복지국가와 복지인력
월간 복지동향/2007 :
2007/04/01 00:00
복지국가와 복지인력
안혜영 (한국보건복지인력개발원 교수)
사회복지 정책 정향을 규정하여 온 복지환경의 변화와 더불어 사회적 혼돈을 극복하기 위한 노력은 지속적으로 진행되어 왔다. 전통적 복지국가의 보편적 사회적 위험에 대한 적극적인 국가적 접근은 정치 경제적 변화와 더불어 더 이상 지탱되기 어려워졌다. 즉, 경제적 위기와 냉전체계붕괴 등의 정치적 변동은 지구화(globalization)를 가속화 시켰고, 이는 정보화 및 지식기반 경제, 신자유주의에 기반 한 축소 지향적 국민국가의 기능 등의 특징으로 나타나게 된다. 이러한 정치 경제적 환경구조의 변화로 전통적 복지국가는 신자유주의 진영의 공격에 더 이상 방어논리를 갖고 대응하기 어려운 상황을 맞게 되고, 자유, 탈규제, 민영화, 유연화, 개방화의 성격이 주목 받게 되면서, 중앙 정부 책임의 감소 경향을 추진하게 된다. 이러한 경향은 복지정책에 대한 시장 구조적 영향을 강화시키게 되고, 사회적 약자를 위한 공동체적 책임을 약화시키며 자활, 자조, 자립의 특성을 갖는 축소지향적 복지정책 방향을 추구하게 된다.
그러나 이러한 신자유주의적 정책은 한편에서는 실제로 국가 간 혹은 한 국가 내 빈부의 격차를 심화시키는 결과를 낳고 특히 국내적으로 복지 대상자의 증가와 복지 확대의 욕구가 지속되는 상반된 경향으로 나타나게 된다. 따라서 가족기능의 약화와 더불어 경제 정책위주의 신자유주의적 경향은 사회정책의 한계를 갖게 되며, 증폭하는 복지욕구의 적절한 대안 제시에 실패하게 된다. 이는 사회적 양극화 등의 사회적 문제를 심화시키고 국가적 과제로서 경제사회구조를 고려한 새로운 대안을 찾게 되며, 이에 대응하여 새롭게 조명받는 모델로 사회투자정책이 주목받게 된다. .
즉, 전통적인 복지국가와 신자유주의를 극복하는 제 3의 대안으로서 사회투자정책이 대체적인 집결체가 되어지고 있다. 이것이 복지국가를 대체하는 국가적 개념으로 자리잡는데는 좀 더 많은 논의 과정을 거쳐야할 과제를 안고 있기는 하지만 1980년 전후의 전통적 복지국가의 위기와 이에 따른 신자유주의적 재편기를 거치며 새로운 경제ㆍ사회ㆍ정치적 패러다임으로 사회투자정책이 부각되는 것은 현재의 조류이며, 이것의 핵심은 복지를 투자로, 즉 생산적 요소로 보고 복지정책과 경제성장을 대립이 아닌 상호보완적 관계로 보는데 있다..
한국 정부는 경제와 복지의 동반적 구도, 즉 잡아야 하는 두 마리의 토끼를 위하여 대외적으로는 「선진통상전략」를 기본으로 하는 국가 발전 전략으로 채택했으며, 대내적으로는 「사회투자전략」을 중심으로 경제ㆍ사회의 균형을 유지하려는 노선을 선택한다. 경제의 성장 위주의 정책과 사회정책을 통한 생산성 증진이라는 측면을 선 순환적 시스템으로 돌리고자 함에 있다. 사회투자정책은 사회정책에 투자하는 것으로 장기적 측면에서 생산성 증진의 효과를 중요시하며, 사회가 사람에 투자하는 국가로 정의된다. 즉, 오늘의 현실에서 가장 중요한 생산 요소는 자본이나 토지가 아닌 「인적자본」으로 본다. 따라서 사회투자정책의 핵심은 첫째 사람에 대한 장래적 투자를 중요하는 것으로, 국가가 동에게 자기개발의 기회를 갖도록 공공 보육 정책을 확대하는 정책이 대표적인 예이다., 이는 초기에는 많은 사회적 비용이 들 수 있으나 미래의 투자의 성격으로 경제성장의 주춧돌을 마련하는 것이라고 볼 수 있다. 이는 여성에게는 육아 부담 등을 덜어주게 되어 여성인력이 사회적 자원으로 활용해 나가는 긍정적 효과로 파급될 수 있다.
둘째, 사회투자정책의 지역사회적 성격의 강조이다. 인적 자본의 향상은 기존의 인지능력 중심의 교육정책 뿐만아니라 지역사회 내에서의 사회적 학습과 직장 등에서 각종 직무 성과와 관련된 교육, 즉 action learning 등의 기법을 통한 직무향상과. 평생학습체계구축을 통한 지속적인 잠재력의 개발 등을 유도하여 지역의 인적 자원화하며, 사회적 자본으로서 축척될 수 있도록 한다. 즉, 좋은 성장환경과 직업환경 등을 조성함으로서 인적자본의 향상에 효과를 높혀 나가는 것이다. 기대되는 효과의 극대화를 위해서는 사실상 2가지 측면의 중요성이 복합적으로 내재되어 있어야 한다. 즉 개별성의 통합적 원칙이 동시에 있어야 하는데 각 개인의 빈곤 등의 문제를 빈곤 판정을 통한 현금 지급으로 해결할 수 없으며 빈곤 발생의 가족을 포함한 지역사회의 환경의 사정이 필요하며, 이를 토대로 한 통합적 계획과 실행이 개별적으로 이루어져 나가야 하는 것이다. 이것이 가능하기 위해서는 지역 단위의 공공과 민간의 총체적 자원 파악이 있어야하며 이러한 자원과의 연계를 통한 개인의 자립과 적응이 가능할 수 있는 자본축척의 기회를 마련하는 작업이 요구되어진다. 즉 지역사회 내의 자원 활용을 통한 훈련, 재교육 등을 통해 인적 자본을 축척하도록 투자하고 사회적으로 활용하며, 개인적인 삶의 질을 향상시켜 나가는 것이 필요하다.
셋째, 투자전략으로서 노동 시장 안에서 사회적 취약계층을 통합 연계해 나감으로서 경제성장과 노동시장정책의 선순환 관계를 이루어 나가는 것이다. 이는 사회적 일자리 창출이라는 현실적 정책으로 나타나고 있는데, 이는 인력의 교육 및 재훈련의 필요성을 제시하게 된다. 즉 성장위주정책이나 성장과 분배를 이분법적으로 나누는 사고 방식을 넘어, 사람에 대한 투자를 통해 성장과 복지가 함께 가도록 하는 질서를 요구하게 된다.
생산적 복지 패러다임 하에서 생산 요소인 인적 자원의 개발을 통한 자립적으로 사회적 위험을 탈피할 수 있는 정책으로의 전환이 진행되는 것이며, 변화하는 복지국가의 개념 하에서 복지 인력지원의 개발은 핵심적인 정책 수단이다. 과거의 수동적 소득보장 정책에서 국민의 노동을 활성화시키는 능동적 노동시장 정책으로의 전환이 이루어지는 시점에서 21세기형 지식기반 경제에서 요구하는 인력으로의 훈련이 요구된다. 즉, 복지 인적 자본에 대한 투자의 필요성이 증대되고 ,새로운 복지 환경에 직면하여 적극적 투자의 개념으로 공공부문에서의 고용창출과 사회서비스의 확충을 통해, 저출산, 고령화 , 탈산업화 및 사회적 양극화의 문제를 해결하고자 하며 사회적 투자를 통해 변화된 환경에 대응하여 재성장의 도약을 이루고자 한다.
그러나, 한편 이러한 정책들을 실질적으로 담당하는 주역은 복지 인력이며, 이들의 역량은 그대로 정책의 방향을 가늠하게 된다고 볼 수 있다. 사회복지 서비스는 궁극적으로 사람에 의해 움직이는 것이며, 이러한 역할을 담당하는 복지인력에 의해 서비스의 질이 확보되어 질 수 있다. 즉, 사회복지의 본래적인 목적, 즉 개인의 사회적 기능 회복의 상태를 회복하고 이 과정에서 나타날 수 있는 문제들을 인간중심으로 완충해나가는 역할을 달성하기 위해서는 관련 복지 인력의 수급 조절과 더불어 이들의 역량강화가 필요하다고 볼 수 있다. 성장과 분배의 선순환을 강조하는 사회서비스 일자리의 확보 등의 사회적 서비스의 확대 정책이 현 상황에서 합의되는 방향임을 전제 하면, 사회복지 노동시장에서 공급과 수요를 동시에 확보하는 것이 필요하다. 또한 사회복지 서비스의 양과 질이 확보될 수 있는 것이 보다 근본적인 문제로 인식된다면, 복지 인력이 현실적 이슈와 연결되어 복지노동시장에서의 현실적 합의가 무엇인지를 확인해야 한다. 즉, 사회적 일자리 수요 등의 사회적 서비스의 확대가 어떤 양상으로 이루어질 것인지에 대한 방향에 따라 복지 노동 시장의 수급은 인력공급이 서비스 수요보다 앞질러가는 현상도 예상될 수 있다. 한국의 복지노동시장의 특성상 인력 공급의 탄력성은 매우 높고 유사 인력의 투입 역량을 갖고 있으므로 이에 대응한 장 단점을 고려해야 한다.
즉, 사회투자 정책을 통한 사회서비스의 확대가 사회복지 서비스의 질적 향상과 사회적 양극화 등의 사회적 문제를 해결해 나가는 방향으로 진행되어야 하며, 이를 수행해야 할 인력의 확보도 이에 부응할 수 있는 질적 확보를 위한 노력이 동시에 고려되어야 한다. 사회복지 질과 관련되어 사회문제 해결에 기여할 수 있는 인력 구조의 확보가 필요하고. 사회복지 인력 구조의 발전적 방향은 사회서비스의 전달에 기여하는 것이어야 하며 이는 서비스의 질적 확보를 담보 할 수 있어야 한다.
결론적으로 한국 현 정부를 전후하여 발생되는 복지환경 변화와 더불어 복지정책은 생산적, 참여적 형태로 실행되어지고 있으며 많은 복지연구자들은 우리나라의 복지지형에 커다란 변화가 일어나고 있다고 본다. 특히. 사회투자정책에 대응한 사회서비스 실시 등 다양한 정책은 복지적 시각에서 중요하게 받아들여지고 있고 사회투자정책이 현재의 사회적 위험과 환경의 변화 속에서 담당해야 할 역할과 성과는 뚜렷하게 기대되고 있으며 이를 통한 발전적 양상은 바람직하다고 볼 수 있다. 사회투자정책이 갖는 본래적 의미가 실현되기 위해서는 인적 자본 형성을 위한 복지 인력구조의 확보가 무엇보다 선행되어야 하며, 사회복지 서비스의 양과 질을 확보 해 나갈 수 있는 역할을 수행하기 위한 복지인력의 질적인 확보 방안은 정책성공의 중요한 열쇠이므로 이는 예산과 더불어 정책설계에 우선적으로 고려되어야할 변수이다.
안혜영 (한국보건복지인력개발원 교수)
사회복지 정책 정향을 규정하여 온 복지환경의 변화와 더불어 사회적 혼돈을 극복하기 위한 노력은 지속적으로 진행되어 왔다. 전통적 복지국가의 보편적 사회적 위험에 대한 적극적인 국가적 접근은 정치 경제적 변화와 더불어 더 이상 지탱되기 어려워졌다. 즉, 경제적 위기와 냉전체계붕괴 등의 정치적 변동은 지구화(globalization)를 가속화 시켰고, 이는 정보화 및 지식기반 경제, 신자유주의에 기반 한 축소 지향적 국민국가의 기능 등의 특징으로 나타나게 된다. 이러한 정치 경제적 환경구조의 변화로 전통적 복지국가는 신자유주의 진영의 공격에 더 이상 방어논리를 갖고 대응하기 어려운 상황을 맞게 되고, 자유, 탈규제, 민영화, 유연화, 개방화의 성격이 주목 받게 되면서, 중앙 정부 책임의 감소 경향을 추진하게 된다. 이러한 경향은 복지정책에 대한 시장 구조적 영향을 강화시키게 되고, 사회적 약자를 위한 공동체적 책임을 약화시키며 자활, 자조, 자립의 특성을 갖는 축소지향적 복지정책 방향을 추구하게 된다.
그러나 이러한 신자유주의적 정책은 한편에서는 실제로 국가 간 혹은 한 국가 내 빈부의 격차를 심화시키는 결과를 낳고 특히 국내적으로 복지 대상자의 증가와 복지 확대의 욕구가 지속되는 상반된 경향으로 나타나게 된다. 따라서 가족기능의 약화와 더불어 경제 정책위주의 신자유주의적 경향은 사회정책의 한계를 갖게 되며, 증폭하는 복지욕구의 적절한 대안 제시에 실패하게 된다. 이는 사회적 양극화 등의 사회적 문제를 심화시키고 국가적 과제로서 경제사회구조를 고려한 새로운 대안을 찾게 되며, 이에 대응하여 새롭게 조명받는 모델로 사회투자정책이 주목받게 된다. .
즉, 전통적인 복지국가와 신자유주의를 극복하는 제 3의 대안으로서 사회투자정책이 대체적인 집결체가 되어지고 있다. 이것이 복지국가를 대체하는 국가적 개념으로 자리잡는데는 좀 더 많은 논의 과정을 거쳐야할 과제를 안고 있기는 하지만 1980년 전후의 전통적 복지국가의 위기와 이에 따른 신자유주의적 재편기를 거치며 새로운 경제ㆍ사회ㆍ정치적 패러다임으로 사회투자정책이 부각되는 것은 현재의 조류이며, 이것의 핵심은 복지를 투자로, 즉 생산적 요소로 보고 복지정책과 경제성장을 대립이 아닌 상호보완적 관계로 보는데 있다..
한국 정부는 경제와 복지의 동반적 구도, 즉 잡아야 하는 두 마리의 토끼를 위하여 대외적으로는 「선진통상전략」를 기본으로 하는 국가 발전 전략으로 채택했으며, 대내적으로는 「사회투자전략」을 중심으로 경제ㆍ사회의 균형을 유지하려는 노선을 선택한다. 경제의 성장 위주의 정책과 사회정책을 통한 생산성 증진이라는 측면을 선 순환적 시스템으로 돌리고자 함에 있다. 사회투자정책은 사회정책에 투자하는 것으로 장기적 측면에서 생산성 증진의 효과를 중요시하며, 사회가 사람에 투자하는 국가로 정의된다. 즉, 오늘의 현실에서 가장 중요한 생산 요소는 자본이나 토지가 아닌 「인적자본」으로 본다. 따라서 사회투자정책의 핵심은 첫째 사람에 대한 장래적 투자를 중요하는 것으로, 국가가 동에게 자기개발의 기회를 갖도록 공공 보육 정책을 확대하는 정책이 대표적인 예이다., 이는 초기에는 많은 사회적 비용이 들 수 있으나 미래의 투자의 성격으로 경제성장의 주춧돌을 마련하는 것이라고 볼 수 있다. 이는 여성에게는 육아 부담 등을 덜어주게 되어 여성인력이 사회적 자원으로 활용해 나가는 긍정적 효과로 파급될 수 있다.
둘째, 사회투자정책의 지역사회적 성격의 강조이다. 인적 자본의 향상은 기존의 인지능력 중심의 교육정책 뿐만아니라 지역사회 내에서의 사회적 학습과 직장 등에서 각종 직무 성과와 관련된 교육, 즉 action learning 등의 기법을 통한 직무향상과. 평생학습체계구축을 통한 지속적인 잠재력의 개발 등을 유도하여 지역의 인적 자원화하며, 사회적 자본으로서 축척될 수 있도록 한다. 즉, 좋은 성장환경과 직업환경 등을 조성함으로서 인적자본의 향상에 효과를 높혀 나가는 것이다. 기대되는 효과의 극대화를 위해서는 사실상 2가지 측면의 중요성이 복합적으로 내재되어 있어야 한다. 즉 개별성의 통합적 원칙이 동시에 있어야 하는데 각 개인의 빈곤 등의 문제를 빈곤 판정을 통한 현금 지급으로 해결할 수 없으며 빈곤 발생의 가족을 포함한 지역사회의 환경의 사정이 필요하며, 이를 토대로 한 통합적 계획과 실행이 개별적으로 이루어져 나가야 하는 것이다. 이것이 가능하기 위해서는 지역 단위의 공공과 민간의 총체적 자원 파악이 있어야하며 이러한 자원과의 연계를 통한 개인의 자립과 적응이 가능할 수 있는 자본축척의 기회를 마련하는 작업이 요구되어진다. 즉 지역사회 내의 자원 활용을 통한 훈련, 재교육 등을 통해 인적 자본을 축척하도록 투자하고 사회적으로 활용하며, 개인적인 삶의 질을 향상시켜 나가는 것이 필요하다.
셋째, 투자전략으로서 노동 시장 안에서 사회적 취약계층을 통합 연계해 나감으로서 경제성장과 노동시장정책의 선순환 관계를 이루어 나가는 것이다. 이는 사회적 일자리 창출이라는 현실적 정책으로 나타나고 있는데, 이는 인력의 교육 및 재훈련의 필요성을 제시하게 된다. 즉 성장위주정책이나 성장과 분배를 이분법적으로 나누는 사고 방식을 넘어, 사람에 대한 투자를 통해 성장과 복지가 함께 가도록 하는 질서를 요구하게 된다.
생산적 복지 패러다임 하에서 생산 요소인 인적 자원의 개발을 통한 자립적으로 사회적 위험을 탈피할 수 있는 정책으로의 전환이 진행되는 것이며, 변화하는 복지국가의 개념 하에서 복지 인력지원의 개발은 핵심적인 정책 수단이다. 과거의 수동적 소득보장 정책에서 국민의 노동을 활성화시키는 능동적 노동시장 정책으로의 전환이 이루어지는 시점에서 21세기형 지식기반 경제에서 요구하는 인력으로의 훈련이 요구된다. 즉, 복지 인적 자본에 대한 투자의 필요성이 증대되고 ,새로운 복지 환경에 직면하여 적극적 투자의 개념으로 공공부문에서의 고용창출과 사회서비스의 확충을 통해, 저출산, 고령화 , 탈산업화 및 사회적 양극화의 문제를 해결하고자 하며 사회적 투자를 통해 변화된 환경에 대응하여 재성장의 도약을 이루고자 한다.
그러나, 한편 이러한 정책들을 실질적으로 담당하는 주역은 복지 인력이며, 이들의 역량은 그대로 정책의 방향을 가늠하게 된다고 볼 수 있다. 사회복지 서비스는 궁극적으로 사람에 의해 움직이는 것이며, 이러한 역할을 담당하는 복지인력에 의해 서비스의 질이 확보되어 질 수 있다. 즉, 사회복지의 본래적인 목적, 즉 개인의 사회적 기능 회복의 상태를 회복하고 이 과정에서 나타날 수 있는 문제들을 인간중심으로 완충해나가는 역할을 달성하기 위해서는 관련 복지 인력의 수급 조절과 더불어 이들의 역량강화가 필요하다고 볼 수 있다. 성장과 분배의 선순환을 강조하는 사회서비스 일자리의 확보 등의 사회적 서비스의 확대 정책이 현 상황에서 합의되는 방향임을 전제 하면, 사회복지 노동시장에서 공급과 수요를 동시에 확보하는 것이 필요하다. 또한 사회복지 서비스의 양과 질이 확보될 수 있는 것이 보다 근본적인 문제로 인식된다면, 복지 인력이 현실적 이슈와 연결되어 복지노동시장에서의 현실적 합의가 무엇인지를 확인해야 한다. 즉, 사회적 일자리 수요 등의 사회적 서비스의 확대가 어떤 양상으로 이루어질 것인지에 대한 방향에 따라 복지 노동 시장의 수급은 인력공급이 서비스 수요보다 앞질러가는 현상도 예상될 수 있다. 한국의 복지노동시장의 특성상 인력 공급의 탄력성은 매우 높고 유사 인력의 투입 역량을 갖고 있으므로 이에 대응한 장 단점을 고려해야 한다.
즉, 사회투자 정책을 통한 사회서비스의 확대가 사회복지 서비스의 질적 향상과 사회적 양극화 등의 사회적 문제를 해결해 나가는 방향으로 진행되어야 하며, 이를 수행해야 할 인력의 확보도 이에 부응할 수 있는 질적 확보를 위한 노력이 동시에 고려되어야 한다. 사회복지 질과 관련되어 사회문제 해결에 기여할 수 있는 인력 구조의 확보가 필요하고. 사회복지 인력 구조의 발전적 방향은 사회서비스의 전달에 기여하는 것이어야 하며 이는 서비스의 질적 확보를 담보 할 수 있어야 한다.
결론적으로 한국 현 정부를 전후하여 발생되는 복지환경 변화와 더불어 복지정책은 생산적, 참여적 형태로 실행되어지고 있으며 많은 복지연구자들은 우리나라의 복지지형에 커다란 변화가 일어나고 있다고 본다. 특히. 사회투자정책에 대응한 사회서비스 실시 등 다양한 정책은 복지적 시각에서 중요하게 받아들여지고 있고 사회투자정책이 현재의 사회적 위험과 환경의 변화 속에서 담당해야 할 역할과 성과는 뚜렷하게 기대되고 있으며 이를 통한 발전적 양상은 바람직하다고 볼 수 있다. 사회투자정책이 갖는 본래적 의미가 실현되기 위해서는 인적 자본 형성을 위한 복지 인력구조의 확보가 무엇보다 선행되어야 하며, 사회복지 서비스의 양과 질을 확보 해 나갈 수 있는 역할을 수행하기 위한 복지인력의 질적인 확보 방안은 정책성공의 중요한 열쇠이므로 이는 예산과 더불어 정책설계에 우선적으로 고려되어야할 변수이다.
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