근로소득보전세제의 기본원리와 쟁점
월간 복지동향/2005 :
2005/04/10 00:00
들어가며
최근 심각하게 제기되고 있는 양극화의 문제를 해소하기 위한 대안으로 동반성장에 대한 사회적 관심의 증가와 함께, 일을 하면서도 빈곤에 머무르고 있는 근로빈곤층을 대상으로 한 소득지원 방안으로 ‘근로소득보전세제’의 도입여부가 사회복지 및 경제정책 분야의 공통적인 이슈로 다루어지고 있다.
2000년 이후 학술지와 각종 정책토론회에서 제안되었던 근로소득보전세제는 2003년 2월 대통령직인수위원회에서 중장기 추진과제로 제시되었으나 참여정부 출범 이후 본격적으로 다루어지지 못했다. 그러나, 지난 2004년 11월 ‘일을 통한 빈곤탈출 지원정책’을 주제로 개최된 제56차 국정과제회의에서 사회적 일자리, 자활지원사업과 함께 근로빈곤층에 대한 소득지원과 일을 통한 빈곤탈출 지원을 위한 정책수단으로 다루어졌으며, 2005년 상반기 중 근로소득보전세제의 도입타당성을 본격적으로 검토하기로 결정되었다.
이에 따라, 2005년 1월 대통령 자문 빈부격차ㆍ차별시정위원회 산하에 학계 및 국책연구원의 전문가와 관계부처 공무원으로 구성된 『근로소득보전세제 연구‧기획단』이 설치되었으며, 각 분야에서 근로소득보전세제에 대한 관심과 논의가 확산되고 있다. 작년 12월 노사정위원회에서 근로소득보전세제 도입과 관련된 합의문을 발표한 것과 지난 3월21일 민생경제특별위원회를 출범시킨 열린우리당이 제1차 정책심포지엄의 주제로 ‘근로소득보전세제의 의의와 도입상의 문제점’애 대해 다룬 것은 이러한 점을 반영한다고 할 수 있다.
이처럼 근로빈곤층에 대한 새로운 정책대안으로 부상하고 있는 근로소득보전세제에 대한 독자들의 이해를 돕는 것이 이 글의 목적이다. 다소 복잡하고 생소한 것으로 여겨지는 근로소득보전세제가 어떤 제도인지, 근로소득보전세제와 관련된 외국의 동향은 어떠한지, 최근 들어 근로소득보전세제가 주목받는 이유는 무엇인지, 그리고 이 제도의 도입을 위한 논의에서 고려되어야 할 사항이 무엇인지에 대해 소개하고자 한다.
근로소득보전세제는 어떤 제도인가?
근로소득보전세제는 ‘일정수준의 근로소득이 있는 가구 또는 개인을 대상으로 조세체계의 한 부분으로 운영되는 환급가능한 세액공제(refundable tax credit)제도로서, 저소득층의 근로활동 참여에 대하여 적극적으로 급여를 제공하는 소득지원프로그램’이라고 정의할 수 있다. 여기서 환급가능성(refundability)이란, 납부해야 하는 산출세액의 크기와 상관없이 세액공제액을 모두 적용하는 것을 의미한다.
예를 들어, 산출세액이 30만원이고 세액공제액이 50만원일 경우 30만원의 소득세액을 공제한 나머지 20만원이 급여로 지급되는데, 이러한 의미에서 ‘non-wastable tax credit'이라고도 하며 산출세액이 0인 면세점 이하 가구를 포함하여 산출세액이 세액공제액 보다 낮은 가구에게 실질적인 급여혜택이 제공된다. 반면에, 산출세액 한도 내에서 세액공제를 적용하는 현행 근로소득세액공제의 경우에는 환급성이 존재하지 않기 때문에 30만원의 소득세액을 공제한 나머지 20만원은 소진되어 버리는 ‘wastable tax credit'이라고 할 수 있다.
이처럼 환급성을 지닌 근로소득보전세제를 도입할 경우 나타나는 변화를 현행 소득세체계와 비교하여 제시하면 아래와 같다.1) -[주1) 각 국가별로 운영되고 있는 근로소득보전세제의 차이는 급여액을 산출하는 급여체계의 구체적 형태와 급여단위(개인 또는 가구), 급여주기 등 적용방식의 차이로부터 기인한다. 미국 EITC의 경우, ‘근로소득 증가에 따라 급여가 증가하는 점증구간-최대급여액이 지급되는 평탄구간-급여액이 감소하는 점감구간’으로 설계되어 있으며, 영국 WTC의 경우, 가구상황에 따라 최소근로시간(16시간 또는 30시간) 조건과 함께 최대급여액을 지급하다가 점차 감소하는 형태로 설계되어 있다. 한편, 벨기에의 경우에는 가구단위로 적용되는 미국이나 영국과 달리, 개인단위로 운영되며 최소근로소득 조건을 가지고 있다. 또한, 급여주기는 대개 연간 1회 지급되지만, 영국의 경우에는 매주 또는 4주에 한 번씩 지급받을 수 있는 체계로 운영되고 있다. 개별국가의 급여체계에 대한 구체적인 설명은 최현수(2004), 최현수(2005), 빈부격차‧차별시정위원회 정책자료집(2005) 참조.]
특히, 지난 몇 년간 확대되어 온 각종 소득공제 및 세율인하 등 감세정책의 혜택으로부터 배제되었던 근로빈곤층을 포함한 면세점 이하의 저소득가구가 이 제도의 중요한 정책대상으로 실질적인 혜택을 받을 수 있게 된다.
근로소득보전세제 관련 OECD 국가의 최근 동향
근로소득보전세제는 미국뿐만 아니라 영국, 뉴질랜드 등 영미권 국가를 중심으로 시행되어 왔다. 그 동안 학술지나 언론을 통해서 주로 소개되어 왔던 EITC(Earned Income Tax Credit)는 1975년부터 시행된 미국의 근로소득보전세제를 가리키는 것이다. 미국은 최초 저소득근로자가구의 사회보험료 부담을 완화시키기 위하여 이 제도를 도입하였으나, 시행 과정에서 EITC가 지닌 빈곤감소 효과와 근로유인 효과에 주목하게 되어 1986년, 1990년, 1993년 세 차례에 걸쳐 적용대상과 급여수준을 대폭 확대하여 현재까지 시행하고 있다.
영국은 1998년 미국의 영향을 받아 저소득 근로자가구에 대한 기존 지원제도들을 조세체계를 통한 급여형태인 WFTC(Working Families' Tax Credit)로 전환하였으며, 2003년 4월 이후에는 일정시간 이상의 근로활동에 대해 소득을 지원하는 WTC(Working Tax Credit)와 근로활동과 무관하게 아동이 있는 가구를 지원하는 CTC(Child Tax Credit)를 두 축으로 개편하여 운영하고 있다. 그밖에, FTC(Family Tax Credit)를 시행하고 있는 뉴질랜드는 2005년 4월부터 ‘Working for Families' 계획 하에 이 제도를 더욱 확대할 예정이고, 캐나다의 경우에는 1993년부터 1997년까지 미국과 유사한 급여체계의 WIS(Work Income supplement)를 운영하였으나, 1998년 이후 아동이 있는 가구에 대한 지원을 위한 CCTB(Canada Child Tax Benefit)와 NCBS(National Child Benefit Supplement) 중심으로 구조를 개편하였다.
최근 들어, 이와 같은 근로소득보전세제가 유럽대륙의 일부 국가들로 확산되는 경향이 나타나고 있다. 벨기에의 경우, 2002년부터 전반적인 조세제도의 개편과정에서 미국 EITC의 급여체계를 벤치마킹 한 ‘Credit d'impot’를 도입하였다. 그러나, 이 제도는 근로빈곤가구에 대한 지원보다 경제활동참가율을 높이기 위한 정책수단으로서의 효과를 극대화하기 위하여 개인 단위로 운영되고 있다. 프랑스의 경우에도 2002년부터 PPE(Prime Pour l'Emploi) 제도를 도입하였는데, 가구유형에 따라 다소 상이한 급여체계로 운영되고 있다.
한편, 네덜란드, 덴마크, 핀란드 등에서는 최근 단행된 조세제도 개편과정에서 경제활동참가율 제고를 위해 환급성을 지니지 않은 기존 세액공제의 규모를 확대하고 있다. 그러나, 우리나라와 달리 면세점이 낮은 국가의 경우 세액공제의 확대는 저소득 근로자가구 역시 혜택을 받을 수 있으므로 나름대로 의미를 지닌다고 할 수 있다.
이처럼 기존에 알려져 있던 미국과 영국 등 영미권 국가뿐만 아니라 유럽의 일부 국가들도 근로소득보전세제와 유사한 제도에 대해 관심을 기울이고 있다. 다만, 각 국가마다 다양한 사회경제적 여건을 반영하고, 기존의 조세제도 및 소득보장체계를 고려하여 이를 개편하는 과정에서 정책목표를 효과적으로 달성하기 위하여 새로운 형태의 근로소득보전세제를 설계하고 있다는 사실은 이 제도의 도입을 검토하고 있는 우리에게 유익한 교훈을 제공해준다고 할 수 있다.
근로소득보전세제가 왜 주목받고 있는가?
최근 들어 우리나라와 OECD 주요국가에서 근로소득보전세제가 주목받고 있는 것은 이 제도가 지닌 몇 가지 특징으로 인하여 기대될 수 있는 긍정적인 효과 때문인데, 이를 크게 세 가지로 구분하여 살펴볼 수 있다.
먼저, 근로소득보전세제가 주목받고 있는 가장 큰 이유는 근로빈곤층에 대한 소득지원을 통해 빈부격차를 완화하는 동시에 기존의 공공부조제도와 달리 근로유인을 제공할 수 있다는 점이다. 이것은 일정수준의 근로소득이 있는 가구 또는 개인만을 대상으로 근로소득보전세제 급여가 지급된다는 특징으로부터 기인한다. 이러한 특징으로 인해 근로소득보전세제는 저임금과 고용불안 등으로 일을 하면서도 빈곤에 머무르고 있는 근로빈곤층에 대하여 일정수준의 소득을 지원함으로써 빈곤을 감소시키고 소득격차를 완화시킬 수 있다. 동시에, 급여체계의 설계에 따라 근로소득이 증가할수록 급여액이 증가하는 점증구간과 최대급여액이 유지되는 평탄구간 설치를 통해 근로활동에 대한 경제적 인센티브를 제공함으로써 근로동기를 높이고 일을 통해 빈곤으로부터 벗어날 수 있는 가능성을 높인다는 점에서 주목받고 있다.
둘째, 근로소득보전세제는 소득보장 성격의 복지프로그램이 조세체계에 의한 제공된다는 특징을 지닌다. 따라서, 대부분의 국가에서 국세청이 이 제도의 운영을 담당하고 있으며, 조세체계에 의한 소득파악이 제도의 성공적인 운영에 있어서 중요한 요인이 된다고 할 수 있다. 그러나, 근로소득보전세제의 도입에 있어서 소득파악의 문제는 장애요인이 되는 동시에 조세개혁의 중요한 계기를 제공할 수 있다는 점에서 주목받고 있다. 즉, 급여체계의 특성으로 인해 정확한 소득신고를 유인할 수 있으며, 소득파악 인프라의 구축과 동시에 소득자료의 투명성과 신뢰성을 높이는 방향으로 조세제도 개편을 유발시킬 수 있는 가능성을 지니고 있다.
셋째, 근로소득보전세제의 도입은 복지프로그램과 조세체계의 연계를 통해 급여수급의 스티그마를 줄여 수급율을 높임으로써 사각지대를 해소할 수 있다. 또한, 국세청에 의한 소득파악 인프라 개선과 전반적인 소득파악율 제고는 국민연금 등 사회보험제도의 사각지대 해소와 내실화에 기여할 수 있으며, 사회복지전달체계에 있어서 소득파악에 투입되는 노력을 실질적인 급여제공이나 서비스 등으로 전환시킬 수 있는 계기를 제공할 수 있다.
근로소득보전세제 도입과정에서 고려해야 할 사항
앞서 살펴본 이유들로 인해 근로소득보전세제는 유례없이 사회복지와 경제, 특히 조세분야에서 동시에 커다란 주목을 받고 있다. 그러나, 근로소득보전세제의 도입 논의를 진행함에 있어서 부각되고 있는 긍정적인 기대효과의 이면에 숨겨져 있는 다음과 같은 사항들을 반드시 고려해야 한다.2) -[주2) 근로소득보전세제의 급여체계 설계와 관련된 미시적 측면의 쟁점은 이 글의 논의에서 제외하고 있다. 이러한 쟁점으로는 점증, 평탄, 점감구간의 설정여부 및 소득수준, 급여증가율 및 최대급여수준, 최소근로시간 및 최소근로소득 기준 설정여부, 급여지급 주기 및 방식, 적용단위, 적용대상의 범위 등이 검토될 수 있다.]
먼저, 가장 중요한 원칙이자 쟁점은 근로소득보전세제 도입과정에서 현재 국민기초생활보장법에 의해 보장되고 있는 기초보장의 권리를 침해해서는 안 된다는 것이다. 앞서 언급한 바와 같이, 근로소득이 있는 가구만을 대상으로 급여가 지급된다는 근로소득보전세제의 중요한 원리는 근로유인 제고라는 긍정적 효과를 가져올 수 있는 반면에, 이를 근거로 빈곤층을 근로능력에 따라 구분하고 근로능력이 있는 가구를 기초생활보장제도로부터 배제시키려는 주장이 제기될 수도 있다.
그러나, 우리 사회에는 근로능력과 근로의욕이 있음에도 불구하고 노동시장의 상황에 의해 일자리를 구하지 못하고 있는 실직빈곤층이 존재하고 있으며, 이들은 근로소득보전세제의 도입을 통해서 아무리 높은 급여수준을 지급한다고 할지라도 혜택을 받을 수 없다. 또한, 대개의 경우 연간 1회 지급되는 방식으로 운영되는 근로소득보전세제 급여가 빈곤층의 최소한의 생계유지를 위해 필수적인 기초보장급여를 대신할 수는 없다. 따라서, 사회적 일자리 창출이나 자활지원사업 등과 병행되어야 하며, 기초보장의 정신을 훼손시키지 않기 위해서는 최종적인 사회안전망인 기초생활보장제도를 부분적으로라도 대체할 수 없음을 잊지 말아야 한다.
둘째, 근로소득보전세제의 도입으로 인해 노동시장에서 최저임금제도가 수행해 온 중요한 역할을 축소시켜서는 안 된다는 점이다. 이 제도의 도입이 상대적으로 낮은 수준인 우리나라의 최저임금을 동결시키거나 증가율을 둔화시키려는 주장의 근거로 활용된다면 결국 정부재정으로 저소득 근로자가구가 아닌 고용주들의 노동비용을 지원하는 결과를 가져올 뿐이며, 근로빈곤층에 대한 소득지원 및 일을 통한 빈곤탈출 지원이라는 근로소득보전세제 도입 목적을 훼손시키는 것이다. 따라서, 근로소득보전세제의 도입은 최저임금제도와의 상호보완 관계를 전제로 논의되어야 한다.
셋째, 소득파악의 문제를 이유로 근로빈곤층에 대한 소득지원을 위한 근로소득보전세제의 도입을 좌절시켜서는 안 된다는 점이다. 저소득층이나 자영업자를 대상으로 한 기존 소득보장제도의 도입 또는 확대과정에서 언제나 발목을 잡았던 것은 소득파악의 문제였다. 근로소득보전세제에 대한 도입 논의가 진행되고 있는 현 상황에서도 각종 토론회나 언론에서 끊임없이 제기되고 있는 것은 낮은 소득파악 수준을 근거로 한 비관론이다. 물론, 소득파악 인프라가 제대로 갖추어지지 않은 상황에서 조세제도를 통해 급여를 지급하는 근로소득보전세제를 도입한다는 것은 부정환급과 같은 문제를 야기할 수 있다. 그렇지만, 근로소득보전세제의 시행이 단기간에 이루어지는 것이 아니며, 제도의 도입을 준비하고 논의해가는 과정이 그 동안 지적되어 왔던 소득파악 인프라의 구축을 통해 소득파악 수준을 개선시키고 더 나아가 조세제도 전반의 개혁을 통해 투명한 사회로 발전해 갈 수 있는 계기로 활용되어야 할 것이다.
넷째, 근로소득보전세제의 시행에 필요한 재원을 마련함에 있어서 그 동안 기형적으로 확대되어 온 각종 소득공제와 세액공제 등 조세감면제도를 정비하는 기회로 삼을 수 있다. 근로소득보전세제를 시행하고 있는 미국이나 영국의 경우를 살펴보면, 이 제도에 투입되는 재원은 GDP의 약 0.4~0.6% 수준으로 매우 큰 부분을 차지한다. 우리의 경우 제도 도입 초기의 급여체계 설계에 따라 달라지겠지만, 약 2~4조원의 재원이 필요한 것으로 추정된다. 이처럼 근로소득보전세제를 도입하는 과정에서 극복해야 하는 것은 막대한 재정소요를 어떻게 충당할 것인가의 문제이다. 이를 위한 대안으로 선택할 수 있는 방안은 지난 몇 년간 확대되어 온 각종 조세감면제도를 축소하는 것이다. 이러한 방안은 근로소득보전세제 시행을 위한 재원을 조달할 수 있을 뿐만 아니라, 45%에 이르는 면세점 이하 근로자의 비율을 조정하면서 역진성을 띠고 있는 소득세감면의 혜택을 저소득계층에게 전환시킴으로써 조세체계의 소득재분재 기능을 강화시킬 수 있다는 점에서 매우 긍정적이라 할 수 있다.
이상에서 간략히 살펴본 쟁점들은 구체적으로는 급여체계의 설계에도 영향을 미칠 뿐만 아니라, 거시적 차원에서 기존에 시행되고 있거나 향후 도입이 검토될 수 있는 다양한 정책수단들과의 관계를 설정함에 있어서 매우 중요하다고 할 수 있다. 따라서, 근로소득보전세제의 도입이 단지 새로운 제도 하나를 도입한다는 차원을 넘어 소득보장 및 조세체계 전반에 걸쳐 커다란 변화를 가져올 수 있다는 인식을 바탕으로, 우리나라의 복지수준과 상황에 적합한 제도로 태어날 수 있도록 관심을 가지고 지속적으로 지켜보아야 할 것이다.
참고문헌
최현수, “EITC 도입의 빈곤감소효과 추정”,「사회복지연구」제20호, 2002.
최현수, “소득재분배 관점에서 본 감세정책에 대한 비판적 고찰”,「상황과 복지」제13호, 2003.
최현수,「EITC 도입의 효과성 추정 및 시행방안 연구」, 한국보건사회연구원 Working Paper 04-06, 2004.
최현수, “영국의 근로소득보전세제 개편배경 및 주요내용”, 「보건복지포럼」제100호, 한국보건사회연구원, 2005. 2.
빈부격차‧차별시정위원회,「일을 통한 빈곤탈출 지원정책」, 제56회 국정과제회의 자료집, 2004. 11.
빈부격차‧차별시정위원회,「외국의 근로소득보전세제 운영사례 기초연구」, 정책자료집 05-01, 2005.
최근 심각하게 제기되고 있는 양극화의 문제를 해소하기 위한 대안으로 동반성장에 대한 사회적 관심의 증가와 함께, 일을 하면서도 빈곤에 머무르고 있는 근로빈곤층을 대상으로 한 소득지원 방안으로 ‘근로소득보전세제’의 도입여부가 사회복지 및 경제정책 분야의 공통적인 이슈로 다루어지고 있다.
2000년 이후 학술지와 각종 정책토론회에서 제안되었던 근로소득보전세제는 2003년 2월 대통령직인수위원회에서 중장기 추진과제로 제시되었으나 참여정부 출범 이후 본격적으로 다루어지지 못했다. 그러나, 지난 2004년 11월 ‘일을 통한 빈곤탈출 지원정책’을 주제로 개최된 제56차 국정과제회의에서 사회적 일자리, 자활지원사업과 함께 근로빈곤층에 대한 소득지원과 일을 통한 빈곤탈출 지원을 위한 정책수단으로 다루어졌으며, 2005년 상반기 중 근로소득보전세제의 도입타당성을 본격적으로 검토하기로 결정되었다.
이에 따라, 2005년 1월 대통령 자문 빈부격차ㆍ차별시정위원회 산하에 학계 및 국책연구원의 전문가와 관계부처 공무원으로 구성된 『근로소득보전세제 연구‧기획단』이 설치되었으며, 각 분야에서 근로소득보전세제에 대한 관심과 논의가 확산되고 있다. 작년 12월 노사정위원회에서 근로소득보전세제 도입과 관련된 합의문을 발표한 것과 지난 3월21일 민생경제특별위원회를 출범시킨 열린우리당이 제1차 정책심포지엄의 주제로 ‘근로소득보전세제의 의의와 도입상의 문제점’애 대해 다룬 것은 이러한 점을 반영한다고 할 수 있다.
이처럼 근로빈곤층에 대한 새로운 정책대안으로 부상하고 있는 근로소득보전세제에 대한 독자들의 이해를 돕는 것이 이 글의 목적이다. 다소 복잡하고 생소한 것으로 여겨지는 근로소득보전세제가 어떤 제도인지, 근로소득보전세제와 관련된 외국의 동향은 어떠한지, 최근 들어 근로소득보전세제가 주목받는 이유는 무엇인지, 그리고 이 제도의 도입을 위한 논의에서 고려되어야 할 사항이 무엇인지에 대해 소개하고자 한다.
근로소득보전세제는 어떤 제도인가?
근로소득보전세제는 ‘일정수준의 근로소득이 있는 가구 또는 개인을 대상으로 조세체계의 한 부분으로 운영되는 환급가능한 세액공제(refundable tax credit)제도로서, 저소득층의 근로활동 참여에 대하여 적극적으로 급여를 제공하는 소득지원프로그램’이라고 정의할 수 있다. 여기서 환급가능성(refundability)이란, 납부해야 하는 산출세액의 크기와 상관없이 세액공제액을 모두 적용하는 것을 의미한다.
예를 들어, 산출세액이 30만원이고 세액공제액이 50만원일 경우 30만원의 소득세액을 공제한 나머지 20만원이 급여로 지급되는데, 이러한 의미에서 ‘non-wastable tax credit'이라고도 하며 산출세액이 0인 면세점 이하 가구를 포함하여 산출세액이 세액공제액 보다 낮은 가구에게 실질적인 급여혜택이 제공된다. 반면에, 산출세액 한도 내에서 세액공제를 적용하는 현행 근로소득세액공제의 경우에는 환급성이 존재하지 않기 때문에 30만원의 소득세액을 공제한 나머지 20만원은 소진되어 버리는 ‘wastable tax credit'이라고 할 수 있다.
이처럼 환급성을 지닌 근로소득보전세제를 도입할 경우 나타나는 변화를 현행 소득세체계와 비교하여 제시하면 아래와 같다.1) -[주1) 각 국가별로 운영되고 있는 근로소득보전세제의 차이는 급여액을 산출하는 급여체계의 구체적 형태와 급여단위(개인 또는 가구), 급여주기 등 적용방식의 차이로부터 기인한다. 미국 EITC의 경우, ‘근로소득 증가에 따라 급여가 증가하는 점증구간-최대급여액이 지급되는 평탄구간-급여액이 감소하는 점감구간’으로 설계되어 있으며, 영국 WTC의 경우, 가구상황에 따라 최소근로시간(16시간 또는 30시간) 조건과 함께 최대급여액을 지급하다가 점차 감소하는 형태로 설계되어 있다. 한편, 벨기에의 경우에는 가구단위로 적용되는 미국이나 영국과 달리, 개인단위로 운영되며 최소근로소득 조건을 가지고 있다. 또한, 급여주기는 대개 연간 1회 지급되지만, 영국의 경우에는 매주 또는 4주에 한 번씩 지급받을 수 있는 체계로 운영되고 있다. 개별국가의 급여체계에 대한 구체적인 설명은 최현수(2004), 최현수(2005), 빈부격차‧차별시정위원회 정책자료집(2005) 참조.]
특히, 지난 몇 년간 확대되어 온 각종 소득공제 및 세율인하 등 감세정책의 혜택으로부터 배제되었던 근로빈곤층을 포함한 면세점 이하의 저소득가구가 이 제도의 중요한 정책대상으로 실질적인 혜택을 받을 수 있게 된다.
근로소득보전세제 관련 OECD 국가의 최근 동향
근로소득보전세제는 미국뿐만 아니라 영국, 뉴질랜드 등 영미권 국가를 중심으로 시행되어 왔다. 그 동안 학술지나 언론을 통해서 주로 소개되어 왔던 EITC(Earned Income Tax Credit)는 1975년부터 시행된 미국의 근로소득보전세제를 가리키는 것이다. 미국은 최초 저소득근로자가구의 사회보험료 부담을 완화시키기 위하여 이 제도를 도입하였으나, 시행 과정에서 EITC가 지닌 빈곤감소 효과와 근로유인 효과에 주목하게 되어 1986년, 1990년, 1993년 세 차례에 걸쳐 적용대상과 급여수준을 대폭 확대하여 현재까지 시행하고 있다.
영국은 1998년 미국의 영향을 받아 저소득 근로자가구에 대한 기존 지원제도들을 조세체계를 통한 급여형태인 WFTC(Working Families' Tax Credit)로 전환하였으며, 2003년 4월 이후에는 일정시간 이상의 근로활동에 대해 소득을 지원하는 WTC(Working Tax Credit)와 근로활동과 무관하게 아동이 있는 가구를 지원하는 CTC(Child Tax Credit)를 두 축으로 개편하여 운영하고 있다. 그밖에, FTC(Family Tax Credit)를 시행하고 있는 뉴질랜드는 2005년 4월부터 ‘Working for Families' 계획 하에 이 제도를 더욱 확대할 예정이고, 캐나다의 경우에는 1993년부터 1997년까지 미국과 유사한 급여체계의 WIS(Work Income supplement)를 운영하였으나, 1998년 이후 아동이 있는 가구에 대한 지원을 위한 CCTB(Canada Child Tax Benefit)와 NCBS(National Child Benefit Supplement) 중심으로 구조를 개편하였다.
최근 들어, 이와 같은 근로소득보전세제가 유럽대륙의 일부 국가들로 확산되는 경향이 나타나고 있다. 벨기에의 경우, 2002년부터 전반적인 조세제도의 개편과정에서 미국 EITC의 급여체계를 벤치마킹 한 ‘Credit d'impot’를 도입하였다. 그러나, 이 제도는 근로빈곤가구에 대한 지원보다 경제활동참가율을 높이기 위한 정책수단으로서의 효과를 극대화하기 위하여 개인 단위로 운영되고 있다. 프랑스의 경우에도 2002년부터 PPE(Prime Pour l'Emploi) 제도를 도입하였는데, 가구유형에 따라 다소 상이한 급여체계로 운영되고 있다.
한편, 네덜란드, 덴마크, 핀란드 등에서는 최근 단행된 조세제도 개편과정에서 경제활동참가율 제고를 위해 환급성을 지니지 않은 기존 세액공제의 규모를 확대하고 있다. 그러나, 우리나라와 달리 면세점이 낮은 국가의 경우 세액공제의 확대는 저소득 근로자가구 역시 혜택을 받을 수 있으므로 나름대로 의미를 지닌다고 할 수 있다.
이처럼 기존에 알려져 있던 미국과 영국 등 영미권 국가뿐만 아니라 유럽의 일부 국가들도 근로소득보전세제와 유사한 제도에 대해 관심을 기울이고 있다. 다만, 각 국가마다 다양한 사회경제적 여건을 반영하고, 기존의 조세제도 및 소득보장체계를 고려하여 이를 개편하는 과정에서 정책목표를 효과적으로 달성하기 위하여 새로운 형태의 근로소득보전세제를 설계하고 있다는 사실은 이 제도의 도입을 검토하고 있는 우리에게 유익한 교훈을 제공해준다고 할 수 있다.
근로소득보전세제가 왜 주목받고 있는가?
최근 들어 우리나라와 OECD 주요국가에서 근로소득보전세제가 주목받고 있는 것은 이 제도가 지닌 몇 가지 특징으로 인하여 기대될 수 있는 긍정적인 효과 때문인데, 이를 크게 세 가지로 구분하여 살펴볼 수 있다.
먼저, 근로소득보전세제가 주목받고 있는 가장 큰 이유는 근로빈곤층에 대한 소득지원을 통해 빈부격차를 완화하는 동시에 기존의 공공부조제도와 달리 근로유인을 제공할 수 있다는 점이다. 이것은 일정수준의 근로소득이 있는 가구 또는 개인만을 대상으로 근로소득보전세제 급여가 지급된다는 특징으로부터 기인한다. 이러한 특징으로 인해 근로소득보전세제는 저임금과 고용불안 등으로 일을 하면서도 빈곤에 머무르고 있는 근로빈곤층에 대하여 일정수준의 소득을 지원함으로써 빈곤을 감소시키고 소득격차를 완화시킬 수 있다. 동시에, 급여체계의 설계에 따라 근로소득이 증가할수록 급여액이 증가하는 점증구간과 최대급여액이 유지되는 평탄구간 설치를 통해 근로활동에 대한 경제적 인센티브를 제공함으로써 근로동기를 높이고 일을 통해 빈곤으로부터 벗어날 수 있는 가능성을 높인다는 점에서 주목받고 있다.
둘째, 근로소득보전세제는 소득보장 성격의 복지프로그램이 조세체계에 의한 제공된다는 특징을 지닌다. 따라서, 대부분의 국가에서 국세청이 이 제도의 운영을 담당하고 있으며, 조세체계에 의한 소득파악이 제도의 성공적인 운영에 있어서 중요한 요인이 된다고 할 수 있다. 그러나, 근로소득보전세제의 도입에 있어서 소득파악의 문제는 장애요인이 되는 동시에 조세개혁의 중요한 계기를 제공할 수 있다는 점에서 주목받고 있다. 즉, 급여체계의 특성으로 인해 정확한 소득신고를 유인할 수 있으며, 소득파악 인프라의 구축과 동시에 소득자료의 투명성과 신뢰성을 높이는 방향으로 조세제도 개편을 유발시킬 수 있는 가능성을 지니고 있다.
셋째, 근로소득보전세제의 도입은 복지프로그램과 조세체계의 연계를 통해 급여수급의 스티그마를 줄여 수급율을 높임으로써 사각지대를 해소할 수 있다. 또한, 국세청에 의한 소득파악 인프라 개선과 전반적인 소득파악율 제고는 국민연금 등 사회보험제도의 사각지대 해소와 내실화에 기여할 수 있으며, 사회복지전달체계에 있어서 소득파악에 투입되는 노력을 실질적인 급여제공이나 서비스 등으로 전환시킬 수 있는 계기를 제공할 수 있다.
근로소득보전세제 도입과정에서 고려해야 할 사항
앞서 살펴본 이유들로 인해 근로소득보전세제는 유례없이 사회복지와 경제, 특히 조세분야에서 동시에 커다란 주목을 받고 있다. 그러나, 근로소득보전세제의 도입 논의를 진행함에 있어서 부각되고 있는 긍정적인 기대효과의 이면에 숨겨져 있는 다음과 같은 사항들을 반드시 고려해야 한다.2) -[주2) 근로소득보전세제의 급여체계 설계와 관련된 미시적 측면의 쟁점은 이 글의 논의에서 제외하고 있다. 이러한 쟁점으로는 점증, 평탄, 점감구간의 설정여부 및 소득수준, 급여증가율 및 최대급여수준, 최소근로시간 및 최소근로소득 기준 설정여부, 급여지급 주기 및 방식, 적용단위, 적용대상의 범위 등이 검토될 수 있다.]
먼저, 가장 중요한 원칙이자 쟁점은 근로소득보전세제 도입과정에서 현재 국민기초생활보장법에 의해 보장되고 있는 기초보장의 권리를 침해해서는 안 된다는 것이다. 앞서 언급한 바와 같이, 근로소득이 있는 가구만을 대상으로 급여가 지급된다는 근로소득보전세제의 중요한 원리는 근로유인 제고라는 긍정적 효과를 가져올 수 있는 반면에, 이를 근거로 빈곤층을 근로능력에 따라 구분하고 근로능력이 있는 가구를 기초생활보장제도로부터 배제시키려는 주장이 제기될 수도 있다.
그러나, 우리 사회에는 근로능력과 근로의욕이 있음에도 불구하고 노동시장의 상황에 의해 일자리를 구하지 못하고 있는 실직빈곤층이 존재하고 있으며, 이들은 근로소득보전세제의 도입을 통해서 아무리 높은 급여수준을 지급한다고 할지라도 혜택을 받을 수 없다. 또한, 대개의 경우 연간 1회 지급되는 방식으로 운영되는 근로소득보전세제 급여가 빈곤층의 최소한의 생계유지를 위해 필수적인 기초보장급여를 대신할 수는 없다. 따라서, 사회적 일자리 창출이나 자활지원사업 등과 병행되어야 하며, 기초보장의 정신을 훼손시키지 않기 위해서는 최종적인 사회안전망인 기초생활보장제도를 부분적으로라도 대체할 수 없음을 잊지 말아야 한다.
둘째, 근로소득보전세제의 도입으로 인해 노동시장에서 최저임금제도가 수행해 온 중요한 역할을 축소시켜서는 안 된다는 점이다. 이 제도의 도입이 상대적으로 낮은 수준인 우리나라의 최저임금을 동결시키거나 증가율을 둔화시키려는 주장의 근거로 활용된다면 결국 정부재정으로 저소득 근로자가구가 아닌 고용주들의 노동비용을 지원하는 결과를 가져올 뿐이며, 근로빈곤층에 대한 소득지원 및 일을 통한 빈곤탈출 지원이라는 근로소득보전세제 도입 목적을 훼손시키는 것이다. 따라서, 근로소득보전세제의 도입은 최저임금제도와의 상호보완 관계를 전제로 논의되어야 한다.
셋째, 소득파악의 문제를 이유로 근로빈곤층에 대한 소득지원을 위한 근로소득보전세제의 도입을 좌절시켜서는 안 된다는 점이다. 저소득층이나 자영업자를 대상으로 한 기존 소득보장제도의 도입 또는 확대과정에서 언제나 발목을 잡았던 것은 소득파악의 문제였다. 근로소득보전세제에 대한 도입 논의가 진행되고 있는 현 상황에서도 각종 토론회나 언론에서 끊임없이 제기되고 있는 것은 낮은 소득파악 수준을 근거로 한 비관론이다. 물론, 소득파악 인프라가 제대로 갖추어지지 않은 상황에서 조세제도를 통해 급여를 지급하는 근로소득보전세제를 도입한다는 것은 부정환급과 같은 문제를 야기할 수 있다. 그렇지만, 근로소득보전세제의 시행이 단기간에 이루어지는 것이 아니며, 제도의 도입을 준비하고 논의해가는 과정이 그 동안 지적되어 왔던 소득파악 인프라의 구축을 통해 소득파악 수준을 개선시키고 더 나아가 조세제도 전반의 개혁을 통해 투명한 사회로 발전해 갈 수 있는 계기로 활용되어야 할 것이다.
넷째, 근로소득보전세제의 시행에 필요한 재원을 마련함에 있어서 그 동안 기형적으로 확대되어 온 각종 소득공제와 세액공제 등 조세감면제도를 정비하는 기회로 삼을 수 있다. 근로소득보전세제를 시행하고 있는 미국이나 영국의 경우를 살펴보면, 이 제도에 투입되는 재원은 GDP의 약 0.4~0.6% 수준으로 매우 큰 부분을 차지한다. 우리의 경우 제도 도입 초기의 급여체계 설계에 따라 달라지겠지만, 약 2~4조원의 재원이 필요한 것으로 추정된다. 이처럼 근로소득보전세제를 도입하는 과정에서 극복해야 하는 것은 막대한 재정소요를 어떻게 충당할 것인가의 문제이다. 이를 위한 대안으로 선택할 수 있는 방안은 지난 몇 년간 확대되어 온 각종 조세감면제도를 축소하는 것이다. 이러한 방안은 근로소득보전세제 시행을 위한 재원을 조달할 수 있을 뿐만 아니라, 45%에 이르는 면세점 이하 근로자의 비율을 조정하면서 역진성을 띠고 있는 소득세감면의 혜택을 저소득계층에게 전환시킴으로써 조세체계의 소득재분재 기능을 강화시킬 수 있다는 점에서 매우 긍정적이라 할 수 있다.
이상에서 간략히 살펴본 쟁점들은 구체적으로는 급여체계의 설계에도 영향을 미칠 뿐만 아니라, 거시적 차원에서 기존에 시행되고 있거나 향후 도입이 검토될 수 있는 다양한 정책수단들과의 관계를 설정함에 있어서 매우 중요하다고 할 수 있다. 따라서, 근로소득보전세제의 도입이 단지 새로운 제도 하나를 도입한다는 차원을 넘어 소득보장 및 조세체계 전반에 걸쳐 커다란 변화를 가져올 수 있다는 인식을 바탕으로, 우리나라의 복지수준과 상황에 적합한 제도로 태어날 수 있도록 관심을 가지고 지속적으로 지켜보아야 할 것이다.
참고문헌
최현수, “EITC 도입의 빈곤감소효과 추정”,「사회복지연구」제20호, 2002.
최현수, “소득재분배 관점에서 본 감세정책에 대한 비판적 고찰”,「상황과 복지」제13호, 2003.
최현수,「EITC 도입의 효과성 추정 및 시행방안 연구」, 한국보건사회연구원 Working Paper 04-06, 2004.
최현수, “영국의 근로소득보전세제 개편배경 및 주요내용”, 「보건복지포럼」제100호, 한국보건사회연구원, 2005. 2.
빈부격차‧차별시정위원회,「일을 통한 빈곤탈출 지원정책」, 제56회 국정과제회의 자료집, 2004. 11.
빈부격차‧차별시정위원회,「외국의 근로소득보전세제 운영사례 기초연구」, 정책자료집 05-01, 2005.
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