국민기초생활보장제도 시행 5년의 평가
월간 복지동향/2005 :
2005/10/10 00:00
들어가며
정부와 열린우리당은 며칠 전(10.26) 기초생활보장수급자를 확대하고 저소득층 지원을 늘리는 것을 주 내용으로 하는 ‘희망한국 21, 함께 하는 복지’사업을 발표하였다. 주요 내용을 살펴보면, 첫째 기초보장수급자 선정 기준을 완화해 현재 부모가 기초보장수급자가 되려면 자식 등 부양 의무자의 소득이 최저생계비(4인가구 기준 113만6000원)의 120%를 넘지 않아야 했는데, 내년부터 이를 130%로 완화하도록 했다. 둘째, 일시적인 긴급위기 상황에 처한 취약계층의 생계·의료·주거 등을 지원하는 긴급복지지원법을 마련, 내년 중 시행할 수 있도록 했다. 셋째, 저소득층의 세금보담을 덜어주고 일정 수준 이하의 근로소득 가구에 대해서는 현금급여를 제공하는 ‘한국형 근로소득보전세제(EITC)를 2007년부터 도입하고 첫 급여를 2008년 지급하기로 하였다. 넷째, 의료급여제도를 차상위계층 18세미만 아동, 임신부, 장애인에 대해 선별적·단계적으로 확대하고 의료급여 2종 본인부담률을 2007년부터 15%에서 10%로 인하하기로 했다. 정부의 발표는 얼핏 보기에는 획기적인 개선책으로 보일 수 있는데, 제대로 된 평가를 위해서는 여러 가지를 꼼꼼히 살펴보아야 한다. 타당한 해답이 나오기 위해서는 문제의 깊이와 넓이를 제대로 파악해야 하고, 왜 그러한 문제가 생겨났는가에 대한 정확한 분석이 따라야 할 것이다.
금년 10월 1일은 기초보장법이 시행된 지 정확하게 5년이 되는 날이다. 기초보장법은 많은 사람들의 열망이 모여 제정된 아래로 부터의 입법이다. 그러하기에 세계 각국의 학자들과 공무원들로 부터 관심을 받고 있기도 하다. 시행 전, 혹은 초기에 이 법에 대한 기대는 매우 컸다. 하지만 법이 시행되면서 여러 각도에서 비판을 받아왔다. 기초법 제정 5년을 맞이하여 그동안 어떠한 변화가 있었는지, 그리고 제도 운영이 법 제정 의의와 목적에 부합했는지 등을 살펴보고, 앞으로의 바람직한 변화를 위한 몇 가지 제안을 하고자 한다. 이와 같은 작업에서 [희망한국 21]에 대한 올바른 평가가 가능할 수 있을 것이다.
제도를 보는 관점에 따라 그 평가가 달라질 수 있지만, 평가의 주요 목적은 제도를 개선하는데 있고, 제도를 개선하기 위해서는 제도의 도입 의의부터 자세히 살펴볼 필요가 있다. 또한 법 제정 목적이 충실히 이행되고 있는가를 분석해 보아야 할 것이다. 국민기초생활보장법의 의의는 법 제1조(목적)에 나타나 있는데, ‘이 법은 생활이 어려운 자에게 필요한 급여를 행하여 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 조성하는 것을 목적’으로 한다고 규정되어 있다. 뿐만 아니라 복지부의 법 시행 초기 자료(2001. 9)에서도 기초생활보장제도 도입의 의의를 “근로능력에 관계없이 빈곤선 이하의 모든 저소득층에게 최저생계비 이상 수준의 생활을 국가가 보장하게 되었다”는 것과 ‘가난의 책임은 그 개인뿐만 아니라 사회에도 있다’는 빈곤관의 일대전환에 따른 국가에 의한 절대빈곤의 해소를 의미한다고 되어 있다. 즉, 최후의 안전망으로서 기능을 할 수 있도록 어느 누구, 단체로부터 도움을 받을수 없는 사람들은 모두다 수급자로 선정하여 수급자가 된 사람들은 노동능력 여부를 떠나 최저생활을 보장해 줄 수 있도록 하는 것이 이 법의 목적이라고 할 수 있다. 과연 현행 기초보장제도가 국민 모두의 최저생활을 보장하고 있는가? 혹은 이번에 발표된 계획에 따르면 그것이 가능해 질 것인가? 이에 대한 답을 찾아 가는 단초를 제공해 보고자 한다.
국민기초생활보장제도 시행 5년간의 주요 변화
기초보장법 시행 후 여러 관점에서 많은 비판이 있었고, 그로 인해 제도상의 많은 변화가 있었지만 주요 변화의 내용과 시기는 다음과 같다.
2000. 10 기초보장법 시행
2003. 1 소득인정액(재산의 소득환산제) 시행, 근로능력이 있는 일반 수급자에 대한 근로소득공제제도 무기한 연기
2004. 3 기초보장법 1차개정(최저생계비 발표일, 계측주기 조정)
2004. 12 최저생계비 실계측을 통한 2005년도 최저생계비 결정
2005. 7 기초보장법 1차 개정에 의한 부양의무자 범위의 일부 축소
2005. 9 개정된 기초보장법에 따른 2006년도 최저생계비 발표
지난 5년간의 기초보장수급자수의 추이를 보면 <표1>과 같다. 2000년 법이 시행될 당시의 수급자수는 149만명이었던 것이 2002년도에 가장 적은 135만명으로 줄어들었다가 최근에 와서 시행초기와 비슷해진 상황이다. 이러한 수급자수의 변화는 최저생계비와 어느 정도 관련된다. <표2>에서 볼 수 있는 바와 같이 2000년도의 최저생계비는 928,000원이었던 것이 2005년의 경우 1,136,000원이 되었다.
<표1> 기초보장수급자수의 추이
- 생략
수급자수에 영향을 미치게 되는 변수는 최저생계비뿐만 아니라 부양의무자기준과 재산기준이 있는데, 이 또한 변화가 있었다. 부양의무자 기준은 2003년 개정된 기초보장법에 따라 금년 7월부터 그 범위가 약간 축소되었다. 구법의 경우는 부양의무자의 범위가 “직계혈족과 그 배우자, 또는 생계를 같이하는 2촌 이내 혈족”에서 “1촌 이내의 혈족과 그 배우자, 또는 생계를 같이하는 2촌 이내 혈족”으로 약간 좁혀졌다. 새법의 부양의무자 범위는 금년 7월부터 시행중에 있다. 한편 재산기준의 경우 법 제정 당시에 설계되었던 대로 2003년도에 재산의 소득환산제(소득인정액 제도)가 시행되었다. 예전의 생활보호법 당시에는 소득이 전혀없어도 재산이 재산기준액을 1원이라도 초과하게 되면 수급자로 선정되지 못하여 많은 사람들로부터 불합리한 제도로 비판받아 왔고, 그 문제를 해결하고자 재산의 소득환산제가 도입된 것이다. 재산기준액 이상의 재산의 경우 소득으로 환산함으로서 어느 정도 불합리한 점을 없애고자 한 제도이다. 다만, 동시에 시행하기로 하였던 일반 근로능력자들에 대한 소득공제제도는 소득파악의 어려움 등의 이유를 들어 무기한 연기 중에 있다.
기초보장제도 시행 5년의 평가
첫째, 수급자 규모와 관련하여 최저생활을 하지 못하는 사람은 모두 수급자로 선정되고 있는가?에 대한 질문과 관련된다. 현행 제도상으로는 최저생계비 이하의 소득을 보이나 수급자로 선정되지 못한 계층이 상당수 존재한다. 비수급 빈곤계층의 규모와 빈곤인구에 대한 추계는 빈곤의 개념에 따라 혹은 사용한 자료가 무엇인가에 따라 많이 차이 나지만 [희망한국21]의 참고자료로 정부가 발표한 아래 그림을 통해서도 많은 비수급 빈곤층이 존재한다는 사실을 알 수 있다. 2003년도 최저생계비를 기준으로 최저생계비의 120%이하의소득을 보이는 준빈곤계층(빈곤계층 + 차상위빈곤계층)이 15.0%나 된다. 특히 그중에서는 소득과 재산기준은 충족하는데도 수급자가 되지 못한 사람(정부에서는 비수급 소득빈곤층이라는 용어를 사용함)이 수급자수 보다 많은 전체인구의 3.7%나 되는 것으로 나타났다.
<그림 1> 빈곤계층의 분포
- 생략
정부에서는 비수급소득빈곤층(3.7%)이외에도 빈곤위험계층(재산을 고려한 차상위계층)을 1.8%로 추계하고 있다. 하지만 이와 같은 추계는 현행 재산기준을 그대로 받아들여졌다는 전제에서나 가능한 것이다. 다시 말해서 재산은 조금 있지만 소득이 거의 없는 사람들을 모두 제외시킨 수치일 뿐이다. 정부에서 발표한 추가적인 정책지원대상의 규모가 타당하다고 하더라도 기초보장법 제정의 취지를 살려나가지 못해 왔다는 것을 정부에서 자인한 결과라고 볼 수 있다. 또한 수급자 규모는 빈곤율과 비교된다. 수급자 규모가 감소된 것이 빈곤율 감소와 상관이 있다고 한다면 그 결과가 어느 정도의 정당성을 가질 수 있는데, 안타깝게도 그동안 빈곤율이 감소되었다는 증거는 어디에서도 찾아볼 수 없고, 2004년도에 실계측한 최저생계비를 적용하게 되면 기존에 발표된 빈곤율보다도 더 높은 결과를 얻게될 것이다.
<그림 1>의 B와 같은 비수급빈곤층이 존재하게된 이유는 주로 홍보부족, 잘못된 기준 적용, 그리고 불합리한 부양의무자기준 때문이다. 같은 자료에서 정부는 “수급신청탈락 가구의 25.7%가 부양의무자 기준에 의해 탈락되고 있고, 이들 중에 56.2%가 부양의무자로부터 사적이전소득을 전혀 받지 못한다”는 점을 자인하고 있다. 즉, 국가가 부양의무자로 규정한 사람들로부터 어떠한 보호를 받지 못하는 상당수의 사람들이 국가로 부터도 보호를 받지 못한채 살아가는 사람이 많이 있다는 것이 현실이다. 이는 하루 빨리 개선되어야 할 사항이다.
그럼에도 불구하고 [희망한국21]에서 밝히고 있듯이 정부의 대안은 부양능력을 판정하는 기준을 약간 조정하는 것일 뿐이다. 현행 부양능력판별기준을 “부양의무자가구 최저생계비의 120%에서 130%로 완화(2006년 7월 시행 예정)하겠다”는 것이다. 그런데 이와 같은 개선책은 문제의 깊이와 심각성을 충분히 이해 못한 결과로 볼 수 있다. 최저생계비의 130%이상의 소득이 있다면 부양할 능력이 있다는 것인데, 이와 같은 결정에는 아무런 근거가 없을 뿐만 아니라 2006년도의 130%라는 수준은 <표2>에서 알 수 있듯이 2000년도의 120%수준과 비교해 보아도 오히려 더 낮은 수준일 뿐이다. 지난 5년간 최저생계비의 수준은 일반가구의 생활수준(소득, 소비수준)을 유지하기는커녕 그 격차가 더 벌어져 왔기 때문에 법 시행 초기만도 못한 수준의 부양능력 판별기준을 개선책이라고 내 놓은 샘이다.
둘째, 재산의 소득환산제의 적용에도 문제가 많이 있다. 새로운 제도를 시행하면서 재산기준을 예전의 재산기준액 보다 그 수준을 낮게 가져감으로서 수급자에서 탈락되거나 급여가 감소된 사람의 수가 신규로 수급자로 책정된 사람보다 많게 되는 결과를 초래하였다. 이는 새로운 제도를 도입한 목적과 상치되는 것이다. 2003년도에 새로운 제도가 시행되기 전에 추계한 수급자 변동에 따르면 탈락자나 급여감소자보다 신규수급자와 비슷하게 설정되었는데 실제 제도 시행 결과를 보면, 급여감소가구가 많게 되었다. 즉 추계치와 실제치의 차이가 컸다는 점에서 원점에서 다시 논의 할 필요가 있었음에도 불구하고, 그 이후 합리적인 조정이 이루어지지 않았다. 소득인정액제도 시행의 목적이 안타까운 탈락자를 구제하기 위한 조치였지 수급자들의 급여감소를 위한 제도 시행은 아니었다는 것을 고려하여 하루 빨리 시정하여야 할 것인데 그 이후 적절한 조치가 이루어 지지 않았다.
기초보장제도를 평가하는데 있어서 던질 수 있는 질문 중 하나는 “기초보장제도를 통하여 수급자의 최저생활을 보장하고 있는가?”이다. 이는 최저생계비나 생계급여, 혹은 현금급여 기준이 타당한지와 소득인정 방법이 타당한지를 통해서 판단할 수 있다. 결론적으로 보면 최저생계비와 현금급여 기준은 그동안 낮게 설정하여 왔고, 소득은 과도하게 인정되고 있기 때문에 상당히 많은 수급자들이 최저생활을 보장받고 있지 못하다고 할 수 있다.
<표 2> 계측 최저생계비와 국민의 소득‧소비수준의 비교
- 생략
1999년도의 최저생계비는 보사연에서 계측한 최저생계비를 당시 중앙생활보호위원회에서 심의·조정을 거쳐 복지부장관이 최초로 발표한 최저생계비이고, 정책적으로 적용된 것은 2000년도 최저생계비가 최초이다. 1999년도의 4인 가구 최저생계비 901,357원은 당시의 4인가구 전가구 가계지출의 48.7%에 해당하는 금액이었다. 하지만 그동안 물가만 반영하여 조정한 그 이후의 최저생계비는 매년 그 수준이 낮아져 2004년의 경우 동 기준 38.1%에 불과하다. 또한 평균 소비지출과 비교해 보면 1999년에 56.4%였던 것이 2004년에 43.6%로 감소한 것을 알 수 있다. 이렇듯 1999년도의 최저생계비를 합리적인 수준으로 인정한다고 하더라도 그 동안의 조정 과정 속에서 지나치게 낮은 상승률을 반영함으로서 최저생계비의 수준을 지나치게 낮게 만들었고 일반가구 생활수준과의 격차를 더 확대했다고 볼 수 있다. 이러한 문제점은 2004년도 있은 실계측의 결과를 반영함으로서 개선될 수 있는 기회가 있었음에도 불구하고 일반가구의 생활수준과의 벌어진 격차를 메우기에는 턱없이 부족한 수준일 뿐이다.
결론 : 국민기초생활보장제도의 개선방안
예전의 생활보호제도와 비교하여 볼 때 기초보장제도는 몇몇 부분에서 분명 발전이 있었다. 특히 제도의 합리성, 체계성, 대상자간의 형평성은 예전보다 나아졌다. 수급자수가 큰 변동 없다고 하더라도 많은 부정수급자나 보호 불필요자가 탈락되었고, 그동안 보호받지 못했던 요보호자가 신규수급자로 선정되었다. 그리고 그동안의 주먹구구식 행정에서 비교적 체계적인 행정으로 전환됨으로서 국가 재정의 효율적 사용이 가능해 졌으며, 각종 전산자료를 이용하고, 가정방문 등을 통해 자산조사를 실시함으로서 자산조사의 정확도가 예전보다 높아졌다. 하지만 현재의 상황은 그 정도의 제도 변화로는 해소되기가 어려운 심각하다고 할 수 있다.
불평등과 빈곤문제를 축소하기 위해서는 경제정책, 일자리 창출정책, 조세정책 등을 제대로 운영해 가는 것도 중요하고, 고용보험과 같은 1차 사회안전망을 확대해 가는 것이 우선시 되어야 하고, 동시에 ‘국민기초보장제도와 같은 공공부조제도는 최후의 사회안전망이기 때문에 우선적으로 정비해야 할 것이다. 이와 같은 안전망을 정비하기 전에 정부에서 준비중인 긴급복지지원법과 같은 제도를 시행하게 되면 그 하중이 너무 커져 소기의 목적을 달성하기 어렵게 된다. 따라서 현재의 상황에서는 우선 보호가 필요함에도 불구하고 보호받고 있지 못한 사람들을 시급히 수급자로 선정될 수 있도록 하는 국민기초보장제 개선의 일련의 조치가 필요하다. 이 지면을 통해 다시 한번 지적하는 개선안은 새로운 것이라기 보다는 대부분 기초법시행 이전의 설계당시부터, 그리고 1차 법개정 과정 중에, 혹은 지난해에 이미 여러 형태로 제안한 것들이다. 그 때 마다 예산상의 이유로 거부된 것들을 이제 더 이상 늦추어서는 안될 것이다.
첫째, 부양의무자 범위의 축소와 부양능력 기준의 대폭 완화가 요구된다. 여전히 현행 부양의무자 범위는 너무 넓다(생계를 같이 하는 2촌 이내의 혈족). 따라서 부양의무자 범위를 1촌 이내 혈족으로 좁히고, 너무 가혹한 수준인 현행 부양능력 판별기준을 획기적으로 개선할 필요가 있다. 현재와 같은 기준이 설정되게 된 것은 이와 같은 규정이 합리적인 심의 절차를 거치지 않은 채 예산에 맞춰 적당히 결정되고 있기 때문이다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 부양능력의 판단을 일반가구의 생활수준에 준해서 결정하도록 하고, 간주부양비제도를 폐지하는 것이 바람직하며, 부양능력 판별기준을 정하는데 있어서 최소한 중생보위의 심의를 거치도록 하여야 할 것이다.
둘째, 재산기준(혹은 소득환산제)의 합리적 설정이 필요하다. 일정범위 이하의 주거용, 생계형 자산은 소득환산대상에서 제외해야 하고, 금융재산과 기타 자산의 소득환산율을 현실화 하도록 상한선 설정해야 할 것이며, 자동차의 경우 일반 재산으로 분류하되 해당가구의 정밀한 자산조사를 시행하면 될 것이다. 그리고 재산은 있지만 소득이 없거나 적은 가구에 대해 역모기지제도의 도입을 검토해 볼 필요가 있다.
셋째, 상대적 기준의 최저생계비 설정이 필요하다. 최저생계비의 계측 주기가 3년으로 단축되기는 하였으나 지역별, 가구유형별 최저생계비가 아직 적용되지 않고 있고, 그 수준이 너무 낮다. 현행과 같은 방식으로 계속 유지해 간다면 최저생계비가 아닌 최저생존비 수준에도 못미치는 결과를 빚게될지도 모른다. EITC제도를 도입하려는 정부의 계획이 있는데, 최저생계비와 최저임금을 기준으로 하게되기 때문에 그 두가지 기준을 현행과 같이 물가와 연동시키게 되면 새로운 제도 또한 일부 극빈층을 위한 제도로 전락할 수 밖에 없게되고 사회안전망으로서의 기능을 하기 어렵게 될 것이다.
넷째, 비수급 빈곤층과 차상위계층에 대한 개별급여의 조속한 시행이 절실하다. 선정기준을 합리화 하는 동안, 그리고 선정기준을 합리적으로 설정한다고 하더라도 현재와 같은 행정 여건과 부양의무자 기준을 존속시키는 한 비수급 빈곤층이 존재할 수밖에 없는 구조이다. 특히 노동능력가구가 수급자로 선정되기가 더 어렵다. 왜냐하면 소득이 일정하지 않기 때문에 담당 공무원이 부정수급에 대한 책임문제 때문에 수급자로 선정하는 것에 대해 꺼려하기 때문이다. 따라서 비수급 빈곤층과 차상위계층에게 의료급여는 전면화 하고, 주거급여, 교육급여, 자활급여 등은 가구별 여건을 고려하여 지급할 수 있도록 규정을 마련하는 것이 필요하다.
다섯째, 소득조사시 월세 및 이자를 공제해 주는 제도의 도입을 고려해 보아야 한다. 비수급빈곤층이 존재하게 되는 또 다른 이유 중 하나가 소득조사방식, 혹은 소득을 얼마로 인정할 것인가의 문제와 관련되어 있다. 현재 월세와 이자의 경우 공제가 되지 않음으로 인해 월세가 비싼 서울시와 같은 대도시 거주자와 많은 부채를 지고 있는 사람들의 경우 실제 사용할 수 있는 소득은 별로 없음에도 불구하고 수급자로 선정되지 못하는 문제가 발생하고 있다. 따라서 월세와 부채에 따른 이자의 경우 소득에서 일정부분 공제해 주는 방안이 시급한 실정이다.
정부와 열린우리당은 며칠 전(10.26) 기초생활보장수급자를 확대하고 저소득층 지원을 늘리는 것을 주 내용으로 하는 ‘희망한국 21, 함께 하는 복지’사업을 발표하였다. 주요 내용을 살펴보면, 첫째 기초보장수급자 선정 기준을 완화해 현재 부모가 기초보장수급자가 되려면 자식 등 부양 의무자의 소득이 최저생계비(4인가구 기준 113만6000원)의 120%를 넘지 않아야 했는데, 내년부터 이를 130%로 완화하도록 했다. 둘째, 일시적인 긴급위기 상황에 처한 취약계층의 생계·의료·주거 등을 지원하는 긴급복지지원법을 마련, 내년 중 시행할 수 있도록 했다. 셋째, 저소득층의 세금보담을 덜어주고 일정 수준 이하의 근로소득 가구에 대해서는 현금급여를 제공하는 ‘한국형 근로소득보전세제(EITC)를 2007년부터 도입하고 첫 급여를 2008년 지급하기로 하였다. 넷째, 의료급여제도를 차상위계층 18세미만 아동, 임신부, 장애인에 대해 선별적·단계적으로 확대하고 의료급여 2종 본인부담률을 2007년부터 15%에서 10%로 인하하기로 했다. 정부의 발표는 얼핏 보기에는 획기적인 개선책으로 보일 수 있는데, 제대로 된 평가를 위해서는 여러 가지를 꼼꼼히 살펴보아야 한다. 타당한 해답이 나오기 위해서는 문제의 깊이와 넓이를 제대로 파악해야 하고, 왜 그러한 문제가 생겨났는가에 대한 정확한 분석이 따라야 할 것이다.
금년 10월 1일은 기초보장법이 시행된 지 정확하게 5년이 되는 날이다. 기초보장법은 많은 사람들의 열망이 모여 제정된 아래로 부터의 입법이다. 그러하기에 세계 각국의 학자들과 공무원들로 부터 관심을 받고 있기도 하다. 시행 전, 혹은 초기에 이 법에 대한 기대는 매우 컸다. 하지만 법이 시행되면서 여러 각도에서 비판을 받아왔다. 기초법 제정 5년을 맞이하여 그동안 어떠한 변화가 있었는지, 그리고 제도 운영이 법 제정 의의와 목적에 부합했는지 등을 살펴보고, 앞으로의 바람직한 변화를 위한 몇 가지 제안을 하고자 한다. 이와 같은 작업에서 [희망한국 21]에 대한 올바른 평가가 가능할 수 있을 것이다.
제도를 보는 관점에 따라 그 평가가 달라질 수 있지만, 평가의 주요 목적은 제도를 개선하는데 있고, 제도를 개선하기 위해서는 제도의 도입 의의부터 자세히 살펴볼 필요가 있다. 또한 법 제정 목적이 충실히 이행되고 있는가를 분석해 보아야 할 것이다. 국민기초생활보장법의 의의는 법 제1조(목적)에 나타나 있는데, ‘이 법은 생활이 어려운 자에게 필요한 급여를 행하여 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 조성하는 것을 목적’으로 한다고 규정되어 있다. 뿐만 아니라 복지부의 법 시행 초기 자료(2001. 9)에서도 기초생활보장제도 도입의 의의를 “근로능력에 관계없이 빈곤선 이하의 모든 저소득층에게 최저생계비 이상 수준의 생활을 국가가 보장하게 되었다”는 것과 ‘가난의 책임은 그 개인뿐만 아니라 사회에도 있다’는 빈곤관의 일대전환에 따른 국가에 의한 절대빈곤의 해소를 의미한다고 되어 있다. 즉, 최후의 안전망으로서 기능을 할 수 있도록 어느 누구, 단체로부터 도움을 받을수 없는 사람들은 모두다 수급자로 선정하여 수급자가 된 사람들은 노동능력 여부를 떠나 최저생활을 보장해 줄 수 있도록 하는 것이 이 법의 목적이라고 할 수 있다. 과연 현행 기초보장제도가 국민 모두의 최저생활을 보장하고 있는가? 혹은 이번에 발표된 계획에 따르면 그것이 가능해 질 것인가? 이에 대한 답을 찾아 가는 단초를 제공해 보고자 한다.
국민기초생활보장제도 시행 5년간의 주요 변화
기초보장법 시행 후 여러 관점에서 많은 비판이 있었고, 그로 인해 제도상의 많은 변화가 있었지만 주요 변화의 내용과 시기는 다음과 같다.
2000. 10 기초보장법 시행
2003. 1 소득인정액(재산의 소득환산제) 시행, 근로능력이 있는 일반 수급자에 대한 근로소득공제제도 무기한 연기
2004. 3 기초보장법 1차개정(최저생계비 발표일, 계측주기 조정)
2004. 12 최저생계비 실계측을 통한 2005년도 최저생계비 결정
2005. 7 기초보장법 1차 개정에 의한 부양의무자 범위의 일부 축소
2005. 9 개정된 기초보장법에 따른 2006년도 최저생계비 발표
지난 5년간의 기초보장수급자수의 추이를 보면 <표1>과 같다. 2000년 법이 시행될 당시의 수급자수는 149만명이었던 것이 2002년도에 가장 적은 135만명으로 줄어들었다가 최근에 와서 시행초기와 비슷해진 상황이다. 이러한 수급자수의 변화는 최저생계비와 어느 정도 관련된다. <표2>에서 볼 수 있는 바와 같이 2000년도의 최저생계비는 928,000원이었던 것이 2005년의 경우 1,136,000원이 되었다.
<표1> 기초보장수급자수의 추이
- 생략
수급자수에 영향을 미치게 되는 변수는 최저생계비뿐만 아니라 부양의무자기준과 재산기준이 있는데, 이 또한 변화가 있었다. 부양의무자 기준은 2003년 개정된 기초보장법에 따라 금년 7월부터 그 범위가 약간 축소되었다. 구법의 경우는 부양의무자의 범위가 “직계혈족과 그 배우자, 또는 생계를 같이하는 2촌 이내 혈족”에서 “1촌 이내의 혈족과 그 배우자, 또는 생계를 같이하는 2촌 이내 혈족”으로 약간 좁혀졌다. 새법의 부양의무자 범위는 금년 7월부터 시행중에 있다. 한편 재산기준의 경우 법 제정 당시에 설계되었던 대로 2003년도에 재산의 소득환산제(소득인정액 제도)가 시행되었다. 예전의 생활보호법 당시에는 소득이 전혀없어도 재산이 재산기준액을 1원이라도 초과하게 되면 수급자로 선정되지 못하여 많은 사람들로부터 불합리한 제도로 비판받아 왔고, 그 문제를 해결하고자 재산의 소득환산제가 도입된 것이다. 재산기준액 이상의 재산의 경우 소득으로 환산함으로서 어느 정도 불합리한 점을 없애고자 한 제도이다. 다만, 동시에 시행하기로 하였던 일반 근로능력자들에 대한 소득공제제도는 소득파악의 어려움 등의 이유를 들어 무기한 연기 중에 있다.
기초보장제도 시행 5년의 평가
첫째, 수급자 규모와 관련하여 최저생활을 하지 못하는 사람은 모두 수급자로 선정되고 있는가?에 대한 질문과 관련된다. 현행 제도상으로는 최저생계비 이하의 소득을 보이나 수급자로 선정되지 못한 계층이 상당수 존재한다. 비수급 빈곤계층의 규모와 빈곤인구에 대한 추계는 빈곤의 개념에 따라 혹은 사용한 자료가 무엇인가에 따라 많이 차이 나지만 [희망한국21]의 참고자료로 정부가 발표한 아래 그림을 통해서도 많은 비수급 빈곤층이 존재한다는 사실을 알 수 있다. 2003년도 최저생계비를 기준으로 최저생계비의 120%이하의소득을 보이는 준빈곤계층(빈곤계층 + 차상위빈곤계층)이 15.0%나 된다. 특히 그중에서는 소득과 재산기준은 충족하는데도 수급자가 되지 못한 사람(정부에서는 비수급 소득빈곤층이라는 용어를 사용함)이 수급자수 보다 많은 전체인구의 3.7%나 되는 것으로 나타났다.
<그림 1> 빈곤계층의 분포
- 생략
정부에서는 비수급소득빈곤층(3.7%)이외에도 빈곤위험계층(재산을 고려한 차상위계층)을 1.8%로 추계하고 있다. 하지만 이와 같은 추계는 현행 재산기준을 그대로 받아들여졌다는 전제에서나 가능한 것이다. 다시 말해서 재산은 조금 있지만 소득이 거의 없는 사람들을 모두 제외시킨 수치일 뿐이다. 정부에서 발표한 추가적인 정책지원대상의 규모가 타당하다고 하더라도 기초보장법 제정의 취지를 살려나가지 못해 왔다는 것을 정부에서 자인한 결과라고 볼 수 있다. 또한 수급자 규모는 빈곤율과 비교된다. 수급자 규모가 감소된 것이 빈곤율 감소와 상관이 있다고 한다면 그 결과가 어느 정도의 정당성을 가질 수 있는데, 안타깝게도 그동안 빈곤율이 감소되었다는 증거는 어디에서도 찾아볼 수 없고, 2004년도에 실계측한 최저생계비를 적용하게 되면 기존에 발표된 빈곤율보다도 더 높은 결과를 얻게될 것이다.
<그림 1>의 B와 같은 비수급빈곤층이 존재하게된 이유는 주로 홍보부족, 잘못된 기준 적용, 그리고 불합리한 부양의무자기준 때문이다. 같은 자료에서 정부는 “수급신청탈락 가구의 25.7%가 부양의무자 기준에 의해 탈락되고 있고, 이들 중에 56.2%가 부양의무자로부터 사적이전소득을 전혀 받지 못한다”는 점을 자인하고 있다. 즉, 국가가 부양의무자로 규정한 사람들로부터 어떠한 보호를 받지 못하는 상당수의 사람들이 국가로 부터도 보호를 받지 못한채 살아가는 사람이 많이 있다는 것이 현실이다. 이는 하루 빨리 개선되어야 할 사항이다.
그럼에도 불구하고 [희망한국21]에서 밝히고 있듯이 정부의 대안은 부양능력을 판정하는 기준을 약간 조정하는 것일 뿐이다. 현행 부양능력판별기준을 “부양의무자가구 최저생계비의 120%에서 130%로 완화(2006년 7월 시행 예정)하겠다”는 것이다. 그런데 이와 같은 개선책은 문제의 깊이와 심각성을 충분히 이해 못한 결과로 볼 수 있다. 최저생계비의 130%이상의 소득이 있다면 부양할 능력이 있다는 것인데, 이와 같은 결정에는 아무런 근거가 없을 뿐만 아니라 2006년도의 130%라는 수준은 <표2>에서 알 수 있듯이 2000년도의 120%수준과 비교해 보아도 오히려 더 낮은 수준일 뿐이다. 지난 5년간 최저생계비의 수준은 일반가구의 생활수준(소득, 소비수준)을 유지하기는커녕 그 격차가 더 벌어져 왔기 때문에 법 시행 초기만도 못한 수준의 부양능력 판별기준을 개선책이라고 내 놓은 샘이다.
둘째, 재산의 소득환산제의 적용에도 문제가 많이 있다. 새로운 제도를 시행하면서 재산기준을 예전의 재산기준액 보다 그 수준을 낮게 가져감으로서 수급자에서 탈락되거나 급여가 감소된 사람의 수가 신규로 수급자로 책정된 사람보다 많게 되는 결과를 초래하였다. 이는 새로운 제도를 도입한 목적과 상치되는 것이다. 2003년도에 새로운 제도가 시행되기 전에 추계한 수급자 변동에 따르면 탈락자나 급여감소자보다 신규수급자와 비슷하게 설정되었는데 실제 제도 시행 결과를 보면, 급여감소가구가 많게 되었다. 즉 추계치와 실제치의 차이가 컸다는 점에서 원점에서 다시 논의 할 필요가 있었음에도 불구하고, 그 이후 합리적인 조정이 이루어지지 않았다. 소득인정액제도 시행의 목적이 안타까운 탈락자를 구제하기 위한 조치였지 수급자들의 급여감소를 위한 제도 시행은 아니었다는 것을 고려하여 하루 빨리 시정하여야 할 것인데 그 이후 적절한 조치가 이루어 지지 않았다.
기초보장제도를 평가하는데 있어서 던질 수 있는 질문 중 하나는 “기초보장제도를 통하여 수급자의 최저생활을 보장하고 있는가?”이다. 이는 최저생계비나 생계급여, 혹은 현금급여 기준이 타당한지와 소득인정 방법이 타당한지를 통해서 판단할 수 있다. 결론적으로 보면 최저생계비와 현금급여 기준은 그동안 낮게 설정하여 왔고, 소득은 과도하게 인정되고 있기 때문에 상당히 많은 수급자들이 최저생활을 보장받고 있지 못하다고 할 수 있다.
<표 2> 계측 최저생계비와 국민의 소득‧소비수준의 비교
- 생략
1999년도의 최저생계비는 보사연에서 계측한 최저생계비를 당시 중앙생활보호위원회에서 심의·조정을 거쳐 복지부장관이 최초로 발표한 최저생계비이고, 정책적으로 적용된 것은 2000년도 최저생계비가 최초이다. 1999년도의 4인 가구 최저생계비 901,357원은 당시의 4인가구 전가구 가계지출의 48.7%에 해당하는 금액이었다. 하지만 그동안 물가만 반영하여 조정한 그 이후의 최저생계비는 매년 그 수준이 낮아져 2004년의 경우 동 기준 38.1%에 불과하다. 또한 평균 소비지출과 비교해 보면 1999년에 56.4%였던 것이 2004년에 43.6%로 감소한 것을 알 수 있다. 이렇듯 1999년도의 최저생계비를 합리적인 수준으로 인정한다고 하더라도 그 동안의 조정 과정 속에서 지나치게 낮은 상승률을 반영함으로서 최저생계비의 수준을 지나치게 낮게 만들었고 일반가구 생활수준과의 격차를 더 확대했다고 볼 수 있다. 이러한 문제점은 2004년도 있은 실계측의 결과를 반영함으로서 개선될 수 있는 기회가 있었음에도 불구하고 일반가구의 생활수준과의 벌어진 격차를 메우기에는 턱없이 부족한 수준일 뿐이다.
결론 : 국민기초생활보장제도의 개선방안
예전의 생활보호제도와 비교하여 볼 때 기초보장제도는 몇몇 부분에서 분명 발전이 있었다. 특히 제도의 합리성, 체계성, 대상자간의 형평성은 예전보다 나아졌다. 수급자수가 큰 변동 없다고 하더라도 많은 부정수급자나 보호 불필요자가 탈락되었고, 그동안 보호받지 못했던 요보호자가 신규수급자로 선정되었다. 그리고 그동안의 주먹구구식 행정에서 비교적 체계적인 행정으로 전환됨으로서 국가 재정의 효율적 사용이 가능해 졌으며, 각종 전산자료를 이용하고, 가정방문 등을 통해 자산조사를 실시함으로서 자산조사의 정확도가 예전보다 높아졌다. 하지만 현재의 상황은 그 정도의 제도 변화로는 해소되기가 어려운 심각하다고 할 수 있다.
불평등과 빈곤문제를 축소하기 위해서는 경제정책, 일자리 창출정책, 조세정책 등을 제대로 운영해 가는 것도 중요하고, 고용보험과 같은 1차 사회안전망을 확대해 가는 것이 우선시 되어야 하고, 동시에 ‘국민기초보장제도와 같은 공공부조제도는 최후의 사회안전망이기 때문에 우선적으로 정비해야 할 것이다. 이와 같은 안전망을 정비하기 전에 정부에서 준비중인 긴급복지지원법과 같은 제도를 시행하게 되면 그 하중이 너무 커져 소기의 목적을 달성하기 어렵게 된다. 따라서 현재의 상황에서는 우선 보호가 필요함에도 불구하고 보호받고 있지 못한 사람들을 시급히 수급자로 선정될 수 있도록 하는 국민기초보장제 개선의 일련의 조치가 필요하다. 이 지면을 통해 다시 한번 지적하는 개선안은 새로운 것이라기 보다는 대부분 기초법시행 이전의 설계당시부터, 그리고 1차 법개정 과정 중에, 혹은 지난해에 이미 여러 형태로 제안한 것들이다. 그 때 마다 예산상의 이유로 거부된 것들을 이제 더 이상 늦추어서는 안될 것이다.
첫째, 부양의무자 범위의 축소와 부양능력 기준의 대폭 완화가 요구된다. 여전히 현행 부양의무자 범위는 너무 넓다(생계를 같이 하는 2촌 이내의 혈족). 따라서 부양의무자 범위를 1촌 이내 혈족으로 좁히고, 너무 가혹한 수준인 현행 부양능력 판별기준을 획기적으로 개선할 필요가 있다. 현재와 같은 기준이 설정되게 된 것은 이와 같은 규정이 합리적인 심의 절차를 거치지 않은 채 예산에 맞춰 적당히 결정되고 있기 때문이다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 부양능력의 판단을 일반가구의 생활수준에 준해서 결정하도록 하고, 간주부양비제도를 폐지하는 것이 바람직하며, 부양능력 판별기준을 정하는데 있어서 최소한 중생보위의 심의를 거치도록 하여야 할 것이다.
둘째, 재산기준(혹은 소득환산제)의 합리적 설정이 필요하다. 일정범위 이하의 주거용, 생계형 자산은 소득환산대상에서 제외해야 하고, 금융재산과 기타 자산의 소득환산율을 현실화 하도록 상한선 설정해야 할 것이며, 자동차의 경우 일반 재산으로 분류하되 해당가구의 정밀한 자산조사를 시행하면 될 것이다. 그리고 재산은 있지만 소득이 없거나 적은 가구에 대해 역모기지제도의 도입을 검토해 볼 필요가 있다.
셋째, 상대적 기준의 최저생계비 설정이 필요하다. 최저생계비의 계측 주기가 3년으로 단축되기는 하였으나 지역별, 가구유형별 최저생계비가 아직 적용되지 않고 있고, 그 수준이 너무 낮다. 현행과 같은 방식으로 계속 유지해 간다면 최저생계비가 아닌 최저생존비 수준에도 못미치는 결과를 빚게될지도 모른다. EITC제도를 도입하려는 정부의 계획이 있는데, 최저생계비와 최저임금을 기준으로 하게되기 때문에 그 두가지 기준을 현행과 같이 물가와 연동시키게 되면 새로운 제도 또한 일부 극빈층을 위한 제도로 전락할 수 밖에 없게되고 사회안전망으로서의 기능을 하기 어렵게 될 것이다.
넷째, 비수급 빈곤층과 차상위계층에 대한 개별급여의 조속한 시행이 절실하다. 선정기준을 합리화 하는 동안, 그리고 선정기준을 합리적으로 설정한다고 하더라도 현재와 같은 행정 여건과 부양의무자 기준을 존속시키는 한 비수급 빈곤층이 존재할 수밖에 없는 구조이다. 특히 노동능력가구가 수급자로 선정되기가 더 어렵다. 왜냐하면 소득이 일정하지 않기 때문에 담당 공무원이 부정수급에 대한 책임문제 때문에 수급자로 선정하는 것에 대해 꺼려하기 때문이다. 따라서 비수급 빈곤층과 차상위계층에게 의료급여는 전면화 하고, 주거급여, 교육급여, 자활급여 등은 가구별 여건을 고려하여 지급할 수 있도록 규정을 마련하는 것이 필요하다.
다섯째, 소득조사시 월세 및 이자를 공제해 주는 제도의 도입을 고려해 보아야 한다. 비수급빈곤층이 존재하게 되는 또 다른 이유 중 하나가 소득조사방식, 혹은 소득을 얼마로 인정할 것인가의 문제와 관련되어 있다. 현재 월세와 이자의 경우 공제가 되지 않음으로 인해 월세가 비싼 서울시와 같은 대도시 거주자와 많은 부채를 지고 있는 사람들의 경우 실제 사용할 수 있는 소득은 별로 없음에도 불구하고 수급자로 선정되지 못하는 문제가 발생하고 있다. 따라서 월세와 부채에 따른 이자의 경우 소득에서 일정부분 공제해 주는 방안이 시급한 실정이다.
댓글을 달아 주세요