들어가는 말

참여정부는 시장원리에 의하여 주택공급을 늘려 집값을 안정시키겠다며 판교신도시, 검단신도시, 강북뉴타운개발 등 역대 어느 정부보다도 많은 개발사업을 추진하였다. 하지만, 개발사업의 역사를 보면 위와 같은 주장은 50%만 진실임을 알 수 있다. 예를 들어, 분당과 일산 등 1기 신도시 개발사업의 과정을 보면 개발사업을 추진하던 1989년부터 1991년까지는 개발사업의 여파로 서울의 집값이 50%난 폭등하였고, 개발사업이 완료된 1992년부터 비로서 하향안정화 추세를 보였으나 그렇다고 개발사업 이전의 상태로 돌아간 것은 아니다. 최근의 판교신도시 개발사업과정에서 주변의 분당 집값이 102%나 상승하고 강남과 평촌 등 집값이 폭등한 것은 개발사업의 추진과정에서 집값이 폭등하는 부작용을 여실히 보여주고 있다. 은평뉴타운 개발사업, 검단신도시 개발사업 등으로 주변 집값이 상승하고 수도권 집값이 폭등하고 있는 사례는 반복하여 개발사업을 많이 벌리면 집값이 안정된다는 주장이 50%만 진실임을 잘 보여주고 있는 것이다. 역사적 경험에 비추어 보면 참여정부의 각종 개발사업이 완료되는 2010년 내지 2012년에는 집값이 하향안정화 추세를 보일 수 있겠지만 그 때까지는 집없는 서민들 모두가 고통을 호소하고 있는 집값상승 현상은 계속될 것이라는 점이다.

이러한 개발사업의 부작용으로 1990년대 정부는 더 이상의 신도시개발사업을 중단하고 개발부담금제나 토지초과이득세제 등의 개발이익환수제도를 만들었으나 1998년 IMF 경제위기 사태를 겪으면서 건설경기 활성화를 통한 경기부양을 목적으로 토지초과이득세를 폐지하고 개발부담금제를 수도권으로 적용범위를 축소하고 3년 한시법으로 만든 후 2002년 폐지하였다. 더욱이, 개발사업의 부작용을 완충하던 분양가상한제, 소형아파트 건설의무비율제, 무주택자 우선청약제도 등을 1998년, 1999년, 2000년 각 폐지하고 양도소득세를 면세하는 등 각종 건설경기 부양정책을 추진하는 과정에서 국민의 정부말부터 집값상승 현상이 두드러졌음에도 참여정부는 개발사업의 부작용을 보완할 수 있는 제도에 관한 고려없이 마구잡이식 개발사업을 추진하였다. 강남재건축 개발사업을 촉진하다 뒤늦게 후분양제, 임대아파트 의무건설제, 재건축 초과이익환수제도 등을 만들었고 판교 신도시개발사업도 많은 전문가들의 부작용 우려에 불구하고 개발사업추진을 강행하다 강남,분당 등 주변집값상승을 불러 온 후 개발사업을 1년 중단한 후 분양가상한제, 주택공영개발지구제도 등을 만든 후 다시 개발사업을 추진하였다. 그 뒤에도 건설회사들이 주변시세 보다 20-30% 높은 고분양가 분양을 방치하다가 검단 신도시 등의 신도시개발사업 발표 후 이러한 고분양가에 의하여 2006년 하반기 집값상승 현상이 재현되자 뒤늦게 고분양가 분양에 대한 대책을 마련하려고 하는 등 개발사업추진 강행과 때늦은 개발사업 부작용 치유대책 도입 등으로 참여정부 내내 집값상승 현상이 지속되었다. 그 결과 어느 역대 정부보다도 더 극심한 집값상승 현상을 불러왔다. (참여정부 4년 동안 분양가상승율이 59%나 되었고 주택가격 총액이 300조원 이상 상승하였다.)

개발이익 자체가 사적으로 전취되지 않고 공적으로 환수되도록 하기 위한 개발방식의 기본원칙으로서의 공영개발의 원칙

첫째, 개발사업의 과정에서 발생한 개발이익이 사적으로 이전되는 것은 개발의 결과물인 토지 및 주택의 소유권이 사인에게 이전되는 과정을 거치게 된다. 따라서, 개발이익을 공적으로 보유하여 개발이익이 사적으로 이전된 결과 집값이 상승하는 등의 개발의 부작용을 최소화하기 위해서는 개발의 결과물을 공적으로 보유.관리하기 위한 공영개발방식이 추진되어야 한다. 서민들이 내집마련 등 각종 공익적 목적을 내걸고 토지를 강제로 수용해 놓고 그 개발방식은 민간에게 공공택지를 이전하여 민간이 개발이익을 향유하면서 개발사업을 추진하도록 하는 것은 개발사업의 목적과 수단 사이에 정당성의 괴리가 심하게 되어 개발사업의 수단으로서 주민들의 토지를 강제수용하는 재산권을 침해행위의 정당성을 상실하게 하여 위헌문제를 제기하게 한다. 따라서, 공익적 목적을 내걸고 추진되는 개발사업은 그 방식도 공공이 추진하여 그 개발이익도 공공이 보유하고 그 개발이익이 사적으로 이전되어 집값상승 등의 개발의 부작용을 최대화할 뿐만 아니라 집없는 서민들에게 공공임대주택이나 공공분양주택(분양가를 인하하고 전매시 공공에게 환매하도록 하는 환매조건부 분양방식)을 공급하여 개발의 결과물을 사회적으로 공정하게 배분하는 공영개발방식이어야 한다.

둘째, 현재 거론되고 있는 공영개발방식으로는 i) 신도시 개발사업 등의 결과로 건설되는 주택을 분양하지 않고 정부가 보유하면서 저소득층을 위한 임대주택으로 활용하는 방안 ii) 개발사업의 결과 주어지는 토지는 정부가 계속 보유하고 주택만 분양하여 소유권을 사인에게 이전하는 방안(소위 토지임대부 분양주택) iii) 토지와 주택을 서민들에게 싼값으로 분양하여 내집마련의 꿈을 지원하되 최초의 수분양자가 그 주택을 매도할 필요성이 있는 경우에는 다시 공공에게만 최초의 분양가에 정기이자 금리 등만을 반영한 가격으로 환매하도록 하는 방안(환매조건부 분양제도) 등이 있다. 싱가포르의 공영개발 방식에는 위와 같은 3가지 내용의 공영개발방식이 모두 포함되어 있다. 모두 “공공택지는 공공(임대+분양)주택”이라는 취지에 맞는 것이다.

셋째, iii)의 공영개발 방안은 판교개발로 이한 집값폭등으로 판교 개발사업을 1년간 중단하고 새롭게 도입한 제도에 따라 공공택지에서 무주택세대주에게만 분양되는 주거전용면적 25.7평(공급면적 33평)이하의 국민주택에 대해서만 분양가상한제와 분양가공개제도를 도입하여 분양가를 낮추는 대신 10년의 전매제한 기간을 설정하고 그 기간동안 주택을 매도하는 경우에는 최초의 분양가에 정기예금 금리를 반영한 가격으로 사업주체가 환매하도록 하되 사업주체가 민간건설회사인 경우에는 대한주택공사가 같은 가격으로 우선매수권을 행사하는 소위 선매제도가 주택법에 입법화되었다. 하지만, 여전히 공공택지를 민간건설회사에게 공급하여 민간건설회사가 사업주체가 되어 주택을 공급하도록 하다 보니 민간건설회사가 이미 공급한 주택을 10년의 전매기간 동안 관리하며 환매권을 행사할 가능성이 거의 없어 대한주택공사가 선매하는 제도를 도입하였는데, 마찬가지로 대한주택공사가 자신이 공급하지도 않은 민간건설회사가 공급한 주택을 10년의 전매기간 동안 관리하고 있다가 전매사례가 있으면 우선매수권을 행사하여 환수한다는 것도 기대가능성이 거의 없는 것이어서 현재의 주택법에는 그야말로 유명무실한 환매제도가 도입되어 있는 것이다. 정부가 근본적인 “공공택지에는 공공주택”이라는 철학과 정책방향을 수립하지 않은 상태에서 공공택지에서의 고분양가로 주변집값까지 상승한다는 여론의 질타를 회피하기 위해 제도를 도입하다 보니 여전히 공공택지를 민간건설회사에 공급하는 시스템하에서 공영개발의 흉내를 내어 세계 어디에도 존재하지 않는 민간이 환매조건부 분양을 한 후 공공이 선매하는 환매 또는 선매조건부 분양주택이라는 것을 만들게 된 것이다.

넷째, 위와 같은 공영개발의 방안에 대하여는 토지보상비, 도로, 상.하수도 등의 기반시설비용 등 초기 개발사업비용을 조기에 환수할 수 없어 비용조달문제의 어려움으로 실현가능성에 문제가 제기되고 있다. 하지만, 국민주택기금 등 장기투자를 원칙으로 하는 연기금 등의 투자를 끌어들이고 연7-8%의 이익을 보장하는 경우에는 연기금의 장기수익도 보장하는 것이 되어 서로 윈-윈 할 수 있는 개발사업전략이라는 평가도 있다. 또한, 이미 유저당제도와 같이 자기 소유의 부동산에 저당권을 설정한 후 이를 담보로 채권을 발행하여 그 채권을 채권시장에서 판매하여 자금을조달하는 방식도 제도화되어 있어 일반투자자들이 직접 투기적으로 부동산에 투자하도로 유도하지 않고도 이러한 채권을 매입하여 자금을 조달하도록 할 수 있다. 미국의 장기모기지론제도가 정부가 보증하는 이러한 채권에 의하여 자금을 조달하는 방식을 취하고 있고 우리의 외환관리의 방안으로 매입하는 해외채권 중에서 미국정부가 보증하는 이러한 채권이 상당비율을 차지하고 있다는 점에 비추어 이러한 부동산담보채권을 통한 자금조달방안도 하나의 자금조달의 대안이 될 수 있을 것이다.

분양가를 인하하여 내집마련가능 계층의 내집마련을 지원하는 정책의 필요성

첫째, 이러한 공영개발방안이 강남과 같은 양질의 주택을 선호하는 수요에 대응할 수 있는 주택공급방안은 아니라 할 것이지만 주거할 집을 마련하려는 저소득층의 실수요자에게는 내집마련을 실현할 수 있는 유력한 방안이 될 수 있을 것이다. 정부도 2006년 8월 8.31.조치 1주년에 즈음한 수요계층별 대응방안에서 소득분위 1-4분위의 저소득층은 내집마련이 어려우므로 공공임대주택의 공급을 통해 주거안정을 도모하고 소득분위 5-6분위계층은 “내집마련계층”이므로 임대후분양주택을 통하여 내집마련을 지원하겠다고 한 바 있다. 월소득 200만원에서 300만원 사이의 소득분위 5-6분위 계층이 바로 이러한 공공분양주택(분양가인하 + 무주택세대주우선 + 환매조건부 분양)의 수용계층이 될 것이다. 현재, 내집마련계층이 생애 최초로 마련하는 국민주택규모인 주거전용면적 25.7평(공급면적 33평)의 경우도 수도권의 경우 기존주택가격과 분양가격이 3억원 정도이어서 월소득 200만원에서 300만원의 계층이 내집을 마련하기 위해서는 1-2억원의 빚을 부담해야 하는데, 2억원의 경우 월이자만 100만원이 넘어 정상적인 가계운영이 어렵고, 이러한 민간소비의 위축으로 경제침체가 장기화되는 주요원인이 되고 있다. 따라서, 경제활동인구의 대다수를 이루고 있는 소득분위 5-6분위계층이 정상적인 가계운영에 큰 부담을 주지 않는 수준에서 내집마련을 위해서는 공공택지에서의 새로운 차원의 공공분양주택이 대규모 공급되어야 한다.

둘째, 중앙정부가 분양가폭리구조에 손놓고 있는 사이, 지방자치단체들은 나름대로 분양가폭리를 막기 위한 분양가 관리시스템을 작동하고 있다. 그러나, 파주의 경우에서 알 수 있듯이 분양가상한제를 적용하면 평당 900만원 정도인 것을 건설회사가 미리 1,500만원으로 분양가를 부풀리고, 행정기관이 적정한 기준 없이 주먹구구식으로 150만원을 내리도록 한 후 마치 1,350만원이 행정지도를 거친 적정분양가인 것처럼 포장하여 국민들을 혼란스럽게 하고 있다. 중앙정부가 손을 놓고 있으니 화성시장처럼 분양가검증을 제대로 하지 않았다고 형사고발을 당하는 지자체장이 있는가 하면, 천안시장처럼 철저히 분양가관리를 했다고 건설회사에게 소송을 당하는 지자체장이 있어 너무도 혼란스럽다.

셋째, 천안시처럼 철저한 분양가검증을 통하여 분양가를 관리함으로써 참여정부 4년 동안 분양가가 55%나 폭등했음에도 천안지역 집값상승율을 단 4%로 묶은 모범적인 사례도 있지만, 분양가를 인하하라는 행정지도를 따르지 않은 건설회사에 대하여 일반분양자 모집승인을 보류하는 행정처분을 하자 이에 대하여 행정소송이 제기되기도 하였다. 법원은 천안시에 패소판결을 하였지만, 판결내용은 그러한 분양가 관리 행정지도가 잘못되었다는 것이 아니라, 법적근거 없이 일반분양자 모집승인 보류처분을 했다는 것이므로. 주택법에 이러한 “분양원가 공개-> 분양가검증 -> 검증된 분양가로 인하 행정지도 -> 일반분양자 모집승인 보류의 행정제제” 의 분양가관리시스템을 입법화해야 한다.