지역사회복지협의체(이하 협의체)는 지역사회 내 복지문제를 해결하기 위해 민ㆍ관의 민주적 의사소통구조를 확립하여 수요자 중심의 통합적 복지서비스를 제공하는 데 그 구성 목적이 있다.

05년 7월 31일 공식 출범을 한 달도 채 남기지 않은 시점에서 지역사회복지협의체 추진은 제대로 되고 있는가라는 질문에 누구도 선 듯 ‘잘하고 있다’라고 대답하는 이는 없을 듯 싶다. 대구경북의 상황도 예외는 아니다. 지역 내 복지와 보건서비스간의 연계, 지자체와 민간의 적극적 상호작용과 복지욕구ㆍ자원 파악을 통한 기본계획 수립 등을 제대로 수행할 준비가 되어 있는 것일까?

민관이 서로 연계방안을 모색해야 한다고 과거 줄기차게 외쳐왔건만, 진작 그런 멍석을 깔아주니 제대로 할 줄 모르고 서로 눈치를 보고 있다. 한번도 시도해보지 못한 민관협력방안이라면서 오히려 호들갑을 떨고 있다. 민과 관의 불신 뿐 아니라 민과 민의 불신도 증폭되고 있다.

그렇다면 대구광역시와 경상북도에 소재한 기초자치단체는 05년 상반기 동안 어떠한 준비과정을 거쳐 8월 출범을 준비하는지 살펴보고자 한다.

제대로 될까?

올 1월부터 협의체 추진과정을 모니터하기 시작한 우리복지시민연합은 결론적으로 ‘하고자 하는 민ㆍ관의 의지가 부족한데 제대로 될 까’라는 의구심이다. 법적으로 구성해야 하니 적당하게 눈치보며 남들 하는 거 보고 대충하면 된다는 식이다. 복지서비스를 받아야 하는 시민이나 저소득층의 욕구에는 관심이 없다. 아직 복지권에 대한 낮은 시민의식 덕분에 준비소홀에 대한 시민적 저항을 그들은 두려워하지 않고 있다.

우리는 민ㆍ관이 민주적인 논의 절차를 통한 치밀한 계획만이 첫 시행하는 협의체의 성공적인 정착을 가능하게 할 것임을 믿어 의심치 않는다. 수요자인 시민은 폐쇄적인 협의체 추진과정으로 인해 잘 모른다고 하더라도 사회복지종사자들 조차 그 중요성에 대해서 제대로 알지 못하고 있는 현실은 우리를 더욱 암울하게 한다.

시범사업 왜 했지?

먼저, 대구지역에서 시범지역으로 사업을 추진한 남구지역의 추진상황을 점검할 필요가 있다. 작년인 2004년 12월 10일 협의체 운영 조례를 공포하고 28일 대표협의체 회의를 통해 임원진을 선출한 남구의 경우, 민간에서 단독 위원장을 맡고 있으며 민간기관에서 대표협의체 간사겸 실무협의체 위원장을 맡고 있다. 그러나 남구의 협의체 운영조례는 당시 복지부 준칙안을 그대로 뺏겨 지역적인 특성을 반영하려는 의지가 거의 없었고, 전체 15명으로 구성된 대표협의체 위원 중 주민 및 수요자 대표와 시민단체에서 추천한 자가 빠져있어 분야별 형평성의 문제가 제기되고 있다. 시범운영시에는 남구지역에 소재한 시민단체가 다 참여했는데, 진작 협의체를 구성할 시에는 모두 빼버린 것이다. 지방선거를 통해 구청장이 바뀐 후 급변한 사실로 미루어 볼 때, 얼마나 지방자치단체장의 복지마인드가 필요한 지를 새삼 느끼게 하는 부분이다. 또한 보건ㆍ의료 분야에서는 협의체에 대한 관심과는 별개로 의사회장, 약사회장으로 구성했는 것도 문제가 아닐 수 없다. 그러나 가장 중요한 부분인 협의체 운영에 있어 남구는 작년 말 회의를 끝으로 05년 6월 24일 2차 대표협의체 회의가 개최되기 전까지 아무런 추진사항이 없다는 점이다. 실무협의체, 실무분과 구성에 대한 논의, 당장 하반기에 있을 지역복지욕구 및 자원조사에 대한 어떠한 논의도 이루어지지 않았다. 시범사업의 결과를 제대로 수용하지 못한 남구, 이는 남구청의 의지부족과도 연결된다.

멀고 먼 민주적 협의체 구성

현재 남구를 제외한 대구광역시 각 기초자치단체는 8월 공식 출범에 앞서 조례 제정을 추진하고 있다. 협의체 운영 조례안 입법예고 시기를 살펴보면, 서구에서 처음으로 2월24일(4월20일 조례 공포) 입법예고하였고, 이어 동구(3월10일), 중구(3월25일), 북구(4월25일, 6월3일 재 입법예고) 순으로 입법예고 하였다.

그러나 지방분권시대에 걸맞게 지역의 복지환경을 고려하여 관련조례를 입법화해야 함에도 불구하고 서구, 동구, 중구, 북구의 조례안은 모두 동일하였다. 초기 보건복지부의 권고안을 그대로 베꼈기 때문이다. 아직도 보건복지부의 ‘조례준칙(안)’이라면, 지방복지행정에서는 금과옥조처럼 믿어야 하는 것으로 공무원사회에서는 관행처럼 굳어져 있다. 일부 수정된 부분은 서구의 경우 ‘유급직원에 담당 공무원이 지원할 수 있다는 규정’, 동구의 경우도 ‘사회복지과 사회복지직 6급 공무원을 간사로 둘 수 있고 유급직원에 담당 공무원이 지원할 수 있다’는 간사 및 직원 규정, 중구의 경우 부칙에 ‘다른 위원회 대체 규정’이 삽입되었다는 차이 뿐이다.

협의체 구성의 첫 단계인 운영조례 제정부터 삐거덕거릴 수밖에 없는 이유는 분명하다. 협의체에 대한 지방정부 복지역량의 한계다. 한 담당 공무원이 “협의체 구성을 위한 준비단 구성을 중앙에서 권고하고 있지만 강제 사항은 아니다”라고 말했듯이, 민과 관이 협의체의 구성 취지에 대한 이해를 높이고 가치를 실현하기 위한 민주적인 토론없이 단순히 수평적으로 구성만한다고 해서 협의체가 제대로 작동할 리는 없다. 지금까지 그런 방식으로 해 왔지 않는가? 이러한 지방정부의 안일함은 넘쳐나는 행정위원회 한개 쯤 더 만든다는 인식에서 벗어나지 못하고 있는 행정관행의 한 단면을 여실히 보여주고 있다.

이에 우리복지시민연합은 보건복지부가 구체성이 떨어지는 미흡한 조례 권고안을 지방정부에 내려 보냄에 따라 오히려 혼선과 졸속 조례제정을 부추기고 있다고 판단하여 4월13일 보건복지부에 협의체 운영 조례 권고안을 즉각 수정, 보완할 것을 촉구하는 정책질의서를 제출했고 아직 조례를 입법예고 하지 않은 나머지 시군구에도 정책건의서를 제출했다.

보건복지부에 대한 정책질의를 통해 기존 보건복지부 조례준칙안은 ①협의체 구성의 다양성을 보장하지 못하고 있고, ②위원 위촉의 기준 및 방법 그리고 위원 임기 제한 등 위원 구성의 민주성을 제대로 보장하는데 미흡하고 ③회의의 고지 및 공개, 회의록의 의무 작성 등 투명성을 보장하는데도 미약하기 때문에 주민참여와 운영의 투명성과 공공성을 담보하지 못하고 있다고 비판하였다.

이에 보건복지부는 협의체 구성원 위촉과 관련해서 각 기초자치단체에 시민단체 대표 위촉을 권고하고, 아울러 운영의 공개성과 투명성 확보를 위해서 권고하겠다는 답변과 함께 5월 초에 위원 명단공개 규정 삽입, 간사 및 직원규정에서 공무원이 지원할 수 있다는 규정을 삭제하는 등 권고안을 일부 개정하였다. 이후 보건복지부는 적어도 3차례 이상 조례안을 수정함으로써 보건복지부 스스로가 졸속 정책입안에 대한 과오를 인정하는 꼴이 되어 버렸다.

그러나 더 큰 문제는 지방정부에 있다. 지역 시민사회의 여론은 무시하고, 복지부의 권고안만을 믿고 그대로 추진하다가 갑작스러운 개정(구청의 입장에서 보면)으로 인해 동구는 5월 기초의회에 협의체 조례안을 상정했다 연기시키는가 하면, 중구와 동구는 입법예고를 마치고 뒤늦게 구성 준비단을 구성했고, 북구는 재입법예고를 하는 등 갑작스럽게 바빠지기 시작했다.

특히, 서구의 경우는 4월20일 조례를 공포 후 보건복지부 조례안의 변경으로 인해 개정이 불가피하게 되어 버렸다. 이에 우리복지시민연합은 지난 5월23일, 서구청 앞 1인 시위를 통해서 “지역사회복지협의체 운영조례를 민주적으로 다시 만들 것”을 요구했고, 24일에는 서구청장 면담을 통해 조례를 전면 개정하겠다는 약속을 받았다. 준비구성단도 만들지 않은 채 일방적으로 행정이 추진한 결과, 보건복지부 조례안이 수정되면서 빚어진 일종의 해프닝이다.

개방적인 논의의 구조가 처음부터 만들어 졌더라면 하는 아쉬움이 남지만, 민주적인 협의체 운영이 될 수 있도록 발판을 마련하였다는데 의미가 크다. 우리복지시민연합은 서구와 6월22일까지 3번의 논의 과정을 거쳐 공개모집절차를 통한 위원 위촉과 시민단체 추천자 2인 이상 참여에 합의했고 협의체의 투명한 운영을 위한 위원임기 제한 규정, 회의의 고지 및 공개 원칙을 규정하기로 합의했다. 그러나 다른 한편으로 서구청의 입장은 “가장 먼저 추진하다 보니 서구가 본보기로 당했다”라는 볼멘소리가 여기저기서 터져 나왔다. 우리의 의도와는 달리 복지관련 조례제정시 다른 자치구의 눈치도 보면서 먼저 하지 말라는 뜻인 듯 하다.

눈치만 보고 있던 수성구와 달서구는 지역여론을 반영하기 위한 노력보다 개정된 중앙부처의 권고안을 일부 수정하여 5월16일과 23일 협의체 조례안을 입법예고하였다. 그러나 달성군은 아직까지(7월4일 현재) 깜깜 무소식이다. 이들 지역의 경우 ‘준비구성단’은 무엇을 했는지 의문이 된다.

시민단체들의 주장에 밀려 급조된 ‘준비구성단’, 시민단체 정책건의에 대해 행정의 거수기역할로 전락된 ‘준비구성단’, 그들이 조례를 심의하고 협의체를 책임질 사람인 지는 계속 살펴봐야 할 것이다. 행정은 이제 자신의 책임을 준비구성단이나 대표협의체 등으로 미루기 시작했다.

그래도 가능성을 찾는다

한편, 복지부 권고안이 개정되는 즈음하여 각 기초자치단체는 구성준비단을 꾸리기 시작했다. 달서구는 2월 21일, 수성구 5월10일, 동구 5월20일 전후, 중구 5월23일, 달성군은 5월 초에 구성준비단을 구성하였는데, 달서구의 경우 2월 달에 준비단을 만들었다고는 하나 5월이 되기까지 한번도 회의 개최를 하지 않았으며, 수성구 역시 뒤늦게 준비단을 만들어 1차례의 회의를 끝으로 권고안과 동일한 조례를 입법예고 했으며, 달성군의 경우 준비단 회의 날짜도 공개하지 않고 무조건 회의는 한번 했다고 하더니, 아직까지(7월4일 현재) 입법예고 조차 되지 않고 있다.

다행히, 중구의 경우는 준비단을 구성한 후, 설명회 개최 및 준비단 회의 등 지역사회의 여론수렴을 위한 적극적인 논의 구조를 만들어 가고 있으며 그 성과로 공개모집절차를 통한 위원 위촉, 회의록 공개 원칙 등을 조례에 반영하기로 하였다. 서구의 경우도 시민단체 추천자, 연임제한, 회의횟수, 회의의 고지 및 공개 규정을 조례에 삽입시키는 등 주민참여형 조례제정의 단초를 제공하게 되었다.

가능성이 또다시 짓밟히는 입법과정

협의체 공식출범을 한 달 가량 앞둔 6월말 경부터 각 기초의회에는 협의체 운영조례가 심의 안건으로 올라오고 있다. 6월18일 동구의회에서 동구지역사회복지협의체 운영조례를 심의 확정하였고 이어 21일에는 북구, 28일에는 중구, 29일에는 달서구에서 협의체 운영 조례가 심의되었다.

기초의회의 상임위원회 조례안 심의과정을 방청하면서 의사결정이나 정책결정이 위로부터 일방적으로 이루어지는 수직적 행정문화가 얼마나 심각한가를 절감했다. 달서구의 경우, 협의체 구성에 대한 이해가 부족하고 권위적인 관행에 젖어있던 구의원들에 의해서 민관의 수평적인 의사소통 구조 마련을 위한 공동위원장제, 민간의 참여활성화를 위한 유급직원 규정과 사무실 지원 규정 등이 선례가 없고 예산이 없다는 이유로 삭제되었고 이에 협의체 구성에 대한 확고한 신념과 책임감이 없는 지방정부 역시, 의원들을 설득하는 노력을 보이지 않았다. 조례가 수정되면 어떤 영향을 미칠지는 고민하지 않고 ‘의회만 통과 시켜주십시오’를 외치는 듯했다.

동구는 개정되기 전의 복지부 권고안을 그대로 통과시킴으로서 기준이 되는 안보다 후퇴한 조례를 확정하였다. 만약 향후 협의체가 파행운영된다면, 누가 책임을 질 것이고, 지역주민들에게 돌아갈 피해는 또 어떻게 보상할 것인가를 묻지 않을 수 없다.

경상북도는 더욱 가관이다

한편, 경상북도의 준비자세는 더 형편없다. 경상북도 23개 지역 중 행정정보 청구에 대한 결과를 통보 한 18개 지역의 준비상황을 분석한 결과(6월 현재)는 다음과 같다.

첫째, 준비구성단이 구성되었지만, 회의조차 없었다.

2곳을 제외한 16개 지자체에서 구성준비단 구성하였고, 구성시기도 1~3월경으로 대체적으로 빠르다는 것을 알 수 있다. 그러나 16개 지역 중 회의를 개최하지 않은 곳이 절반이상이었고 나머지는 회의를 개최했더라도 1번 개최했다. 행정의 무관심과 민의 참여의지 부족이 결합되어 빚어진 현상이다.

둘째, 주민의견을 수렴한 조례를 제정하지 않고 복지부 준칙안을 그대로 베꼈다.

18개 지역 중 절반이상인 10개 지역에서 5월이 되어서야 입법예고를 하였으며, 조례안을 공개한 13개 지역에서 대부분 복지부의 권고안을 베껴, 위원구성(대표협의체 당연직, 실무협의체 위원장 호선규정과 당연직), 위원임기, 해촉사유, 간사 및 직원 규정에서의 약간의 차이를 제외하고는 똑같다. 위원 선정의 기준 및 방법, 회의운영 등에 관한 구체적인 규정이 빠져있어 협의체 운영의 공정성과 민주성, 대표성을 담보해 낼 장치로서의 제 역할을 할지가 의문이다.

셋째, 준비구성단에서 조례를 사전 심의하지 않고 준비구성단을 거수기역할로 전락시켰다.

준비단이 있는 16개 지역 중 절반인 8개 지역에서 조례를 입법예고한 후에 준비단 회의를 개최하였는데, 이는 지역사회의 여론 수렴없이 관주도로 조례를 만들었다는 것을 의미한다.

넷째, 준비단 구성원을 살펴보면 분야별 기준 및 대표성이 떨어지고, 민관의 중재역할을 할 시민단체가 없는 지역이 절반 이상이었고 복지와 보건분야의 형평성이 떨어지는 곳이 대부분이었다.

다섯째, 대체적으로 협의체 운영을 위한 예산을 확보하지 않은 상태였으며, 2개의 지자체에서는 조례를 공포하였으나 역시 예산 확보는 되어 있지 않은 상황이었다.

여섯째, 지역사회여론수렴을 위한 관련 토론회를 개최 한 곳은 한군데도 없었다.

경상북도 시범지역도 왜 이러나 - 지역복지계획 용역 투명한 절차에 의해

경상북도에 시범지역으로써 사회복지사무소가 설치되어 있는 안동은 공식적인 출범 전 준비단을 구성하였으나 단 1차례의 회의만 개최하였을 뿐, 일방적으로 관의 주도로 조례를 제정하였다. 또한 지역복지욕구 및 자원조사를 위한 용역 기관 선정에 있어서도, 대표협의체에서의 논의도 없이 관에서 일방적으로 선정하여 용역을 의뢰한 것으로 드러났다.

복지공동체를 위한 성공의 열쇠

변화하는 복지환경에 적극 대처하기 위해 설치되는 협의체가 각 기초자치단체의 준비소홀과 관심부족으로 인해 제대로 기능할 지는 두고 봐야 할 것으로 보인다. 지금은 과거처럼 중앙에서 방침을 세우면 지방은 집행만 하는 시절도 아니며, 바로 이 부분을 개선하기 위해 지방정부가 혁심을 목청껏 외치며 몸부림을 치고 있는 것이 아닌가?

협의체를 단순히 구성하는 것만이 중요한 것이 아니라 협의체의 구성과정에서 민주적 절차를 통한 민간영역의 역동성과 자발적 참여를 철저하게 보장하느냐가 협의체 성공의 관건이 될 것이다. 그러나 아쉽게도 말로만 지방분권, 지역혁신을 외쳐대는 기초자치단체는 여전히 구태행정을 답습하고 있다.

중구와 서구처럼 늦게라도 주민참여를 통한 협의체 구성 원칙에 대한 지역 여론을 수렴한 사례는 그나마 눈여겨 볼만하다. 이 과정에서 민과 관을 연계해 내고 협의체가 제대로 만들어지도록 감시하는 시민단체들의 활동이 무엇보다 중요함을 새삼 깨닫게 한다.

이제 7월이면 조례제정 단계는 미흡한 채로 마무리가 되고 협의체 위원 위촉을 둘러싸고 새로운 과제들이 등장하게 될 것이다. 그러나 우리복지시민연합은 주민참여가 보장되고 민주적인 의사소통구조가 마련될 때까지 조례 개정운동을 강력히 펼쳐나갈 것이다.

뿐만 아니라, 시민사회의 욕구를 전달하고, 운영의 투명성과 공공성 확보 등을 위해 시민단체, 복지운동 단체의 참여를 계속 확대하도록 요구할 것이다.

지역의 복지공동체를 복원하기 위해서는 기존의 질서, 관행을 과감히 벗어던져야 한다. 백지상태에서 다시 시작해야 한다. 지방정부뿐만 아닌 민간복지계, 복지운동단체(시민단체), 주민들이 새로운 생각으로 새롭게 연대할 때만이 지역의 복지공동체는 현실화 될 것이다.