출산율의 저하와 평균수명의 연장으로 우리사회에서는 고령화가 급속하게 진행되고 있다. 노년기에는 만성질환으로 인해 장기간 동안 일상생활을 수행해 나가는데 타인의 도움이 필요한 노인의 비중이 늘어나기 때문에, 고령화는 이러한 건강하지 못한 노인들의 절대적 규모와 상대적 비중의 증가로 이어지게 되었다. 건강하지 못한 노인이 절대적ㆍ상대적으로 증가하는 것에 비하여, 전통적으로 노인 수발을 담당하였던 여성의 경제활동 참가율의 증가와 핵가족화 등으로 인해 가족이 노인수발을 전담하기에는 어려워지게 되었다.

이에 노인수발 문제를 더 이상 가족 문제로 한정할 것이 아니라, 사회가 공동으로 대처하여야 할 사회 문제로 보고, 이에 대한 정책적 개입이 필요하다는 주장이 제기되었다. 2001년 광복절 대통령 경축사에서 대통령이 「노인요양보험제도」도입에 대한 의지를 보이면서, 정부는 2001년 이후부터 사회보험방식의 「노인수발보험제도」를 준비하여, 올해 2월 국무회의를 통과한 정부의 「노인수발보험법안」과 여당 및 야당의 5개 법안이 2006년 9월 정기국회 보건복지위원회에서 검토 중이다.

정부의 노인수발보험제도 도입은, 노인수발이라는 신위험을 사회가 공동으로 분담한다는 측면에서 전향적으로 평가할 수 있다. 그러나, 현재 조세방식의 선별적 사회적 서비스에 비해서 재원조달이 용이하고 사회적 연대성(보편성)을 이룬다는 측면에서 노인수발보험 제도가 더 나은 제도가 될 것으로 기대하였던 사람들에게는 여러 가지 면에서 실망스러운 측면이 많으며 과연 「노인수발보험제도」가 제대로 운영될 수 있을지 우려의 목소리가 많다.

첫째, 현재 정부의 「노인수발보험법안」은 수발급여에 대한 법적 권리가 극히 일부의 중증 노인에게로 제약됨으로써 사회적 연대의식이라는 의무만을 강요할 뿐, 수발위험 발생 시 이에 대한 권리는 크게 제약된다는 점이다. 정부의 「노인수발보험법안」을 보면, 전 국민이 보험가입자로 수발위험에 대해 공동부담을 책임지지만 수발위험 발생 시 수발급여는 1-3등급의 중증노인만이 받을 수 있다(도입 첫 해인 2008년에는 1, 2등급의 노인, 2010년부터는 1-3등급의 노인). 최근 1차 시범지역 노인을 대상으로 한 연구에 의하면 1-3등급의 중증노인은 전체노인의 3%가 될 것으로 추정되고 있는데 반해(선우덕외, 2006), 한국보건사회연구원의 2004년 전국노인실태 자료를 보면(정경희외, 2005) 재가노인의 8.2%가 일상생활수행능력(ADL)을 수행하는 데 어려움이 있는 것으로 나타나고 있어 정부의 법안이 얼마나 수발급여대상자를 한정적으로 제한하였는지를 알 수 있다. 또한 수발인정대상자를 65세 이상 노인성 질환으로 한정짓는 것은, 수발욕구가 있는 65세 미만의 장애인 등을 배제하는 것으로 적용대상자의 포괄성이라는 측면에서 문제가 있다.

둘째, 노인수발보험제도의 재원마련에 있어 국가부담이 명시화되지 않은 점이다. 정부의 「노인수발보험법안」을 살펴보면, 국가는 대통령령이 정하는 바에 따라 예산의 범위 안에서 노인수발사업 비용의 일부를 부담하게 되어 있어, 국가책임에 대한 부분을 명시화하지 않고 대통령령으로 위임했다. 한편, 본인 부담률은 20%로 명시하였는데 이는 서비스이용에 제한을 가져옴으로써 제도의 사각지대를 발생시킬 것이다. 특히, 차상위 계층 노인에게도 10%의 본인부담을 명시하였는데, 2006년 2차 시범사업의 1등급 요양시설의 수가가 1일 기준으로 33,450원이므로 한 달 기준100,350원(+식대 등의 α) 이상을 차상위 계층 노인이 부담할 수 있을지 의문스럽다.

셋째, 중중노인만을 급여대상자로 한정함에 따라 정부의 노인수발보험제도는 시설보호 위주가 될 개연성이 크다. 현재 재가노인복지시설은 단순보호의 기능만을 하고 있어 1-3등급의 중증노인이 지역사회에 거주하면서 현재 수준의 재가복지서비스를 통해 수발욕구를 충족시키기는 어려운 실정이다. 현재 정부는 이용정원과 상관없이 재가노인복지시설종별로 일률적으로 동일하게 보조금을 지원함에 따라(보건복지부, 2006, 「2006년 노인보건복지사업안내」). 재가노인복지시설에서는 법적 인력배치기준에 상응하는 인력을 고용하지 못하고 있으며 그 결과 건강이 비교적 양호한 노인을 대상으로 하여 단순 보호기능만을 수행하는 것이 일반적이다. 재가노인복지시설에 대한 법적 지원의 확대와 이에 따른 인력충원 등이 선행되지 않는다면, 1-3등급 판정을 받은 중증노인들은 대부분 요양ㆍ전문요양시설로 입소하게 됨에 따라 정부의 노인수발보험은 시설보호서비스를 주로 제공하는 형태로 운영될 가능성이 크다.

넷째, 인프라 공급의 지역 간 불균형이 심하여 실제 노인수발보험이 2008년 7월에 도입되어 실시된다고 하더라도 많은 지역에 거주하는 노인들은 이용할 서비스시설이 부재하여 실제 서비스 이용은 하지 못하고 특별현금급여로 대신하게 될 가능성이 크다. 보건복지부 2006년 5월 12일 노인요양운영팀 보도자료에서 보듯이 현재 요양시설은 수요충족률이 평균 58.9%이며 지역별 불균형이 심해 75개 시군구가 수요충족률이 30% 미만이며, 예산부족, 님비현상, 지자체 의지부족으로 시설 확충이 원활히 이루어지고 있지 않다. 따라서 인프라 공급의 지역 간 불균형 문제가 해결되지 않는다면, 1-3등급 판정을 받은 노인도 서비스이용에 상당한 제약을 받게 될 것이다.

다섯째, 공적 인프라 부족의 문제를 들 수 있다. 특히, 재가노인복지시설은 공적 인프라가 크게 부족하여, 재가노인복지시설협회가 2006년 2-3월에 조사한 회원시설 현황에 대한 자료에 의하면, 국공립비율이 가정봉사원 파견시설은 0.0%, 주간은 1.5%, 단기는 2.5%로 낮아 거의 민간에 의존하고 있다(참고로 설문지 회수율은 가파는 71.7%, 주간은 74.2%, 단기는 75.5%). 이는 의료보험의 사례에서 보듯이 재가노인복지시설의 공공 비율이 낮아 향후 노인수발보험 수가수준을 통제하기 어려워질 수 있다.

노인수발보험제도 도입이 긴급하게 필요하기 때문에 2년 후인 2008년에 노인수발보험제도를 실시하게 되면 인프라의 지역 간 불균형과 공적 인프라의 부족으로 인해 노인수발보험제도가 원활히 운영되지 않을 것으로 예상된다. 무엇보다 급여대상자가 소수의 중증노인으로 제한됨에 따라 서비스의 보편적 권리가 보장되는 사회보험으로서의 기능을 수행하지 못할 것이다.

현재 정부는 노인수발보험제도가 도입되면 수발이 필요한 모든 노인이 서비스를 받을 수 있을 것처럼 홍보하고 있으며, 2008년 수발보험료가 직장가입자는 2,230원(사용자 부담분 제외), 지역가입자는 2,160원의 낮은 금액임을 강조하고 있다. 그러나 국민들이 2008년 노인수발보험제도가 도입된 이후 그 실체를 알게 되었을 때, 제 5의 사회보험인 노인수발보험제도가 기존 사회보험에 대한 불신과 불만을 더욱 가중시키리라는 것은 명약관화하다. 비록 내가 노인이 아니지만 내 부모와 친지 어르신을 위해 기꺼이 노인수발보험료를 내었던 수많은 보험가입자들이 막상 수발등급 판정 결과 수발급여를 받을 수 없다고 알게 되었을 때 과연 어떤 기분이겠는가?

노인수발보험제도가 사회보험으로서 제대로 기능하기 위해서는 현재와 같은 보험가입자의 저비용, 저급여 방식으로 도입해서는 안 된다. 정부는 노인수발이라는 신위험이 본인의 노년기에, 더 가까이는 자신의 부모와 친지어르신에게서 발생할 수 있는 사회적 위험으로 공동 분산할 필요성이 있다는 국민적 합의를 이끌어 내고, 적어도 일상생활 수행능력에 어려움이 있는 노인 모두에게 수발서비스를 제공하기 위해서는 좀 더 많은 보험료 부담이 필요하다는 것을 국민에게 솔직히 고백해야 한다. 국민의 합의를 얻어내기 위해서는, 국가가 먼저 재정책임을 얼마나 부담할 것인지를 명시하여야 한다. 또한 20%의 본인 부담율은 그마나 1-3등급 판정을 받은 중증노인에게도 서비스이용에 제약요인이 됨에 따라 중증노인과 그 가족도 노인수발보험제도에 불만을 가지게 될 수 있다. 따라서 일본의 경우처럼 본인 부담률을 10%로 낮추는 것을 심각하게 고려할 필요가 있다. 노인수발 보험 제도를 도입하는 목적이 노인의 수발욕구를 충족시키고 가족의 부양부담을 경감시키는 데 있는 것이지, 노인수발보험제도 자체가 아님을 정부는 다시 한 번 상기하여야 할 것이다.