소 낮추면서도 현금급여기준은 낮추지 않는 방향으로의 조정이 가능한 여지가 있어 마켓바스켓 조정에 있어서 이 부분에 대한 고려가 함께 이루어졌다. 실제로 중생보위의 최종결정이 이루어진 12월 1일 오전에 위원들은 2005년도에 적용할 최저생계비 금액만 결정하였고 2004년도 계측 최저생계비 금액은 전문위원과 연구진에 위임하여 결정토록 하되 현금급여기준을 현행보다 하락시키지 않는 범위 내에서 결정토록 하였다.
갱신기준
앞서 언급한 것처럼 2004년 계측결과는 2004년 자료에 근거한 것이기 때문에 2005년에 적용하기 위해서는 일정한 기준에 따라 갱신된 금액으로 전환되어야 한다. 1999년도 계측조사 이후 올해 적용 최저생계비에 이르기까지 갱신기준은 물가상승률이었으며 이에 따라 적용 최저생계비는 매년 당해년도 일반가구의 가계지출에 대한 비중이 지속적으로 하락하여 왔다. 따라서 최저생계비의 현실화라는 측면에서 갱신기준은 매우 중요한 의미를 갖는 사안이다. 하지만 다른 쟁점사안들에 밀려 사실상 갱신기준에 관한 논의는 그리 많이 이루어지지 못하였다. 갱신기준과 관련해서는 현재처럼 물가상승률만을 기준으로 하자는 안과 물가상승률과 사용량을 동시에 고려한 기준을 사용하자는 안(이른 바 P×Q 방식)이 제출되었으며 기타 의견으로 최근 3년의 물가상승률 평균치를 사용하자는 의견이 제출되었다.
통합안(이른 바 패키지 안)
전문위원회의 논의과정에서 합의안이 도출되지 않자 제9차 전문위원회(2004.11.24)에서 그 때까지 합의되지 않은 각 쟁점들을 한데 묶은 통합안(이른 바 패키지 안)을 제시하되 이 통합안은 마켓바스켓을 확대구성하자는 전문위원들과 마켓바스켓을 축소구성하자는 전문위원들의 두 그룹으로 나뉘어 두 개안으로 제시하자는 의견이 제출되었다. 이 의견에 대해 반대의견이 강하게 개진되고 이에 대해 다시 반론이 강하게 제기되는 등 격렬한 논쟁이 벌어졌다. 통합안의 작성을 반대하는 측은 개별사안별 논의와 통합안의 작성은 차원이 다른 논의이며 그동안 통합안의 작성에 관해 한 번도 논의가 없었고 시간적으로 통합안을 단일안으로 만들기에 어렵다는 요지의 주장을 폈으나 받아들여지지 않았고, 결국 최저생계비 공표의 법정시한인 12월 1일을 일주일도 남겨놓지 않았다는 시간적 절박감과 중생보위 위원들의 논의에 도움을 주기 위한 차원에서 통합안을 만드는 것은 나쁘지 않다는 의견 등으로 인해 통합안을 작성‧제출키로 하여 이를 제19차 중생보위(2004.11.25)에 제출하였다.
<표 7> 최저생계비 결정과정에서의 쟁점별 대안
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이렇게 하여 제9차 전문위원회에서 통합안을 만들기로 결정된 것이었으나, 당일 회의의 결론으로 통합안은 어디까지나 중생보위에서의 논의에 도움을 주기 위한 참고자료이며 전문위원회가 중생보위에 올릴 논의안건은 그동안의 논의과정에서 개별 쟁점별로 제출된 대안이라는 점에 합의를 하였고, 또 그간 논의과정에서 연구진의 연구결과가 소홀히 다루어졌던 감이 있으므로 중생보위 때 연구진의 연구결과를 반드시 회의자료에 포함시킨다는 데에 대해 전문위원들이 의견을 같이 하였다 15). 또한, 제19차 중생보위에서 통합안의 지위에 대해 논란이 있어 전문위원회가 제출한 통합안은 단순히 참고의견이라는 사실을 중생보위 위원들이 재차 확인하기도 하였다16). 그러나 통합안은 참고의견이며 중생보위에서는 쟁점별로 별도의 논의를 해야 한다는 의견은 결정사항으로 받아들여졌지만, 실제의 논의에서는 이 의견대로 되지 못하였다. 제19차 중생보위에서 전문위원회에 대해 각 안별로 소요예산을 추계해 달라는 요구를 하기로 결의했고 이는 사실상 통합안을 작성·제출하라는 의미였다. 그리하여 제10차 전문위원회(2004.11.28)에서 최종적으로 확대안과 축소안 2개의 통합안이 성안되어 제20차 중생보위(2004.11.30)에 제출되었으며 이후 중생보위에서의 논의도 현실적인 시간적 제약 등으로 인해 사실상 이 2개의 통합안을 중심으로 진행되었다. 마켓바스켓의 확대를 지지하는 전문위원(강남식, 구인회, 남찬섭, 박경숙, 이병희, 허 선)들과 마켓바스켓의 축소를 지지하는 전문위원들(정부측 위원들 17), 황성현)이 각기 내놓은 최종안은 <표 7>에 정리된 바와 같다. 논의 중반 경에 합의에 이른 표준가구의 가구주 연령을 제외하면 모든 사안에서 확대입장과 축소입장의 의견은 대립되고 있다.
중생보위의 최종결정내용
앞서 언급한 것처럼 중생보위의 논의는 통합안의 지위에 대한 논란에도 불구하고 사실상 통합안을 중심으로 진행되었으며, 또한 예산기준을 앞세우는 것에 대한 반론에도 불구하고 시간적 제약과 현실적으로 예산을 고려하지 않을 수 없는 사정 등으로 인해 예산이 중요한 고려사항이 된 채 논의가 진행되었다.
중생보위의 최종결정은 제21차 회의(2004.12.1)에서 내려졌는데, 그것은 2005년도에 적용할 최저생계비의 2004년 적용 최저생계비 대비 총인상률을 8.9%로 정한 가운데 나머지 쟁점사안에 있어서의 조정에 따른 인상률을 배분하는 방식으로 이루어졌다. 즉, 총인상률 8.9% 범위 내에서 가구균등화 지수로 인한 최저생계비 인상효과는 1.2%, 갱신기준에 따른 인상효과는 3.0%, 마켓바스켓 조정으로 인한 2004년 계측치의 인상률은 4.7%로 배분하였다. 결국 갱신기준에서는 2005년도 예상 물가상승률이라는 1안을 채택한 것이며, 가구균등화 지수에서는 2안을 채택하되 이를 단번에 적용치 않고 5년에 나누어 단계적으로 적용하는 방안을 채택한 것이다18). 그리하여 2005년도에 적용할 최저생계비는 중소도시 4인 가구 기준으로 1,136,000원으로 결정되었다. 그리고 2004년도 계측결과에 직접 영향을 미칠 마켓바스켓의 조정과 관련해서는 4.7%의 인상률만을 제시하고 구체적인 수치는 결정하지 않았다. 이는 현금급여기준 문제 때문이었는데 이로 인해 중생보위는 2004년 계측 최저생계비를 결정할 마켓바스켓 조정은 4.7% 인상률로 조정하되 현금급여기준이 현행보다 하락하지 않는 범위 내에서 조정토록 전문위원회에 위임하였다.
<표 8> 중생보위의 최종결정 내용
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이러한 과정을 거쳐 12월 1일 오후 2시에 보건복지부는 2005년도 적용 최저생계비를 4인 가구 1,136,000원(평균인상률은 8.9%)으로 발표하였다. 하지만, 가구균등화 지수의 조정으로 인한 1.2% 인상은 수급자로서 1, 2인 가구인 가구에 있어서의 급여증가효과와 비수급빈곤층 및 차상위계층 중 1, 2인 가구의 수급권 획득으로 인한 수급자 증가효과로서 중요한 의미를 가지며 최저생계비의 실질적인 인상효과를 갖는 것이기는 하지만 4인 가구 최저생계비는 그로 인해 변동되지 않으므로 이를 제외하면 사실상 2005년도 적용 4인 가구 최저생계비는 현행보다 7.7% 인상된 것이다. 그리고 이 7.7% 인상률 가운데 갱신기준 3.0%의 적용은 고정된 것이므로 이를 고려하면 2004년 계측 4인 가구 최저생계비는 현행 적용되고 있는 최저생계비 보다 4.56% 인상되는 것이다.
가구균등화 지수의 5년 단계적 적용방안에 따른 구체적 수치와 가구규모별 최저생계비는 각기 <표 9>와 <표 10>에 제시된 바와 같다.
<표 9> 현행 가구균등화 지수, 채택 가구균등화 지수(OECD 기준), 2005년 이후 적용 가구균등화 지수
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<표 10> 2005년 적용 최저생계비와 현금급여기준(가구규모별)
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2005년도에 적용할 가구균등화 지수는 가구원별 생활비 차이를 고려한 OECD 기준으로 하되, 현행 가구균등화 지수와 이 OECD기준 지수의 차이에 1/5을 곱한 수치를 현행 가구균등화 지수에 더하여 구한 수치가 된다. 2005년 적용 최저생계비는 4인 가구 기준으로 7.70% 인상되었지만 2004년 계측 최저생계비는 4인 가구 기준으로 4.56% 인상되었으며, 현금급여기준은 2004년 계측치가 현행 대비 1.62% 인상되었고, 2005년 적용치는 4.67% 인상되었다.
나가는 말 - 의미와 평가
이번 최저생계비 결정은 많은 쟁점에 대해 많은 논란을 거친 끝에 이루어졌다. 하지만 전반적으로 보아 최저생계비의 현실화에는 미치지 못한 것으로 보인다.
그나마 성과로 꼽을 수 있는 것은 가구균등화 지수가 어느 정도 현실화하였다는 것이다. 가구균등화 지수가 현실화함에 따라 1인 가구와 2인 가구의 최저생계비 인상률은 각기 9.03%와 9.62%로 4인 가구의 인상률 7.7%보다 높다. 3인 가구의 경우도 8.24%가 인상되었다. 올해 수급자 가구는 1인 가구가 56.5%, 2인 가구가 20.3%, 3인 가구가 13.4%로 3인 이하 가구가 전체 수급가구의 90.2%를 차지하고 있으므로(4인 가구 6.9%까지 합치면 4인 이하 가구의 비중은 97.1%) 가구균등화 지수의 현실화가 갖는 의미는 매우 크다고 하겠다. 다만, 가구균등화 지수의 현실화를 논의하는 과정에서 시간이 지남에 따라 점차 이것이 예산을 고려한 논의로 변질되었다는 점에서는 아쉬움이 남는다. 가구균등화 지수는 4인 가구를 표준가구로 설정하여 최저생계비를 계측하는 현재의 방식에서 4인 가구 이외의 가구 특히 1인 가구와 2인 가구의 최저생계비를 정하는 것과 동일한 것이며 따라서 빈곤여부의 판단기준을 현실화하는 것으로서의 의미를 상대적으로 더 중요하게 가짐에도 불구하고, 최저생계비의 법정공표일이 다가옴에 따라 점차 논의 자체가 가구균등화 지수의 조정에 따른 소요예산에 비중을 두어 이루어지게 되었다. 이로 인해 사전에 거의 논의가 없었던 5년 단계적 적용방안이 제기되었고 이것이 총 인상율 8.9%에 묻혀 큰 논란 없이 받아들여지게 되었다. 향후 계측주기가 3년으로 된 것을 감안하면 5년 단계적 적용방안은 계측주기와도 맞지 않으며, 게다가 다음 계측연도(2007년)에 최저생계비를 계측하더라도 이 때에는 이미 가구균등화 지수의 인상이 예정되어 있으므로 이것이 2007년 계측 최저생계비와 2008년 적용 최저생계비의 결정에 어떤 영향을 미칠지 모를 일이다.
<표 11> 계측 최저생계비와 국민의 소득‧소비수준의 비교
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이번에 결정된 최저생계비의 전반적인 수준은 겉으로 보기에 다소 높은 것으로 보이는 인상률에도 불구하고 실제로는 매우 실망스러운 것이다. 최저생계비 계측치의 증가추세를 보면 1988년부터 1994년까지의 연평균 증가율은 14.45%로 비교적 높은 편이지만 1994년 계측치와 1999년 계측치의 연평균 증가율을 구해보면 6.27%로 그 전 기간의 증가율에 비해 절반에도 미치지 못한다. 1999년 계측치로부터 2004년 현재 적용 최저생계비의 연평균 증가율은 3.20%에 불과하다. 그리고 2004년 계측치 중 최종적으로 결정된 계측치(100만 3천원)의 연평균 증가율을 1999년부터 계산해 보면 4.12%로 그리 높지 않게 나타난다. 연구진이 표준가구의 가구주 연령이 39세로 결정된 이후 최초로 내놓았던 마켓바스켓에 의한 금액(118만 3천원)으로 2004년 계측 최저생계비가 결정되었다 하더라도 이는 1999년부터 연평균 5.60% 증가한 것으로 1994년부터 1999년 기간의 연평균 증가율에 미치지 못하는 것이다. 확대입장의 전문위원들이 내놓은 최종 확대안(121만 9천원)도 1999년부터의 연평균 증가율을 계산해 보면 6.24%로 1994년부터 1999년 기간의 연평균 증가율과 비슷한 수준일 뿐이다. 이처럼 최저생계비의 연평균 증가율이 기간이 지남에 따라 지속적으로 하락함에 따라 국민의 평균 소득‧소비수준에 대한 최저생계비의 비율도 계속 떨어지고 있다.
1988년 계측 최저생계비는 당시 일반가구 가계지출의 58.73%에 해당하는 금액이었고 소비지출에 비해서는 65.96%, 근로자가구소득에 비해서는 44.87%에 해당하는 금액이었다. 그러던 것이 가계지출에 대한 비중을 중심으로 보면, 1994년 계측 최저생계비는 51.30%로 하락하였고, 1999년 계측 최저생계비는 48.69%로 하락하였다. 1999년 계측 이후 물가상승률만을 반영하여 최저생계비를 갱신한 결과 2004년 현재 적용 최저생계비는 가계지출의 38.12%에 불과한 수준이다. 이번에 최종 결정된 2004년 계측 최저생계비 1,103,235원은 가계지출의 39.86%에 해당하는 금액으로 여전히 가계지출의 40%를 넘지 못하는 수준이다. 연구진이 당초 제시한 계측결과인 1,183,748원으로 결정되었더라도 이는 가계지출의 42.77% 수준으로 이는 1999년 계측 최저생계비의 가계지출 대비 비중에도 미치지 못하는 수준이다.
<표 12> 현행 최저생계비 및 2005년 적용 최저생계비의 비현실성 정도
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2004년 계측결과 중 가구주 연령이 39세로 합의된 직후 연구진이 내놓은 4인 가구 최저생계비 118만 3천원을 그대로 인정한다고 할 경우 현행 4인 가구 최저생계비 105만 5천원은 그보다 12만 9천원 가량이 모자라는 금액이다. 즉, 현행 최저생계비는 실제 최저생활수준을 12만 9천원만큼 적게 반영하고 있는 것이다. 그런데 최종 결정된 2004년 계측 최저생계비는 110만 3천원이므로 이 역시 실제 최저생활수준을 8만원만큼 적게 반영한 것이다. 2005년도에 적용할 최저생계비는 110만 3천원에 예상 물가상승률을 더하여 결정한 것이므로 이를 연구진의 당초 계측결과인 118만 3천원을 갱신했을 때와 비교하면 2005년도 최저생계비 역시 실제 최저생활수준보다 적어도 8만 3천원 정도가 낮은 비현실적 금액이 될 것이다. 이는 물론 가상적인 예이지만 우리가 1999년 계측 최저생계비가 당시의 가계지출에 대해 차지했던 비중인 48.69%를 현재도 그대로 유지한다고 가정하면 2004년 계측 최저생계비는 130만원 수준이 되어야 하며 이를 기준으로 2005년 적용 최저생계비를 산출하면(예상 물가상승률을 적용하더라도) 134만원 수준이 된다.
이번에 결정된 최저생계비는 마켓바스켓의 구성에 있어서도 다소 불만스러운 점이 눈에 띈다. 이는 사실 연구결과 자체의 문제라기보다는 총인상률을 미리 결정하고 2004년 마켓바스켓을 그에 맞추어 구성해야 했기 때문에 나타난 결과라고 보아야 할 것이다. 최종결정된 마켓바스켓은 당초의 마켓바스켓과 비교해서 식료품비와 주거비, 교양오락비, 교통통신비, 비소비지출의 금액이 줄어들었다. 식료품비의 금액이 줄어든 것은 전체 금액이 당초의 마켓바스켓보다 줄어들다 보니 식료품비의 비중을 고려해야 하는 정황상 불가피하게 삭감될 수밖에 없었던 것으로 보인다. 주거비의 경우도 이번 계측시에는 건교부가 결정한 최저주거면적 11.2평을 도시지역과 농어촌 지역에 일률적으로 적용하다보니, 당초의 마켓바스켓에서도 현행에 비해 크게 인상된 금액이 아니었는데 19) 여기서 더 삭감되는 결과가 초래되었다. 그리하여 주거비는 1999년에 비한 증가율이 피복신발비 다음으로 낮은 수치를 보이고 있다. 교양오락비와 교통통신비의 금액이 당초의 마켓바스켓에 비해 삭감된 것은 각기 유선방송과 휴대폰을 마켓바스켓에서 제외했기 때문이다. 실태조사 결과 휴대폰의 보유비율은 95%에 달했으며 가구당 보유대수도 2대에 달했고 연구진의 당초 마켓바스켓에서 휴대폰은 1대만 가정했는데도 최종적으로 제외된 것은 아마 앞으로 논란을 불러일으킬 소지가 있을 것이다. 유선방송 역시 당초 마켓바스켓에서 설정된 것은 다채널유선방송이 아니라 시청효과 제고를 위한 기본형이었는데 이것이 제외된 것도 논란의 여지가 있을 것이다. 비소비지출의 금액이 삭감된 것은 주로 사회보험료의 보험료 부과기준을 당초 최저임금기준으로 설정했던 것을 최저등급기준으로 설정한 데 따른 것이다. 사회보험료의 설정은 현금급여기준과 관련되어 있어서 전체 금액이 삭감된 상태에서 현금급여기준을 현행보다 하락시키지 않으려면 다소간의 삭감은 불가피한 면이 있다 하더라도 향후 논란의 소지가 있다. 이렇게 마켓바스켓 구성이 당초의 것보다 전체 금액이 삭감되고 그에 따라 몇 가지 항목에서 다소 비현실적인 구성을 보이게 된 것은 계측결과가 조사와 이론 그 자체의 기준 외의 다른 기준에 의해 상당 정도로 결정되었기 때문이다.
<표 13> 2004년 계측 최저생계비의 비목별 금액(중소도시, 4인 가구)
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최저생계비는 한 사회의 사회구성원들이 최저수준의 삶을 유지하기 위해 반드시 지출해야 하는 비용을 의미하고 우리나라는 이 비용을 주기적으로 재계측해 왔지만 계측연도가 지날 때마다 최저생계비의 상대적 수준은 지속적으로 하락해 왔다. 최저생계비의 상대적 수준이 지속적으로 하락한 기간은 우리 사회의 빈부격차가 점차 심화한 기간이기도 하다. 최저생계비를 현실화하려는 많은 노력에도 불구하고 실제에 있어서 최저생계비는 그 규범성을 점차 상실해가고 빈곤현실을 반영하는 경험적 지표가 되어가는 듯하다. 게다가 최저생계비 계측과정과 그에 기초한 결정과정은 과학적 과정이 아니라 정치적 과정이 되어 최저생계비를 실제 최저생활수준을 반영하는 기준으로 만들려는 논의보다는 예산을 기준으로 최저생계비를 결정하려는 논의가 더욱 지배적인 논의가 되어가고 있다. 물론, 최저생계비의 결정과정에는 정치적 요인이 전혀 배제될 수는 없겠지만, 문제는 어느 것이 더 우선순위를 점하느냐이다. 현재의 현실은 최저생계비의 본래적 성격보다는 예산을 고려한 정치적 판단이 과도하게 우선순위를 점하고 있다. 이와 같은 현실을 개선하고 최저생계비의 현실화를 이루기 위해서는 최저생계비 결정과정에 대한 재검토가 이루어져야 할 것이며 또한 최저생계비의 상대적 수준을 어느 수준으로 할 것인가에 관한 진지한 논의와 함께 이를 토대로 한 사회적 합의가 마련되어야 할 것이다.
참고문헌
김미곤 외 (1999). ꡔ1999년 최저생계비 계측조사연구ꡕ. 한국보건사회연구원.
Citro, C. F. and Michael, R. T. (eds.) (1995). Measuring Poverty: A New Approach. Washington, D. C. National Academy Press.
Veit-Wilson, J. (1998). Setting Adequacy Standards: How Governments Define Minimum Income. University of Bristol, Bristol: The Policy Press.
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1) 이런 방식으로 빈곤을 규정하게 되는 경우 그것은 절대적 기준에 의해 규정된 빈곤(절대적 빈곤)이 된다. 빈곤을 규정하는(혹은 빈곤여부를 판단하는) 기준을 정하는 방법에는 절대적 접근 외에 상대적 접근과 주관적 접근이 있다. 또한, 절대적 접근을 택하는 경우에도 기준을 정하는 방법에는 전(全)물량방식(마켓바스켓 방식)과 반(半)물량방식(엥겔방식)이 있다. 우리나라는 절대적 접근에 의해 빈곤을 규정하며 그 기준을 정하는 방법으로는 전물량방식을 택하고 있다.
2)올해까지는 최저생계비 공표일자가 12월 1일이지만, 2004년 3월 5일 개정된 기초보장법에 따라 공표일자가 매년 9월 1일로 변경되었다.
3) 1999년 계측조사 때에는 제1차 조사가 전국 15,000가구의 표본을 대상으로 4월 6일부터 4월 25일에 실시되었으며 제2차 조사는 제1차 조사 표본 중 소득순위 하위 40% 이하 가구 중 1,500가구를 대상으로 7월 한 달 간 실시되었다. 이번 계측조사는 조사의 전반적인 진행 일정이 1999년에 비해 늦어진 셈이다.
4) 현재 최저생계비 계측조사에서는 모두 11개의 비목(費目)을 설정하고 있는데 이는 생활의 부문을 11개로 구분하고 있음을 의미한다. 11개 비목은 식료품비, 주거비, 광열수도비, 가구집기‧가사용품비, 피복신발비, 보건의료비, 교육비, 교양오락비, 교통통신비, 기타소비, 비소비지출(조세 및 사회보험료)이다.
5) 예컨대, 아무리 최저생활이라 해도 보건의료서비스나 교육서비스의 소비는 최저기준으로 설정해서는 안 되며 이는 규범적인 소비수준을 정하여 그 비용을 산출해야 한다.
6) 통계청의 인구추계에서도 2004년도 4인 가구는 총 가구의 30.7%, 인구비율로는 4인 가구 구성원이 총 인구의 40.6%인 것으로 나타났다.
7) 표준가구는 가구원수별로 각각 설정할 수 있지만 하나의 표준가구를 설정할 경우 보통 최빈의 가구를 표준가구로 설정한다. 혹자는 빈곤자들은 가구규모가 작다는 이유로 하나의 표준가구를 설정할 경우도 2인 가구로 하자고 주장하기도 하는데 이는 최저생계비의 기본의미가 무엇인지를 간과한 주장이다. 최저생계비는 가난한 사람들의 생계비용을 보여주는 것이 아니라 어떤 사람 혹은 가구가 가난한가 그렇지 않은가를 판단하기 위한 기준이다. 모든 기준은 그것이 어떤 것이든 규범적 성격을 가지며, 최저생계비는 빈곤과 관련되지만 빈곤 그 자체는 아니다. 가난한 사람의 가구규모가 작은 것은 빈곤 때문에 발생한 결과인 경우가 많은데 빈곤여부의 판단기준을 정하면서 빈곤 때문에 발생한 결과를 그대로 기준에 반영한다는 것은 최저생계비가 가진 규범적 성격을 제거하는 것이 된다.
8) 따라서 올해 12월 1일부터 올해 말까지 우리는 공식적으로 세 가지의 최저생계비 수치를 갖게 되었다. 하나는 현재 행정적으로 적용되고 있는 최저생계비(2004년 적용 최저생계비)이며, 다른 하나는 올해 보사연이 수행한 연구결과 산출된 최저생계비(2004년 계측 최저생계비)이고, 마지막 하나는 내년에 적용할 최저생계비로 보건복지부 장관이 12월 1일에 공표한 최저생계비(2005년 적용 최저생계비)이다.
9) 최저생계비를 실제 계측하는 경우에는 마켓바스켓을 새로이 구성하고 공식통계치의 확인과 시장조사 등을 통해 비용을 산출하게 된다. 이는 최저생계비의 재설정(rebasing, 재계측)이다. 재설정된 최저생계비는 비계측연도에의 적용을 위해 일정한 기준에 따라 갱신(updating)되어야 한다. 최저생계비가 갱신되면 그에 따라 공공부조 및 여타 사회정책의 급여가 역시 갱신된다. 이는 급여수준조정(rerating)이다. Veit-Wilson (1998) 참조.
10) 실제로 가구주 연령의 최빈값은 많은 자료에서 연도에 따라 일정한 경향을 보이지 않은 상태로 변동이 심하였다. 하지만, 나중에 안 사실이지만 연령의 최빈값은 양봉형으로 나타나는 연도가 많았고 이 양봉형으로 나타난 연도의 연령 최빈값과 차빈값의 평균을 구하여 보면 그 변동추세가 일정하게 나타난다. 즉, 예컨대 어떤 연도의 가구주 연령의 최빈값이 35세이고 차빈값이 39세라 할 때 그 다음 해 가구주 연령의 최빈값은 39세에 가까운 어떤 값이 되는 경향이 있다. 1999년 계측조사 때 가구주 연령은 36세로 결정되었으나 이 해는 가구주 연령의 빈도분포가 양봉형이었다. 그리하여 차빈값은 39세였다. 가구주 연령의 최빈값의 변동경향에 대해서는 좀 더 엄밀한 연구가 필요할 것이다.
11) 최저생계비는 빈곤여부를 판단하는 기준이며 동시에 빈곤자로 판단된 자에 대해 제공할 급여의 기준이 된다. 따라서 빈곤자 중 가장 많은 수를 차지하는 사람을 대표값으로 정하는 것이 타당하다. 그런데 평균은 가구주의 연령을 모두 더한 다음 이를 가구주의 수로 나누어 얻은 값으로 가상적인 수치이고 중위값은 단순히 가구주를 연령순으로 배열한 다음 한 가운데 서는 가구주의 연령값을 취한 연령순서의 의미를 가진 값이어서 둘 다 최저생계비의 논리와는 무관한 논리로 결정된 값이다. 따라서 가장 많은 사람이 포함된 최빈값이 최저생계비의 논리에 비추어 대표값으로 타당하다.
12) 하지만, 가구균등화 지수의 도출은 일반적으로 소득추정치를 사용해서 하기 때문에 실소득수치를 사용해야 한다는 주장은 명백히 오류이다. 실제로 이 주장을 편 전문위원이 제시한 안은 본인 외에 아무도 지지를 하지 않아 안으로 성립되지 못하고 폐기되었다.
13) 가구균등화 지수는 그것이 규모의 경제를 적절히 반영한다면 가구규모별 지수의 격차가 가구규모가 커짐에 따라 점감하는 것이 바림직하다.
14) 항목추가안은 제8차 전문위원회(2004.11.22)에서 처음 제시되었는데 이 때에는 항목추가에 따른 금액은 제시되지 않았다. 그 후 11월 24일에 중소도시 4인 가구 기준 1,262,109원으로 금액을 정한 안을 제시했으며 이후에 몇 가지 항목을 다시 조정하여 1,219,925원을 최종안으로 제시하였다.
15)이에 따라 제19차 중생보위의 회의자료에는 각 쟁점(지역구분·마켓바스켓·균등화지수·갱신기준)별 대안에 대한 전문위원들의 입장을 본문에 싣고 통합안은 참고자료로 싣기로 했으며, 연구진의 연구결과도 회의 때에 함께 제시하기로 하였다. 하지만, 복지부는 제19차 중생보위 회의자료에 쟁점별 대안에 대한 전문위원들의 입장을 제대로 수록치 않았고 연구진의 연구결과도 수록하지 않았다. 특히 마켓바스켓에 있어서는 제8차 전문위원회 때 제시된 항목추가안과 항목축소안에 대해 각 전문위원들이 입장을 밝혔음에도 불구하고 복지부는 전문위원들이 통합안에 제시된 마켓바스켓을 지지하는 것처럼(개별 쟁점으로서의 마켓바스켓의 두 가지 대안을 서로 달리 지지하는 것이 아니라) 회의자료를 만들었다. 원래 복지부는 제9차 전문위원회의 결정에 따라 쟁점별 대안에 대한 전문위원들의 선호를 확인하기 위해 11월 24일 오후에 전자우편으로 쟁점별 대안을 전문위원들에게 발송하고 이에 대해 각 전문위원들의 입장을 회신받았는데 이 때 복지부가 보낸 전자우편에서 마켓바스켓은 제8차 전문위원회 때 제시된 안들이었고 전문위원들은 이에 대해 선호를 표시하여 복지부로 회신하였다. 물론 이 전자우편에 제시된 마켓바스켓 안 중 항목추가안은 금액이 결정된 것이 아니었기 때문에 일종의 가안의 성격을 갖는 것이었고, 항목추가를 지지하는 측에서 조정금액을 확정한 안을 보내기로 하여 이를 11월 24일 1,262,109원으로 정해 복지부로 전자우편을 통해 발송하였으나 복지부는 이 안을 다음 날 제19차 중생보위 회의자료에 싣지 않았다. 복지부는 항목축소를 지지하는 측이 11월 24일에 축소통합안만 보내오고 자신들의 최종 마켓바스켓 안을 보내오지 않았으며 또 항목추가안(1,262,109원안)이 전자우편으로 복지부에 도착하지 않았다는 이유를 들었다. 이 결과 항목추가입장이건 항목축소입장이건 마켓바스켓에 관한 전문위원들의 입장은 개벌 쟁점으로서의 마켓바스켓에 대한 입장이 아니라 통합안에 포함된 것으로서의 마켓바스켓에 대한 입장으로 변질되었다.
16) 또한, 제19차 중생보위 회의 때 예산을 우선적으로 고려하여 최저생계비를 논의하려는 태도에 대해 강력한 반대의견이 윤진호 교수와 조흥식 교수로부터 제기되었고 이에 대해 중생보위 위원들은 대체로 동의했다. 하지만, 시간적 제약과 예산의 현실성 등의 사정으로 인해 실제 논의과정에서는 그러한 태도가 별 변화 없이 유지되었다.
17)복지부는 의견을 밝히는 것을 꺼려했으나 종합적으로 마켓바스켓 확대 그룹을 지지하는 입장이었음.
18) 가구균등화 지수에서 2안과 관련해서는 전문위원회의 논의 때 2안을 채택할 경우 이를 단번에 적용치 않고 3년에 나누어 단계적으로 적용할 수 있다는 의견이 개진된 바 있었다. 하지만 2안을 지지한 확대입장의 전문위원들은 중생보위에 제출하는 최종안으로 3년 단계적 적용을 제시하지 않고 단순히 2안을 제출했지만, 중생보위에서는 3년 단계적 적용이 거론되었으며 제21차 회의에서 5년 단계적 적용방안이 처음 거론되다가 결국 이것이 최종결정 때 채택되었다.
19)평당 주거비(중소도시 기준)는 1999년 계측시 14,569원이었고 이를 2004년 금액으로 환산하면 2004년 현행 평당 주거비는 17,058원이다. 연구진의 당초 마켓바스켓(39세 기준)에서 평당 주거비는 17,975원으로 현행 평당 주거비보다 9천원 가량이 더 많았다.
최저생계비(minimum standard cost of living)란 한 사회에서 최저수준의 삶을 유지하기 위해 반드시 지출해야 하는 비용을 말하며, 대개 가구 단위의 지출액으로 표시되고 기간은 보통 한 달이 기준이 된다. 어떤 가구의 자산(소득과 재산)이 최저생계비로 표시된 금액보다 적다면 그 가구의 구성원들은 그들이 가진 자산을 아무리 합리적으로 사용해도 최저수준의 삶을 유지할 수 없다. 따라서 이 가구의 가구원들은 가난한 것이다. 이런 점에서 최저생계비는 한 사회에서 빈곤한 가구와 빈곤하지 않은 가구를 공식적으로 결정하는 기준이 된다1).
이러한 최저생계비는 국민기초생활보장법 제6조 규정에 의해 국민의 소득‧지출수준과 수급권자의 가구유형 등 생활실태, 물가상승률 등을 고려하여 결정토록 되어 있으며(동조 제1항) 이를 위한 계측조사는 3년마다 실시하도록 되어 있다(동조 제3항). 그런데 계측주기가 3년으로 개정된 것은 올해 3월 5일에 이루어진 것이고 따라서 향후에는 3년마다 계측하게 되지만, 계측주기 3년의 개정 이전에는 계측주기가 5년으로 정해져 있었다. 따라서 지난 1999년에 계측조사를 실시했으므로 올해는 그로부터 5년 만에 돌아온 최저생계비 계측조사연도이다(개정된 3년 계측주기 규정에 의하면 다음 번 계측은 2007년에 이루어져야 한다). 계측결과는 그것이 그대로 최저생계비로 결정되는 것이 아니라 중앙생활보장위원회(이하 ‘중생보위’) 산하 전문위원회의 심의를 거치고 이 내용이 중생보위에서 다시 심의‧의결되면 그 의결내용을 바탕으로 보건복지부 장관이 최종 결정‧공표하게 된다. 실제 계측조사를 하지 않는 비계측연도의 최저생계비는 계측된 최저생계비를 일정한 기준에 따라 갱신(updating)한 금액으로 결정‧사용하며 이 때에도 전문위원회 심의 → 중생보위 심의‧의결 → 보건복지부 장관 결정‧공표의 순서를 거친다 2).
지난 1997년 외환위기 이후 사회양극화 현상이 심각하게 진행되었고, 이로 인해 최근에 생활고로 인한 자살 사태가 빈번하게 발생하는 등 빈곤문제가 매우 심각한 상황에 이르러 이를 더 이상 방치할 수 없다는 공감대가 폭넓게 형성된 가운데 실 계측을 바탕으로 한 최저생계비 결정은 그 어느 때보다 많은 관심을 불러일으켰으며, 또 그만큼 쟁점도 많았고 논란도 많았다. 전문위원회 및 중생보위의 논의과정에서 제기된 쟁점은 여러 가지가 있었는데, 여기서는 최종 결정단계에 이르기까지 합의가 이루어지지 않았던 쟁점들을 중심으로 올해 최저생계비 결정과정을 살펴보고 결정내용이 갖는 의미에 대해 논의하고자 한다.
최저생계비 계측조사의 진행경과
이번 최저생계비 계측조사연구는 예년과 마찬가지로 한국보건사회연구원(이하 보사연)에서 담당하였다. 보사연은 올해 2월 최저생계비 계측조사연구제안서를 복지부에 제출, 심의를 거쳐 3월부터 본격적인 계측조사에 들어갔는데, 이 계측조사는 제1차 조사와 제2차 조사의 두 가지 조사연구로 진행되었다.
제1차 조사는 최저생계비 실계측을 위한 예비적 성격을 갖는 기초조사로 전국 3만 가구를 표본으로 하여 각 가구의 일반사항과 소득 및 지출, 재산, 생활실태, 주관적 최저생계비, 상대적 박탈 등을 파악할 목적으로 4월 19일부터 7월 7일까지 진행되었다. 제2차 조사는 다시 두 개의 조사로 나누어지는데 첫째의 조사는 가계부 조사로서 제1차 조사에서 조사가 완료된 가구로서 소득순위로 하위 40% 이하에 해당하는 가구 중 2,231가구를 대상으로 저소득층의 실제 소비생활실태를 파악할 목적으로 8월 1일부터 8월 31일까지 표본가구에 대해 가계부를 직접 기장케 함으로써 진행되었다. 가계부조사의 진행과 함께 가계부 기장가구에 대해 가계부로 잘 파악되지 않는 소비품목에 대한 생활실태조사가 병행되었으며 또한 소비품목의 가격결정을 위하여 제1차 조사시 조사지역에 속한 읍･면･동의 150개 시장을 현지 방문하여 실시한 시장가격조사도 병행되었다. 제2차 조사 중 둘째의 조사는 가구유형별 최저생계비의 계측을 위한 사회복지서비스대상자 조사로서 장애인, 노인, 한부모 가구의 추가지출요인을 파악할 목적으로 2,065가구의 표본으로 9월 14일부터 10월 5일까지 진행되었다3).
<표 1> 최저생계비 계측조사연구의 진행경과
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계측조사의 진행과 함께 중생보위 산하 전문위원회의 회의도 개최되었는데 제1차 전문위원회는 2004년 1월 13일에 중생보위 위원들과 전문위원들의 연석회의로 열려 2004년 최저생계비 계측모형 검토가 이루어졌으며, 제2차 전문위원회는 2004년 7월 19일에 제2차 조사의 표본추출방법과 조사표의 검토가 이루어졌다. 계측조사 결과가 나온 후부터 전문위원회는 본격적으로 조사결과에 대한 심의를 하였으며, 2004년 10월 28일 제3차 전문위원회를 시작으로 12월 1일 전까지 모두 8차례의 전문위원회와 1차례의 소위원회를 열었다. 이와 함께 중생보위도 11월에 4차례의 회의를 열었다. 계측조사 중 가구유형별 최저생계비의 결정을 위한 서비스대상자 조사결과는 2005년 1월에 논의키로 하여 전문위원회와 중생보위의 회의는 주로 제1차 조사 결과와 제2차 조사의 가계부조사 및 생활실태조사의 결과를 중심으로 논의가 진행되었다.
<표 2> 중앙생활보장위원회 및 전문위원회 회의개최 경과
표없음
전문위원회에서의 논의는 한 마디로 난항 그 자체였다. 전문위원회의 논의는 대체로 지역구분 문제로부터 시작되어 가구균등화 지수, 마켓바스켓 구성, 2005년 적용기준의 순서로 진행되었는데 하나하나의 사안이 그 자체로 첨예한 의견대립을 보였으며 대립되는 의견이 교환되는 과정에서 계측조사의 대상설정 문제라든지 현금급여기준의 설정 문제, 최저생계비와 급여기준의 관계 문제 등 관련된 쟁점들에 관한 견해 차이가 표출되었다. 전문위원회 논의 과정에서 제기된 쟁점들은 현행 최저생계비 계측방식이 마켓바스켓(혹은 전물량)방식이라는 점에서 비롯된 것들도 있고 현행 최저생계비의 적용방식의 불합리함에서 비롯된 것들도 있으며, 또 각 전문위원들이 가진 빈곤에 대한 시각이 서로 다른 데에서 비롯된 것들도 있다. 여기서는 빈곤에 대한 시각 차이에 관한 논의는 가능한 한 생략하고 마켓바스켓방식이라는 계측방식과 적용방식에서 비롯된 쟁점들로서 중생보위의 결정과정에서 마지막까지 가장 중요하게 남아 있었던 지역구분문제와 마켓바스켓 구성, 가구균등화 지수, 2005년도 적용기준에 초점을 맞추어 논의를 하기로 한다.
최저생계비 결정과정에서의 쟁점
현행 우리나라의 최저생계비 계측방식은 전(全)물량방식(market-basket method)에 의한 것이다. 전물량방식에서는 생활의 모든 부문에 걸쳐 각 부문별로 지출품목과 각 품목별 사용량 및 단가를 일일이 설정하여 부문별 한 달 지출액을 도출한 다음 이를 모두 합산하여 한 달 최저생계비를 산출하게 된다. 각 품목별 사용량과 단가와 함께 구성된 지출품목의 목록이 마켓바스켓(market basket, 지출품목 목록)인데4), 예컨대 최저식료품비는 최저수준의 식생활을 유지하는 데 필요한 한 달 지출품목을 설정하고 각 품목의 한 달 섭취량과 그 섭취량에 도달키 위한 음식물의 단가를 정하여 이를 모두 합산해서 도출한다. 1999년 계측조사시 음식물의 지출품목은 101개였으나 올해 계측조사에서는 96개로 설정되었다. 최저생계비 산출을 위한 마켓바스켓 구성에서는 거기에 포함된 지출품목이 필수품인가 아닌가 하는 것이 가장 중요한 쟁점사항이다. 예컨대 1999년 계측조사 때에는 담배의 포함여부를 둘러싸고 논란이 벌어진 바 있었으며, 금년 계측조사에서는 휴대폰의 포함여부를 둘러싸고 논란이 벌어졌다. 또한, 필수품에 합의했다 하더라도 사용량과 단가를 어떻게 설정하는가도 쟁점이 된다. 예컨대, 피복신발의 경우 신사복을 포함하기로 결정한 경우에도 그 신사복을 한 벌로 정할 것인지 두 벌로 정할 것인지 그리고 그 가격을 어떻게 가정할 것인지에 따라 마켓바스켓이 달라지고 따라서 최저생계비의 금액에 차이를 가져오게 된다.
마켓바스켓은 최저수준의 생활을 유지하기 위해 반드시 소비해야 한다고 생각되는 품목의 목록으로서 계측조사로 파악된 실태도 반영하지만 최소소비라는 규범성도 가지고 있기 때문에5) 일종의 가상적 지출품목의 목록이라 할 수 있다. 이 가상의 지출품목 목록을 매우 다양한 구성을 가진 모든 가구에 대해 일일이 설정할 수는 없고 또 그렇게 하는 것이 바람직하지도 않기 때문에, 어떤 표준적인 가구를 가정하여 이 가구에 대해서 마켓바스켓을 구성하게 된다. 이번 계측조사에서 가구규모에서의 최빈가구는 4인 가구(총 가구 중 29.2%, 인구비율로는 38.3%, 평균가구원 수는 3.03명)로 나타났다6). 또한 4인 가구의 구성은 성인 2명, 자녀 2명으로 나타났다. 따라서 표준가구는 성인 2명, 아동 2명으로 구성된 4인 가구가 되어야 하는데7) 문제는 가구주의 연령이다. 가구주의 연령을 어떤 연령으로 정하느냐에 따라 배우자의 연령과 자녀의 연령이 결정되고 이는 마켓바스켓 구성에 직접 영향을 미치기 때문이다. 가구주의 연령이 낮게 잡히면 자녀의 연령도 어린 것으로 가정되어 결과적으로 가구주의 연령이 높게 잡힌 경우에 비해 식료품이나 교육, 교통통신, 교양오락 등 많은 비목에서 지출비용이 낮게 계측되게 된다.
마켓바스켓이 4인의 표준가구에 대해서 설정되고 이에 따라 최저생계비가 계측되므로 표준가구 이외의 가구에 대해서 최저생계비를 어떻게 정할 것인가가 문제가 되는데, 논리적으로는 표준가구 이외의 가구는 그 구성과 규모가 매우 다양하므로 이를 모두 고려해야 하겠지만 현실적으로 그렇게 하기는 어렵기 때문에 가구규모만을 고려해서 다른 가구의 최저생계비를 결정하게 된다. 가구원의 수가 다른 가구가 각기 최저생활을 유지하기 위해 지출해야 하는 생계비의 비율을 ‘가구균등화 지수’(household equivalence scale)라 하는데 일반적으로 4인 가구를 기준으로 나머지 가구의 지출비율이 표시된다. 현재 최저생계비는 1인 가구와 2인 가구가 상대적으로 낮은 수준이라는 지적이 많은데, 이는 곧 가구균등화 지수가 1인 가구 및 2인 가구에 대해 낮게 설정되어 있음을 의미한다. 따라서 가구규모가 작은 가구의 최저생계비를 현실화한다는 것은 가구균등화 지수를 현실화함을 의미하며 이렇게 하는 경우 4인 가구의 최저생계비 금액은 변동이 없으나 1, 2인 가구의 최저생계비는 상향되므로 전체적으로는 최저생계비가 인상되는 효과가 나게 된다.
또한, 최저생계비는 최저수준의 생활을 유지하는 데 필수적인 비용이므로 이를 어떤 지역에 대해 계측하느냐에 따라 그 액수가 달라진다. 대도시에서 최저수준의 생활을 유지하는 데 드는 비용과 중소도시에서 최저수준의 생활을 유지하는 데 드는 비용은 확실히 다를 것이기 때문이다(특히 주거비의 경우 지역별 비용차이는 매우 크다). 이는 최저생계비의 지역별 구분 문제인데, 만일 최저생계비를 지역별로 구분하여 적용하려 한다면 마켓바스켓도 가구규모는 4인 가구의 표준가구로 하여 구성하되 이를 지역별로 구분하여 구성해서 지역별로 최저생계비를 계측해야 한다. 사실 1999년 계측조사 때에도 최저생계비는 대도시, 중소도시, 농어촌의 3개 지역으로 구분, 계측되었으나(김미곤 외, 1999) 정부는 이를 구분하여 공표하지 않고 중소도시에 대해 계측된 최저생계비를 전국 단일 최저생계비로 결정, 사용하여 왔다. 최저생계비를 지역별로 구분하여 적용한다면 대도시는 현재처럼 중소도시를 전국단일기준으로 하는 것보다 최저생계비가 높게 설정되어야 할 것이고 농어촌은 반대로 더 낮게 설정되어야 할 것이다. 하지만, 대도시의 인구가 더 많기 때문에 지역별 최저생계비는 전체적으로는 최저생계비를 인상시키는 효과를 낳게 된다.
현재 최저생계비는 일정한 주기마다 계측되기 때문에 비계측연도의 최저생계비를 어떻게 결정할 것인가의 문제가 있다. 이는 최저생계비의 갱신(updating)문제이다. 최저생계비의 갱신기준으로는 물가상승률이 가장 유력하며 이는 실질구매력을 반영해준다는 장점이 있다(Citro and Michael, 1995). 하지만 물가상승률만을 반영하면 이는 지출품목의 소비량이 시간에 따라 변화한다든지 또는 지출품목 자체가 변화하는 것을 반영하지 못하는 단점이 있다. 예컨대 텔레비전을 19인치로 가정하여 지출액을 산출하고 이 품목을 변경하지 않은 채 물가상승률만을 반영하여 지출액을 갱신하는 것은 텔레비전의 보유 자체가 25인치로 변화하는 현실은 반영하지 못하는 것이다. 최저생계비의 갱신문제는 올해 계측결과에 대해서도 적용된다. 올해 계측한 최저생계비는 2004년도 자료를 바탕으로 계측한 것이므로 이를 2005년도에 적용하기 위해서는 계측결과를 갱신하는 기준이 정해져야 한다8). 그런데 우리나라의 경우는 최저생계비 계측을 5년 마다 한번씩 하고 있고(개정법에서는 3년 마다 하도록 함) 이는 최저생계비 결정을 위한 마켓바스켓의 재설정(rebasing)이 자주 이루어짐을 의미한다9). 이 때문인지 혹은 다른 쟁점이 첨예한 의견대립을 보인 때문인지 이번 전문위원회에서 갱신기준의 문제는 다른 쟁점에 비해 논의가 많이 되지는 않았다. 지금까지 논의한 쟁점들을 정리하면 <그림 1>과 같다.
<그림 1> 최저생계비 결정과정에서의 쟁점의 구조
그림없음
지역구분 문제
이번 계측조사에서 보사연은 지역을 3개 지역으로 구분치 않고, 서울, 광역시, 중소도시, 농어촌의 4개 지역으로 구분하여 연구를 진행하였다. 이는 기존에 대도시 하나로 구분되어 있던 지역을 서울과 광역시의 두 지역으로 추가 구분한 데 따른 것이었다. 하지만, 4개 지역 구분과 관련해서는 이렇게 지역을 구분할 경우 중소도시도 수도권 중소도시와 비수도권 중소도시로 구분해야 하지 않겠느냐는 의견이 제시되는 등 전문위원회의 논의 초기부터 큰 쟁점이 되었다. 많은 논란 끝에 지역구분과 관련해서는 예전처럼 대도시, 중소도시, 농어촌의 3개 지역구분을 기본안으로 하되, 서울과 수도권 중소도시의 최저생계비를 부대자료로 하여 중생보위에 제출키로 결정하였다. 하지만, 그 후의 전문위원회 논의과정에서 현행처럼 중소도시 1개 지역을 고수하자는 안이 추가되었고, 당초 부대의견으로 첨부키로 했던 서울이나 수도권 중소도시는 이후 논의과정에서 거의 다루어지지 않았다.
표준가구의 가구주 연령 문제
보사연의 연구결과 표준가구의 가구주 연령은 최빈값을 기준으로 볼 때 43세로 나왔다. 그리하여 당초 보사연은 이 43세를 기준으로 마켓바스켓을 구성하여 이에 기초하여 계측된 최저생계비를 내놓았다. 보사연의 연구결과로 나온 43세는 현행 표준가구 가구주 연령 36세에 비하면 7세가 상승된 것이다. 표준가구의 가구주 연령에 있어서는 연령설정의 기준에 관해 문제제기가 있었는데, 그 요지는 연령설정의 기준이 된 최빈값은 연도에 따라 변동이 심할 뿐 아니라 그 변동에 일정한 경향이 발견되지 않아 대표값으로 부적절하다는 것이며10) 따라서 중위값이나 평균이 더 적절하지 않느냐는 것이었다11). 또한, 현재 가구주 연령이 36세인데 이를 한꺼번에 43세로 상향 조정하는 것은 행정적으로 부담이 된다는 의견도 있었다. 한편 현재 고령화 속도가 매우 빠르므로 가구주 연령이 43세로 나온 데에는 충분한 근거가 있고, 도시가계조사 자료를 분석한 결과에서도 가구주 연령의 최빈값은 2003년의 경우 40세로 나오는 등 보사연의 연구결과는 신빙성이 있다는 의견도 있었다. 또한 만일 이번에 가구주 연령을 적절히 조정하지 않을 경우 급속한 고령화 속도를 감안할 때 추후 문제가 될 것이라는 의견도 있었다.
가구주 연령은 좀처럼 견해차이가 좁혀지지 않았는데, 격렬한 논란 끝에 가구주 연령을 현재의 36세에 전체 연령변화폭을 더한 38세로 결정하자는 안(38세안)과 보사연의 연구결과대로 43세로 결정하자는 안(43세안)의 2개 안으로 정리되었다. 하지만, 그 후 가구주 연령의 수정제안이 제출되었는데, 그 요지는 가구주 연령은 연구결과대로 43세로 결정하는 것이 논리적으로는 타당하겠으나 행정적 부담이 있는 것이 사실이므로 현행 가구주 연령에 전체 연령변화폭 2세를 더한 38세에 다시 연령조정치 1세를 추가하여 39세로 결정하자는 것이었다. 이 39세안은 약간의 논란은 있었으나 비교적 쉽게 합의에 이르렀다. 다른 쟁점은 마지막까지 합의되지 않았으나 이 연령만큼은 논의 중반 경에 합의된 유일한 쟁점이었다. 가구주의 연령이 39세로 결정됨에 따라 표준가구는 배우자 36세, 첫째 자녀 10세 남아, 둘째 자녀 8세 여아로 결정되었다.
<표 3> 가구주 연령에 따른 표준가구의 구성
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가구균등화 지수
보사연 연구진은 가구균등화 지수와 관련해서는 단일 결과를 제출치 않고 당초부터 세 가지 연구결과를 제출하였다. 한 가지는 1988년 모형을 올해 계측자료에 적용하여 도출한 지수였고, 다른 한 가지는 1999년 모형을 올해 계측자료에 적용하여 도출한 지수였으며, 나머지 한 가지는 외부연구자에게 의뢰하여 도출한 지수였다.
<표 4> 연구진이 제출한 가구균등화 지수
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가구균등화 지수에 대한 논의에서는 연구진이 자체의 조사를 통해 얻은 실소득수치가 있음에도 불구하고 소득추정치를 산출하여 이를 회귀식에 넣어 가구균등화 지수를 도출한 것은 잘못된 것이라는 문제제기가 나오는 등12) 처음부터 가구균등화 지수 산출모형 자체에 대한 의문이 제기되기도 했다. 또한, 연구진이 내놓은 세 가지 지수들 중 1988년 모형에 의한 지수를 제외한 나머지 두 지수는 규모의 경제를 적절히 반영하지 못하고 있다는 비판이 제기되었으며13), 연구진이 제시한 모형은 계측조사 때마다 매번 가구균등화 지수를 새롭게 추정해야 하는 부담이 있으므로 국제적 기준에 맞는 모형을 채택함으로써 매번 새롭게 지수를 추정해야 하는 부담을 없애야 한다는 의견도 개진되었다. 가구균등화 지수가 규모의 경제를 적절히 반영해야 한다는 의견과 매번 새롭게 추정해야 하는 부담으로부터 벗어나기 위해 국제적 기준을 사용하자는 의견은 많은 전문위원들 사이에 지지를 받았다. 하지만, 이 의견을 지지하는 것과 그렇기 때문에 새로운 가구균등화 지수로 어떤 것을 채택할 것인가의 문제는 별개의 것이었다.
<표 5> 가구균등화 지수의 세 가지 안
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일부 전문위원들은 규모의 경제를 적절히 반영하고 국제기준에 맞는 지수를 사용하자는 의견에 동의하면서도 현행 가구균등화 지수도 이미 5년 동안 사용해온 것이기 때문에 일종의 규범이라 할 수 있으므로 현행 가구균등화 지수를 그대로 사용하자는 안(현행 고수안)을 제출하였고, 다른 전문위원들은 국제기준에 맞는 지수를 사용하자는 데에는 동의했지만 국제기준 중 어떤 것을 채택하는가에 있어서는 의견이 둘로 나뉘었다. 이 둘 중 첫째 부류는 OECD에서 사용하는 가구균등화 지수 중 가구원별 생활비의 차이를 반영한 가구균등화 지수를 사용하자는 안(생활비 차이를 고려한 OECD 기준안)을 제출하였고, 둘째 부류는 OECD 가구균등화 지수 중 가구원의 수에 일정수를 제곱하자는 안(가구규모^0.65한 OECD 기준안)을 제출하였다.
OECD 기준 중 가구원별 생활비 차이를 고려한 가구균등화 지수는 [1+0.7(N-1)+0.5C]¹의 모형에 의해 도출되는데(N은 가구주 외의 성인, C는 아동, 1은 균등탄력성(e)), 2인 가구에서 6인 가구까지 지수의 가구규모별 격차가 모두 0.1852로 똑같아 규모의 경제 반영에서 다소간의 약점을 갖고 있었고 또 5인 가구 이상의 가구균등화 지수가 매우 높게 나타난다는 약점을 갖고 있으나 현행 가구균등화 지수와 3안의 가구균등화 지수의 중간 정도에 위치하고 있는 장점이 있었다. 그리고 이 2안과 관련해서는 이를 채택시 단번에 이를 적용하지 않고 3년에 걸쳐 단계적으로 적용하는 것도 고려할 수 있다는 의견도 제시되기도 했다. 한편, OECD 기준 중 가구원 수의 생활비 차이를 고려하지 않고 가구원을 단순 합계한 수치에 일정수를 제곱하자는 3안은 당초에는 제곱하는 멱지수를 0.5로 제안했으나 이것이 현행에 비해 가구균등화 지수를 지나치게 급격히 상승시키는 부담이 있어 멱지수를 0.65로 수정하였다. 이 안은 가구원의 수만 고려하여 가구균등화 지수를 도출하기 때문에 규모의 경제를 잘 반영하여 가구규모별 지수의 격차가 매우 부드럽게 점감하는 장점이 있고 가구규모가 큰 가구의 가구균등화 지수도 지나치게 높지 않아 이론적으로 우수하며 또 연구진이 제시한 지수안 중 외부연구자가 산출한 지수와 값이 유사하다. 그러나 1인 가구와 2인 가구의 가구균등화 지수가 현행에 비해 매우 큰 폭으로 상승하는 부담이 있었다.
마켓바스켓 구성
표준가구의 가구주 연령이 39세로 합의됨에 따라 연구진이 이를 기준으로 새로 구성한 마켓바스켓에 의해 계측된 최저생계비(중소도시, 4인 가구 기준)는 1,183,748원이었다. 마켓바스켓에 대한 논의는 이 연구진의 계측결과를 중심으로 몇 가지 항목을 더 포함하자는 주장과 몇 가지 항목을 제외하자는 주장이 대립되었다.
항목 제외 주장의 주요 부분은, 식료품비에서 남성가장의 점심외식 회수를 연구진의 월 21.73회에서 10회로 하향조정하고, 주거비에서 주택구입자금의 금리를 연구진의 6.87%에서 6.0%로 하향조정하고, 보건의료비에서 연구진이 설정한 미충족욕구 비용을 삭제하고, 휴대폰을 컴퓨터와 연계하여 어느 한 항목을 삭제하고, 비소비지출에서 사회보험의 보험료 부과기준소득을 연구진의 최저임금소득 기준 등급을 최하등급으로 하향조정하자는 것이었다. 항목추가 주장의 주요 부분은, 남성가장의 점심외식 단가를 연구진의 3,500원에서 4,000원으로 상향조정하고, 가구단위 외식을 연구진은 반영치 않았지만 3개월 1회 반영하고, 보건의료비에서 연구진은 미충족욕구 비용의 50%만 반영했지만 이를 전액 반영하고, 교육비에서 가정학습지를 연구진은 1인당 6개월로 가정했지만 이를 1인당 12개월로 가정하고, 교통통신비에서 휴대폰의 월 요금을 연구진은 기본요금에 해당하는 금액으로 설정했으나 이를 실태조사에서 나온 최빈값인 3만원으로 상향조정하자는 것이었다. 이 두 의견은 모두 연구진의 연구결과를 기초로 추가 내지 삭제를 제안한 것으로 2005년도에 적용할 최저생계비 금액이 아니라 2004년도 계측된 최저생계비 금액에 관한 안이다14).
마켓바스켓 구성에 있어서 문제가 된 또 한 가지 사안은 현금급여기준이었는데 이는 표준가구의 가구주 연령이 39세로 정해짐에 따라 현물 및 타지원액이 증가하여 이에 따라 현금급여기준이 상대적으로 하락하게 되었기 때문이다. 39세를 기준으로 연구진이 계측한 4인 가구 최저생계비는 1,183,748원이었고 이 중 현물 및 타지원액은 194,885원이었으며 이에 따라 현금급여기준은 988,863원이 되었는데 이는 최저생계비 대비 83%에 해당하는 금액이다. 2004년 현재 적용되고 있는 최저생계비에서 현금급여기준은 4인 가구 기준으로 928,901원으로 이는 최저생계비의 88%에 해당하는 금액인데, 계측결과의 현금급여기준은 이보다 훨씬 낮은 비중을 보이고 있다. 따라서 계측결과의 현물 및 타지원액을 그대로 인정할 경우 2004년 계측 최저생계비는 최소한 1,123,786원이 되어야 현행 현금급여기준과 동일한 현금급여기준을 갖게 된다.
<표 6> 최저생계비와 현금급여기준(연구진 계측결과와 현재 적용금액)
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이에 따라 이번 계측 최저생계비의 금액결정에 있어서는 현물 및 타지원액에 해당하는 지출품목 중 조정이 가능한 품목(예컨대, 보건의료비나 사회보험료, 교육비 등)의 금액을 줄이면 최저생계비는 다소 낮추면서도 현금급여기준은 낮추지 않는 방향으로의 조정이 가능한 여지가 있어 마켓바스켓 조정에 있어서 이 부분에 대한 고려가 함께 이루어졌다. 실제로 중생보위의 최종결정이 이루어진 12월 1일 오전에 위원들은 2005년도에 적용할 최저생계비 금액만 결정하였고 2004년도 계측 최저생계비 금액은 전문위원과 연구진에 위임하여 결정토록 하되 현금급여기준을 현행보다 하락시키지 않는 범위 내에서 결정토록 하였다.
갱신기준
앞서 언급한 것처럼 2004년 계측결과는 2004년 자료에 근거한 것이기 때문에 2005년에 적용하기 위해서는 일정한 기준에 따라 갱신된 금액으로 전환되어야 한다. 1999년도 계측조사 이후 올해 적용 최저생계비에 이르기까지 갱신기준은 물가상승률이었으며 이에 따라 적용 최저생계비는 매년 당해년도 일반가구의 가계지출에 대한 비중이 지속적으로 하락하여 왔다. 따라서 최저생계비의 현실화라는 측면에서 갱신기준은 매우 중요한 의미를 갖는 사안이다. 하지만 다른 쟁점사안들에 밀려 사실상 갱신기준에 관한 논의는 그리 많이 이루어지지 못하였다. 갱신기준과 관련해서는 현재처럼 물가상승률만을 기준으로 하자는 안과 물가상승률과 사용량을 동시에 고려한 기준을 사용하자는 안(이른 바 P×Q 방식)이 제출되었으며 기타 의견으로 최근 3년의 물가상승률 평균치를 사용하자는 의견이 제출되었다.
통합안(이른 바 패키지 안)
전문위원회의 논의과정에서 합의안이 도출되지 않자 제9차 전문위원회(2004.11.24)에서 그 때까지 합의되지 않은 각 쟁점들을 한데 묶은 통합안(이른 바 패키지 안)을 제시하되 이 통합안은 마켓바스켓을 확대구성하자는 전문위원들과 마켓바스켓을 축소구성하자는 전문위원들의 두 그룹으로 나뉘어 두 개안으로 제시하자는 의견이 제출되었다. 이 의견에 대해 반대의견이 강하게 개진되고 이에 대해 다시 반론이 강하게 제기되는 등 격렬한 논쟁이 벌어졌다. 통합안의 작성을 반대하는 측은 개별사안별 논의와 통합안의 작성은 차원이 다른 논의이며 그동안 통합안의 작성에 관해 한 번도 논의가 없었고 시간적으로 통합안을 단일안으로 만들기에 어렵다는 요지의 주장을 폈으나 받아들여지지 않았고, 결국 최저생계비 공표의 법정시한인 12월 1일을 일주일도 남겨놓지 않았다는 시간적 절박감과 중생보위 위원들의 논의에 도움을 주기 위한 차원에서 통합안을 만드는 것은 나쁘지 않다는 의견 등으로 인해 통합안을 작성‧제출키로 하여 이를 제19차 중생보위(2004.11.25)에 제출하였다.
<표 7> 최저생계비 결정과정에서의 쟁점별 대안
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이렇게 하여 제9차 전문위원회에서 통합안을 만들기로 결정된 것이었으나, 당일 회의의 결론으로 통합안은 어디까지나 중생보위에서의 논의에 도움을 주기 위한 참고자료이며 전문위원회가 중생보위에 올릴 논의안건은 그동안의 논의과정에서 개별 쟁점별로 제출된 대안이라는 점에 합의를 하였고, 또 그간 논의과정에서 연구진의 연구결과가 소홀히 다루어졌던 감이 있으므로 중생보위 때 연구진의 연구결과를 반드시 회의자료에 포함시킨다는 데에 대해 전문위원들이 의견을 같이 하였다 15). 또한, 제19차 중생보위에서 통합안의 지위에 대해 논란이 있어 전문위원회가 제출한 통합안은 단순히 참고의견이라는 사실을 중생보위 위원들이 재차 확인하기도 하였다16). 그러나 통합안은 참고의견이며 중생보위에서는 쟁점별로 별도의 논의를 해야 한다는 의견은 결정사항으로 받아들여졌지만, 실제의 논의에서는 이 의견대로 되지 못하였다. 제19차 중생보위에서 전문위원회에 대해 각 안별로 소요예산을 추계해 달라는 요구를 하기로 결의했고 이는 사실상 통합안을 작성·제출하라는 의미였다. 그리하여 제10차 전문위원회(2004.11.28)에서 최종적으로 확대안과 축소안 2개의 통합안이 성안되어 제20차 중생보위(2004.11.30)에 제출되었으며 이후 중생보위에서의 논의도 현실적인 시간적 제약 등으로 인해 사실상 이 2개의 통합안을 중심으로 진행되었다. 마켓바스켓의 확대를 지지하는 전문위원(강남식, 구인회, 남찬섭, 박경숙, 이병희, 허 선)들과 마켓바스켓의 축소를 지지하는 전문위원들(정부측 위원들 17), 황성현)이 각기 내놓은 최종안은 <표 7>에 정리된 바와 같다. 논의 중반 경에 합의에 이른 표준가구의 가구주 연령을 제외하면 모든 사안에서 확대입장과 축소입장의 의견은 대립되고 있다.
중생보위의 최종결정내용
앞서 언급한 것처럼 중생보위의 논의는 통합안의 지위에 대한 논란에도 불구하고 사실상 통합안을 중심으로 진행되었으며, 또한 예산기준을 앞세우는 것에 대한 반론에도 불구하고 시간적 제약과 현실적으로 예산을 고려하지 않을 수 없는 사정 등으로 인해 예산이 중요한 고려사항이 된 채 논의가 진행되었다.
중생보위의 최종결정은 제21차 회의(2004.12.1)에서 내려졌는데, 그것은 2005년도에 적용할 최저생계비의 2004년 적용 최저생계비 대비 총인상률을 8.9%로 정한 가운데 나머지 쟁점사안에 있어서의 조정에 따른 인상률을 배분하는 방식으로 이루어졌다. 즉, 총인상률 8.9% 범위 내에서 가구균등화 지수로 인한 최저생계비 인상효과는 1.2%, 갱신기준에 따른 인상효과는 3.0%, 마켓바스켓 조정으로 인한 2004년 계측치의 인상률은 4.7%로 배분하였다. 결국 갱신기준에서는 2005년도 예상 물가상승률이라는 1안을 채택한 것이며, 가구균등화 지수에서는 2안을 채택하되 이를 단번에 적용치 않고 5년에 나누어 단계적으로 적용하는 방안을 채택한 것이다18). 그리하여 2005년도에 적용할 최저생계비는 중소도시 4인 가구 기준으로 1,136,000원으로 결정되었다. 그리고 2004년도 계측결과에 직접 영향을 미칠 마켓바스켓의 조정과 관련해서는 4.7%의 인상률만을 제시하고 구체적인 수치는 결정하지 않았다. 이는 현금급여기준 문제 때문이었는데 이로 인해 중생보위는 2004년 계측 최저생계비를 결정할 마켓바스켓 조정은 4.7% 인상률로 조정하되 현금급여기준이 현행보다 하락하지 않는 범위 내에서 조정토록 전문위원회에 위임하였다.
<표 8> 중생보위의 최종결정 내용
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이러한 과정을 거쳐 12월 1일 오후 2시에 보건복지부는 2005년도 적용 최저생계비를 4인 가구 1,136,000원(평균인상률은 8.9%)으로 발표하였다. 하지만, 가구균등화 지수의 조정으로 인한 1.2% 인상은 수급자로서 1, 2인 가구인 가구에 있어서의 급여증가효과와 비수급빈곤층 및 차상위계층 중 1, 2인 가구의 수급권 획득으로 인한 수급자 증가효과로서 중요한 의미를 가지며 최저생계비의 실질적인 인상효과를 갖는 것이기는 하지만 4인 가구 최저생계비는 그로 인해 변동되지 않으므로 이를 제외하면 사실상 2005년도 적용 4인 가구 최저생계비는 현행보다 7.7% 인상된 것이다. 그리고 이 7.7% 인상률 가운데 갱신기준 3.0%의 적용은 고정된 것이므로 이를 고려하면 2004년 계측 4인 가구 최저생계비는 현행 적용되고 있는 최저생계비 보다 4.56% 인상되는 것이다.
가구균등화 지수의 5년 단계적 적용방안에 따른 구체적 수치와 가구규모별 최저생계비는 각기 <표 9>와 <표 10>에 제시된 바와 같다.
<표 9> 현행 가구균등화 지수, 채택 가구균등화 지수(OECD 기준), 2005년 이후 적용 가구균등화 지수
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<표 10> 2005년 적용 최저생계비와 현금급여기준(가구규모별)
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2005년도에 적용할 가구균등화 지수는 가구원별 생활비 차이를 고려한 OECD 기준으로 하되, 현행 가구균등화 지수와 이 OECD기준 지수의 차이에 1/5을 곱한 수치를 현행 가구균등화 지수에 더하여 구한 수치가 된다. 2005년 적용 최저생계비는 4인 가구 기준으로 7.70% 인상되었지만 2004년 계측 최저생계비는 4인 가구 기준으로 4.56% 인상되었으며, 현금급여기준은 2004년 계측치가 현행 대비 1.62% 인상되었고, 2005년 적용치는 4.67% 인상되었다.
나가는 말 - 의미와 평가
이번 최저생계비 결정은 많은 쟁점에 대해 많은 논란을 거친 끝에 이루어졌다. 하지만 전반적으로 보아 최저생계비의 현실화에는 미치지 못한 것으로 보인다.
그나마 성과로 꼽을 수 있는 것은 가구균등화 지수가 어느 정도 현실화하였다는 것이다. 가구균등화 지수가 현실화함에 따라 1인 가구와 2인 가구의 최저생계비 인상률은 각기 9.03%와 9.62%로 4인 가구의 인상률 7.7%보다 높다. 3인 가구의 경우도 8.24%가 인상되었다. 올해 수급자 가구는 1인 가구가 56.5%, 2인 가구가 20.3%, 3인 가구가 13.4%로 3인 이하 가구가 전체 수급가구의 90.2%를 차지하고 있으므로(4인 가구 6.9%까지 합치면 4인 이하 가구의 비중은 97.1%) 가구균등화 지수의 현실화가 갖는 의미는 매우 크다고 하겠다. 다만, 가구균등화 지수의 현실화를 논의하는 과정에서 시간이 지남에 따라 점차 이것이 예산을 고려한 논의로 변질되었다는 점에서는 아쉬움이 남는다. 가구균등화 지수는 4인 가구를 표준가구로 설정하여 최저생계비를 계측하는 현재의 방식에서 4인 가구 이외의 가구 특히 1인 가구와 2인 가구의 최저생계비를 정하는 것과 동일한 것이며 따라서 빈곤여부의 판단기준을 현실화하는 것으로서의 의미를 상대적으로 더 중요하게 가짐에도 불구하고, 최저생계비의 법정공표일이 다가옴에 따라 점차 논의 자체가 가구균등화 지수의 조정에 따른 소요예산에 비중을 두어 이루어지게 되었다. 이로 인해 사전에 거의 논의가 없었던 5년 단계적 적용방안이 제기되었고 이것이 총 인상율 8.9%에 묻혀 큰 논란 없이 받아들여지게 되었다. 향후 계측주기가 3년으로 된 것을 감안하면 5년 단계적 적용방안은 계측주기와도 맞지 않으며, 게다가 다음 계측연도(2007년)에 최저생계비를 계측하더라도 이 때에는 이미 가구균등화 지수의 인상이 예정되어 있으므로 이것이 2007년 계측 최저생계비와 2008년 적용 최저생계비의 결정에 어떤 영향을 미칠지 모를 일이다.
<표 11> 계측 최저생계비와 국민의 소득‧소비수준의 비교
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이번에 결정된 최저생계비의 전반적인 수준은 겉으로 보기에 다소 높은 것으로 보이는 인상률에도 불구하고 실제로는 매우 실망스러운 것이다. 최저생계비 계측치의 증가추세를 보면 1988년부터 1994년까지의 연평균 증가율은 14.45%로 비교적 높은 편이지만 1994년 계측치와 1999년 계측치의 연평균 증가율을 구해보면 6.27%로 그 전 기간의 증가율에 비해 절반에도 미치지 못한다. 1999년 계측치로부터 2004년 현재 적용 최저생계비의 연평균 증가율은 3.20%에 불과하다. 그리고 2004년 계측치 중 최종적으로 결정된 계측치(100만 3천원)의 연평균 증가율을 1999년부터 계산해 보면 4.12%로 그리 높지 않게 나타난다. 연구진이 표준가구의 가구주 연령이 39세로 결정된 이후 최초로 내놓았던 마켓바스켓에 의한 금액(118만 3천원)으로 2004년 계측 최저생계비가 결정되었다 하더라도 이는 1999년부터 연평균 5.60% 증가한 것으로 1994년부터 1999년 기간의 연평균 증가율에 미치지 못하는 것이다. 확대입장의 전문위원들이 내놓은 최종 확대안(121만 9천원)도 1999년부터의 연평균 증가율을 계산해 보면 6.24%로 1994년부터 1999년 기간의 연평균 증가율과 비슷한 수준일 뿐이다. 이처럼 최저생계비의 연평균 증가율이 기간이 지남에 따라 지속적으로 하락함에 따라 국민의 평균 소득‧소비수준에 대한 최저생계비의 비율도 계속 떨어지고 있다.
1988년 계측 최저생계비는 당시 일반가구 가계지출의 58.73%에 해당하는 금액이었고 소비지출에 비해서는 65.96%, 근로자가구소득에 비해서는 44.87%에 해당하는 금액이었다. 그러던 것이 가계지출에 대한 비중을 중심으로 보면, 1994년 계측 최저생계비는 51.30%로 하락하였고, 1999년 계측 최저생계비는 48.69%로 하락하였다. 1999년 계측 이후 물가상승률만을 반영하여 최저생계비를 갱신한 결과 2004년 현재 적용 최저생계비는 가계지출의 38.12%에 불과한 수준이다. 이번에 최종 결정된 2004년 계측 최저생계비 1,103,235원은 가계지출의 39.86%에 해당하는 금액으로 여전히 가계지출의 40%를 넘지 못하는 수준이다. 연구진이 당초 제시한 계측결과인 1,183,748원으로 결정되었더라도 이는 가계지출의 42.77% 수준으로 이는 1999년 계측 최저생계비의 가계지출 대비 비중에도 미치지 못하는 수준이다.
<표 12> 현행 최저생계비 및 2005년 적용 최저생계비의 비현실성 정도
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2004년 계측결과 중 가구주 연령이 39세로 합의된 직후 연구진이 내놓은 4인 가구 최저생계비 118만 3천원을 그대로 인정한다고 할 경우 현행 4인 가구 최저생계비 105만 5천원은 그보다 12만 9천원 가량이 모자라는 금액이다. 즉, 현행 최저생계비는 실제 최저생활수준을 12만 9천원만큼 적게 반영하고 있는 것이다. 그런데 최종 결정된 2004년 계측 최저생계비는 110만 3천원이므로 이 역시 실제 최저생활수준을 8만원만큼 적게 반영한 것이다. 2005년도에 적용할 최저생계비는 110만 3천원에 예상 물가상승률을 더하여 결정한 것이므로 이를 연구진의 당초 계측결과인 118만 3천원을 갱신했을 때와 비교하면 2005년도 최저생계비 역시 실제 최저생활수준보다 적어도 8만 3천원 정도가 낮은 비현실적 금액이 될 것이다. 이는 물론 가상적인 예이지만 우리가 1999년 계측 최저생계비가 당시의 가계지출에 대해 차지했던 비중인 48.69%를 현재도 그대로 유지한다고 가정하면 2004년 계측 최저생계비는 130만원 수준이 되어야 하며 이를 기준으로 2005년 적용 최저생계비를 산출하면(예상 물가상승률을 적용하더라도) 134만원 수준이 된다.
이번에 결정된 최저생계비는 마켓바스켓의 구성에 있어서도 다소 불만스러운 점이 눈에 띈다. 이는 사실 연구결과 자체의 문제라기보다는 총인상률을 미리 결정하고 2004년 마켓바스켓을 그에 맞추어 구성해야 했기 때문에 나타난 결과라고 보아야 할 것이다. 최종결정된 마켓바스켓은 당초의 마켓바스켓과 비교해서 식료품비와 주거비, 교양오락비, 교통통신비, 비소비지출의 금액이 줄어들었다. 식료품비의 금액이 줄어든 것은 전체 금액이 당초의 마켓바스켓보다 줄어들다 보니 식료품비의 비중을 고려해야 하는 정황상 불가피하게 삭감될 수밖에 없었던 것으로 보인다. 주거비의 경우도 이번 계측시에는 건교부가 결정한 최저주거면적 11.2평을 도시지역과 농어촌 지역에 일률적으로 적용하다보니, 당초의 마켓바스켓에서도 현행에 비해 크게 인상된 금액이 아니었는데 19) 여기서 더 삭감되는 결과가 초래되었다. 그리하여 주거비는 1999년에 비한 증가율이 피복신발비 다음으로 낮은 수치를 보이고 있다. 교양오락비와 교통통신비의 금액이 당초의 마켓바스켓에 비해 삭감된 것은 각기 유선방송과 휴대폰을 마켓바스켓에서 제외했기 때문이다. 실태조사 결과 휴대폰의 보유비율은 95%에 달했으며 가구당 보유대수도 2대에 달했고 연구진의 당초 마켓바스켓에서 휴대폰은 1대만 가정했는데도 최종적으로 제외된 것은 아마 앞으로 논란을 불러일으킬 소지가 있을 것이다. 유선방송 역시 당초 마켓바스켓에서 설정된 것은 다채널유선방송이 아니라 시청효과 제고를 위한 기본형이었는데 이것이 제외된 것도 논란의 여지가 있을 것이다. 비소비지출의 금액이 삭감된 것은 주로 사회보험료의 보험료 부과기준을 당초 최저임금기준으로 설정했던 것을 최저등급기준으로 설정한 데 따른 것이다. 사회보험료의 설정은 현금급여기준과 관련되어 있어서 전체 금액이 삭감된 상태에서 현금급여기준을 현행보다 하락시키지 않으려면 다소간의 삭감은 불가피한 면이 있다 하더라도 향후 논란의 소지가 있다. 이렇게 마켓바스켓 구성이 당초의 것보다 전체 금액이 삭감되고 그에 따라 몇 가지 항목에서 다소 비현실적인 구성을 보이게 된 것은 계측결과가 조사와 이론 그 자체의 기준 외의 다른 기준에 의해 상당 정도로 결정되었기 때문이다.
<표 13> 2004년 계측 최저생계비의 비목별 금액(중소도시, 4인 가구)
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최저생계비는 한 사회의 사회구성원들이 최저수준의 삶을 유지하기 위해 반드시 지출해야 하는 비용을 의미하고 우리나라는 이 비용을 주기적으로 재계측해 왔지만 계측연도가 지날 때마다 최저생계비의 상대적 수준은 지속적으로 하락해 왔다. 최저생계비의 상대적 수준이 지속적으로 하락한 기간은 우리 사회의 빈부격차가 점차 심화한 기간이기도 하다. 최저생계비를 현실화하려는 많은 노력에도 불구하고 실제에 있어서 최저생계비는 그 규범성을 점차 상실해가고 빈곤현실을 반영하는 경험적 지표가 되어가는 듯하다. 게다가 최저생계비 계측과정과 그에 기초한 결정과정은 과학적 과정이 아니라 정치적 과정이 되어 최저생계비를 실제 최저생활수준을 반영하는 기준으로 만들려는 논의보다는 예산을 기준으로 최저생계비를 결정하려는 논의가 더욱 지배적인 논의가 되어가고 있다. 물론, 최저생계비의 결정과정에는 정치적 요인이 전혀 배제될 수는 없겠지만, 문제는 어느 것이 더 우선순위를 점하느냐이다. 현재의 현실은 최저생계비의 본래적 성격보다는 예산을 고려한 정치적 판단이 과도하게 우선순위를 점하고 있다. 이와 같은 현실을 개선하고 최저생계비의 현실화를 이루기 위해서는 최저생계비 결정과정에 대한 재검토가 이루어져야 할 것이며 또한 최저생계비의 상대적 수준을 어느 수준으로 할 것인가에 관한 진지한 논의와 함께 이를 토대로 한 사회적 합의가 마련되어야 할 것이다.
참고문헌
김미곤 외 (1999). ꡔ1999년 최저생계비 계측조사연구ꡕ. 한국보건사회연구원.
Citro, C. F. and Michael, R. T. (eds.) (1995). Measuring Poverty: A New Approach. Washington, D. C. National Academy Press.
Veit-Wilson, J. (1998). Setting Adequacy Standards: How Governments Define Minimum Income. University of Bristol, Bristol: The Policy Press.
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1) 이런 방식으로 빈곤을 규정하게 되는 경우 그것은 절대적 기준에 의해 규정된 빈곤(절대적 빈곤)이 된다. 빈곤을 규정하는(혹은 빈곤여부를 판단하는) 기준을 정하는 방법에는 절대적 접근 외에 상대적 접근과 주관적 접근이 있다. 또한, 절대적 접근을 택하는 경우에도 기준을 정하는 방법에는 전(全)물량방식(마켓바스켓 방식)과 반(半)물량방식(엥겔방식)이 있다. 우리나라는 절대적 접근에 의해 빈곤을 규정하며 그 기준을 정하는 방법으로는 전물량방식을 택하고 있다.
2)올해까지는 최저생계비 공표일자가 12월 1일이지만, 2004년 3월 5일 개정된 기초보장법에 따라 공표일자가 매년 9월 1일로 변경되었다.
3) 1999년 계측조사 때에는 제1차 조사가 전국 15,000가구의 표본을 대상으로 4월 6일부터 4월 25일에 실시되었으며 제2차 조사는 제1차 조사 표본 중 소득순위 하위 40% 이하 가구 중 1,500가구를 대상으로 7월 한 달 간 실시되었다. 이번 계측조사는 조사의 전반적인 진행 일정이 1999년에 비해 늦어진 셈이다.
4) 현재 최저생계비 계측조사에서는 모두 11개의 비목(費目)을 설정하고 있는데 이는 생활의 부문을 11개로 구분하고 있음을 의미한다. 11개 비목은 식료품비, 주거비, 광열수도비, 가구집기‧가사용품비, 피복신발비, 보건의료비, 교육비, 교양오락비, 교통통신비, 기타소비, 비소비지출(조세 및 사회보험료)이다.
5) 예컨대, 아무리 최저생활이라 해도 보건의료서비스나 교육서비스의 소비는 최저기준으로 설정해서는 안 되며 이는 규범적인 소비수준을 정하여 그 비용을 산출해야 한다.
6) 통계청의 인구추계에서도 2004년도 4인 가구는 총 가구의 30.7%, 인구비율로는 4인 가구 구성원이 총 인구의 40.6%인 것으로 나타났다.
7) 표준가구는 가구원수별로 각각 설정할 수 있지만 하나의 표준가구를 설정할 경우 보통 최빈의 가구를 표준가구로 설정한다. 혹자는 빈곤자들은 가구규모가 작다는 이유로 하나의 표준가구를 설정할 경우도 2인 가구로 하자고 주장하기도 하는데 이는 최저생계비의 기본의미가 무엇인지를 간과한 주장이다. 최저생계비는 가난한 사람들의 생계비용을 보여주는 것이 아니라 어떤 사람 혹은 가구가 가난한가 그렇지 않은가를 판단하기 위한 기준이다. 모든 기준은 그것이 어떤 것이든 규범적 성격을 가지며, 최저생계비는 빈곤과 관련되지만 빈곤 그 자체는 아니다. 가난한 사람의 가구규모가 작은 것은 빈곤 때문에 발생한 결과인 경우가 많은데 빈곤여부의 판단기준을 정하면서 빈곤 때문에 발생한 결과를 그대로 기준에 반영한다는 것은 최저생계비가 가진 규범적 성격을 제거하는 것이 된다.
8) 따라서 올해 12월 1일부터 올해 말까지 우리는 공식적으로 세 가지의 최저생계비 수치를 갖게 되었다. 하나는 현재 행정적으로 적용되고 있는 최저생계비(2004년 적용 최저생계비)이며, 다른 하나는 올해 보사연이 수행한 연구결과 산출된 최저생계비(2004년 계측 최저생계비)이고, 마지막 하나는 내년에 적용할 최저생계비로 보건복지부 장관이 12월 1일에 공표한 최저생계비(2005년 적용 최저생계비)이다.
9) 최저생계비를 실제 계측하는 경우에는 마켓바스켓을 새로이 구성하고 공식통계치의 확인과 시장조사 등을 통해 비용을 산출하게 된다. 이는 최저생계비의 재설정(rebasing, 재계측)이다. 재설정된 최저생계비는 비계측연도에의 적용을 위해 일정한 기준에 따라 갱신(updating)되어야 한다. 최저생계비가 갱신되면 그에 따라 공공부조 및 여타 사회정책의 급여가 역시 갱신된다. 이는 급여수준조정(rerating)이다. Veit-Wilson (1998) 참조.
10) 실제로 가구주 연령의 최빈값은 많은 자료에서 연도에 따라 일정한 경향을 보이지 않은 상태로 변동이 심하였다. 하지만, 나중에 안 사실이지만 연령의 최빈값은 양봉형으로 나타나는 연도가 많았고 이 양봉형으로 나타난 연도의 연령 최빈값과 차빈값의 평균을 구하여 보면 그 변동추세가 일정하게 나타난다. 즉, 예컨대 어떤 연도의 가구주 연령의 최빈값이 35세이고 차빈값이 39세라 할 때 그 다음 해 가구주 연령의 최빈값은 39세에 가까운 어떤 값이 되는 경향이 있다. 1999년 계측조사 때 가구주 연령은 36세로 결정되었으나 이 해는 가구주 연령의 빈도분포가 양봉형이었다. 그리하여 차빈값은 39세였다. 가구주 연령의 최빈값의 변동경향에 대해서는 좀 더 엄밀한 연구가 필요할 것이다.
11) 최저생계비는 빈곤여부를 판단하는 기준이며 동시에 빈곤자로 판단된 자에 대해 제공할 급여의 기준이 된다. 따라서 빈곤자 중 가장 많은 수를 차지하는 사람을 대표값으로 정하는 것이 타당하다. 그런데 평균은 가구주의 연령을 모두 더한 다음 이를 가구주의 수로 나누어 얻은 값으로 가상적인 수치이고 중위값은 단순히 가구주를 연령순으로 배열한 다음 한 가운데 서는 가구주의 연령값을 취한 연령순서의 의미를 가진 값이어서 둘 다 최저생계비의 논리와는 무관한 논리로 결정된 값이다. 따라서 가장 많은 사람이 포함된 최빈값이 최저생계비의 논리에 비추어 대표값으로 타당하다.
12) 하지만, 가구균등화 지수의 도출은 일반적으로 소득추정치를 사용해서 하기 때문에 실소득수치를 사용해야 한다는 주장은 명백히 오류이다. 실제로 이 주장을 편 전문위원이 제시한 안은 본인 외에 아무도 지지를 하지 않아 안으로 성립되지 못하고 폐기되었다.
13) 가구균등화 지수는 그것이 규모의 경제를 적절히 반영한다면 가구규모별 지수의 격차가 가구규모가 커짐에 따라 점감하는 것이 바림직하다.
14) 항목추가안은 제8차 전문위원회(2004.11.22)에서 처음 제시되었는데 이 때에는 항목추가에 따른 금액은 제시되지 않았다. 그 후 11월 24일에 중소도시 4인 가구 기준 1,262,109원으로 금액을 정한 안을 제시했으며 이후에 몇 가지 항목을 다시 조정하여 1,219,925원을 최종안으로 제시하였다.
15)이에 따라 제19차 중생보위의 회의자료에는 각 쟁점(지역구분·마켓바스켓·균등화지수·갱신기준)별 대안에 대한 전문위원들의 입장을 본문에 싣고 통합안은 참고자료로 싣기로 했으며, 연구진의 연구결과도 회의 때에 함께 제시하기로 하였다. 하지만, 복지부는 제19차 중생보위 회의자료에 쟁점별 대안에 대한 전문위원들의 입장을 제대로 수록치 않았고 연구진의 연구결과도 수록하지 않았다. 특히 마켓바스켓에 있어서는 제8차 전문위원회 때 제시된 항목추가안과 항목축소안에 대해 각 전문위원들이 입장을 밝혔음에도 불구하고 복지부는 전문위원들이 통합안에 제시된 마켓바스켓을 지지하는 것처럼(개별 쟁점으로서의 마켓바스켓의 두 가지 대안을 서로 달리 지지하는 것이 아니라) 회의자료를 만들었다. 원래 복지부는 제9차 전문위원회의 결정에 따라 쟁점별 대안에 대한 전문위원들의 선호를 확인하기 위해 11월 24일 오후에 전자우편으로 쟁점별 대안을 전문위원들에게 발송하고 이에 대해 각 전문위원들의 입장을 회신받았는데 이 때 복지부가 보낸 전자우편에서 마켓바스켓은 제8차 전문위원회 때 제시된 안들이었고 전문위원들은 이에 대해 선호를 표시하여 복지부로 회신하였다. 물론 이 전자우편에 제시된 마켓바스켓 안 중 항목추가안은 금액이 결정된 것이 아니었기 때문에 일종의 가안의 성격을 갖는 것이었고, 항목추가를 지지하는 측에서 조정금액을 확정한 안을 보내기로 하여 이를 11월 24일 1,262,109원으로 정해 복지부로 전자우편을 통해 발송하였으나 복지부는 이 안을 다음 날 제19차 중생보위 회의자료에 싣지 않았다. 복지부는 항목축소를 지지하는 측이 11월 24일에 축소통합안만 보내오고 자신들의 최종 마켓바스켓 안을 보내오지 않았으며 또 항목추가안(1,262,109원안)이 전자우편으로 복지부에 도착하지 않았다는 이유를 들었다. 이 결과 항목추가입장이건 항목축소입장이건 마켓바스켓에 관한 전문위원들의 입장은 개벌 쟁점으로서의 마켓바스켓에 대한 입장이 아니라 통합안에 포함된 것으로서의 마켓바스켓에 대한 입장으로 변질되었다.
16) 또한, 제19차 중생보위 회의 때 예산을 우선적으로 고려하여 최저생계비를 논의하려는 태도에 대해 강력한 반대의견이 윤진호 교수와 조흥식 교수로부터 제기되었고 이에 대해 중생보위 위원들은 대체로 동의했다. 하지만, 시간적 제약과 예산의 현실성 등의 사정으로 인해 실제 논의과정에서는 그러한 태도가 별 변화 없이 유지되었다.
17)복지부는 의견을 밝히는 것을 꺼려했으나 종합적으로 마켓바스켓 확대 그룹을 지지하는 입장이었음.
18) 가구균등화 지수에서 2안과 관련해서는 전문위원회의 논의 때 2안을 채택할 경우 이를 단번에 적용치 않고 3년에 나누어 단계적으로 적용할 수 있다는 의견이 개진된 바 있었다. 하지만 2안을 지지한 확대입장의 전문위원들은 중생보위에 제출하는 최종안으로 3년 단계적 적용을 제시하지 않고 단순히 2안을 제출했지만, 중생보위에서는 3년 단계적 적용이 거론되었으며 제21차 회의에서 5년 단계적 적용방안이 처음 거론되다가 결국 이것이 최종결정 때 채택되었다.
19)평당 주거비(중소도시 기준)는 1999년 계측시 14,569원이었고 이를 2004년 금액으로 환산하면 2004년 현행 평당 주거비는 17,058원이다. 연구진의 당초 마켓바스켓(39세 기준)에서 평당 주거비는 17,975원으로 현행 평당 주거비보다 9천원 가량이 더 많았다.
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