사회복지사업법 개정안의 주요내용과 과제
월간 복지동향/2007 :
2007/04/01 00:00
사회복지사업법 개정안의 주요내용과 과제
우주형(나사렛대 인간재활학과 교수)
1. 들어가는 말
일부 사회복지법인들의 국고보조금 횡령 등 불법ㆍ부당집행행위, 기본재산 임의처분행위 등이 발생하고 시설생활자에 대한 인권문제가 제기되는 등 사회문제화됨에 따라 보건복지부는 2007년 1월 24일 현행 사회복지사업법의 일부개정안을 마련하여 입법예고하였다. 이보다 앞서 2006년 11월 14일에는 민주노동당 현애자의원을 대표발의로 하여 국회의원 25명이 서명한 사회복지사업법 일부개정안이 국회에 제출되어 심의를 기다리고 있다. 현재 국회에는 3건의 사회복지사업법 개정안이 의원입법안으로서 제출되어 있는데, 여기에다 정부안까지 제출되면 이들 개정안들이 통합되어 심의가 이루어질 것으로 전망된다. 현재 정부안은 사회복지계의 의견을 수렴 중에 있으나 종교단체에서 운영하는 사회복지법인시설협의회 등의 반대에 부딪히고 있어 향후 어떻게 귀결될지 귀추가 주목된다. 여기서는 사회복지계의 새로운 핫이슈가 된 사회복지사업법 개정안의 주요 내용을 살펴보면서 정부안을 중심으로 하되 현애자의원안도 함께 참고하여 주된 쟁점사항의 과제들을 제시해보기로 한다.
2. 사회복지사업법의 성격
사회복지사업법은 사회복지서비스제도를 실현하기 위한 기본법이자 일반법으로서 제정되었다. 이 법은 국가ㆍ지방자치단체 및 민간부문의 도움을 필요로 하는 모든 국민에게 정상적인 사회생활이 가능하도록 지원하기 위하여 사회복지서비스에 해당하는 사회복지사업에 관한 기본적인 사항을 규정하고 이를 통하여 사회복지를 필요로 하는 사람의 인간다운 생활 보장과 사회복지사업의 전문성, 공정성, 투명성, 적정성을 기하는 것을 목적으로 하고 있다(동법 제1조).
사회복지사업법은 장애인복지사업, 노인복지사업, 아동복지사업 등 다양한 영역의 사회복지사업에 공통적으로 적용될 수 있는 일반적 사항들에 대하여 규율하고 있다. 그 핵심적 내용은 사회복지사제도, 사회복지법인 및 사회복지시설에 대한 규율이며, 여기에 지역사회복지 및 재가복지 서비스 중심의 방향성을 제시하고 있다.
따라서 최근에 논의되고 있는 사회복지사업법 개정과 관련하여 볼 때, 이러한 규범적 목적을 기본적인 준거틀로 하여 현실의 제도가 얼마나 부합되고 있는가를 살펴보아야 할 것이다.
3. 사회복지사업법 개정안의 주요내용 검토
정부안은 이번 개정안의 제안이유로서 사회복지법인 및 시설의 투명성과 전문성을 높이고 사회복지서비스 수준을 향상시키기 위하여 현행 규정의 미비점을 개선ㆍ보완하려고 한다고 하였다. 이는 일부 사회복지법인 및 시설들의 인권침해, 부당노동행위, 비민주성, 사적 이익 추구 등이 사회문제화 됨에 따라 이를 개선하기 위한 현행법의 개정 필요성을 제기한 것으로서 규범적인 측면에서 볼 때 개정의 당위성이 있다고 할 수 있다. 이러한 점에서 현애자의원안도 비슷한 이유로서 개정안을 제안하였다.
다만 현애자의원안의 경우 이러한 문제점들의 재발 방지를 위한 원론적인 원칙규정을 신설할 것을 제안하고 있다. 즉 제1조 목적 규정 다음에 제1조의2를 신설하여 사회복지사업의 기본이념으로서 서비스이용자 차별금지, 재가복지서비스 우선원칙, 사회복지법인 및 시설의 공공성 강조, 국가 및 지방자치단체의 선량한 관리자 의무 등을 명시하고 있다. 이는 서비스이용자들의 인권침해 방지와 탈시설화 원칙, 시설운영의 민주성 확보와 국가의 적정한 감독책임을 규정한 것으로서 사회복지의 권리적 측면을 실현하기 위한 선언적 규정이라고 할 수 있다. 또한 우리 현실을 반영한 규범조항으로서의 의미를 가지나 탈시설화 원칙은 복지 패러다임의 전환을 제도적으로 선언한다는 측면에서 중요한 의미성을 가진다고 볼 수 있다. 따라서 정부안에서도 이러한 원칙규정들을 수용하는 것이 필요하다고 본다.
1) 총칙 관련 규정
사회복지사업법 총칙 규정과 관련한 개정방향은 사회복지시설에 대한 정의의 명확화, 시ㆍ도 사회복지담당 공무원의 사회복지위원회 위원 참여 명문화, 지역사회복지협의체의 기능 명확화를 통한 효율성 제고, 사회복지사제도의 전문성 제고 등을 제시하고 있다. 이 중에서 주목할 것은 사회복지사제도에 대한 개선방안이다.
오늘날 사회복지 수요가 갈수록 전문화되고 세분화됨에 따라 현재의 사회복지사 제도로는 이에 부응하지 못하고 있는 것도 사실이다. 따라서 개정안에서는 사회복지 영역에 따른 전문사회복지사 제도 도입을 규정하고 있는데, 이는 사회복지서비스의 전문성 및 복지 만족도를 높이고 서비스의 질 향상을 도모할 수 있을 것으로 기대된다. 전문사회복지사는 1급 사회복지사와 마찬가지로 별도의 국가시험을 통하여 인정하도록 하여 2009년부터 시행하는 것으로 제안하고 있다. 이에 대한 세부사항들은 시행령에서 규정되어야 할 것이다.
아울러 사회복지사 등급을 1·2·3급에서 전문사회복지사 및 1·2급으로 하면서 이러한 자격증을 받지 못한 자는 사회복지사 또는 이와 유사한 명칭을 사용하지 못하도록 명시하고, 이에 위반한 자는 1년 이하의 징역 또는 300만원 이하의 벌금에 처하도록 벌칙규정을 두고 있다. 이는 최근 사회복지와 관련된 유사 민간자격증이 남발되는 현상을 규제하고 전문성을 높이기 위한 방안으로 볼 수 있어 바람직하다고 본다.
2) 사회복지법인 및 시설 관련 규정
이번 개정안의 핵심은 사회복지법인 및 시설에 관한 개정 내용이다. 정부안의 내용을 살펴보면 다음과 같다.
① 법인 설립허가 이후에 진행되는 설립등기와 재산출연결과 보고에 대한 명확한 절차규정을 두어 고의로 등기절차 및 재산이전을 지연하는 사례를 방지하고자 하였다.
② 법인 이사의 하한선을 대표이사를 포함하여 5인에서 7인으로 늘렸다.
③ 국고보조금을 받는 시설법인은 이사 정수의 1/4 이상을 시ㆍ도 사회복지위원회의 추천을 받아 선임토록 한다. 이에 대하여 ‘공익이사제’, ‘개방형이사제’ 등으로 부르고 있으나, 이 용어 보다는 ‘추천이사제’가 보다 적절한 용어라고 생각되어 여기서는 ‘추천이사제’ 용어로 사용하기로 한다. 현애자의원안에서는 이사 정수의 1/3 이상을 운영위원회가 추천하도록 하고 있다.
④ 이사 중 1/3 이상은 사회복지 경험이 3년 이상인 자로 한다.
⑤ 법인 감사 중 1인은 법률과 회계에 관한 지식과 경험이 있는 자 중에서 임명하되, 법인이 위법 또는 부당하여 정상적인 업무수행이 곤란하다고 판단되는 때에는 감사 중 전부 또는 일부를 관할관청이 추천할 수 있도록 하였다. 이는 현애자의원안에도 유사한 규정을 두고 있다.
⑥ 감사의 직무를 명시하는 규정을 신설하였다.
⑦ 임시이사제도에 대한 보다 강화된 상세한 규정을 신설하였다.
⑧ 임원에 대한 관할관청의 해임명령의 요건을 명확히 하여 행정관청의 재량권 남용의 소지를 해소하고자 하였다. 현애자의원안에서는 임원의 해임명령사유를 부당노동행위 및 인권침해행위까지 명시하고 있고 더 나아가 방조행위까지 광범위하게 해임명령사유를 확대하고 있다.
⑨ 임원의 해임명령에도 불구하고 그 명령을 이행할 수 없는 경우 직권해임할 수 있는 근거를 규정하였다.
⑩ 관할관청의 문제 임원에 대한 직무집행정지 규정을 신설하였다.
⑪ 법인의 임원 결격사유로서 일정한 조건의 퇴직공무원을 신설하여 규정하였다. 현애자의원안에서도 유사한 규정을 신설하고 있으며 다만 그 범위와 퇴직기간이 정부안과 차이가 있을 뿐이다. 이는 공무원이 퇴직후 재직기간 동안 담당한 법인의 임원으로 취업하는 등의 불공정한 인사문제가 제기되고 있어 이를 방지하고자 한 것이다.
⑫ 법인 이사회의 회의록 기재 및 공개에 대한 법적 근거를 마련하여 법인 의사운영의 투명성을 제고토록 하였다.
⑬ 사회복지법인 설립허가 조건인 재산 출연을 법정기간내에 이행하지 않는 경우에는 반드시 설립허가를 취소할 수 있도록 하는 규정을 신설하여 재산을 출연하지 않고도 법인명의로 권리를 행사하고 후원금을 모집하는 등의 악용사례를 방지하고자 하였다(필요적 취소사유). 법인설립허가 취소사유와 관련하여 현애자의원안에서는 ‘법인시설에서 중대한 인권침해가 발생한 때’를 추가로 포함시키고 있다.
⑭ 사회복지시설의 운영위원회에 관한 기능권한을 강화하고, 위원 구성에 관한 규정을 기존에 시행규칙에 있던 것을 상위법인 법률에 명문화함으로써 위원회 조직 구성에 시설장의 직접적인 관여를 배제하고자 하였다.
이상에서 나타난 것처럼 사회복지법인 및 시설에 관한 정부안의 주요 개정방향은 법인관리에 대한 효율성 및 법인운영의 투명성 제고, 법인운영의 전문성ㆍ공정성 및 개방성 강화, 문제법인에 대한 감독 강화, 시설생활자의 권익향상을 위한 운영위원회의 민주성 및 실효성 확보 등으로 볼 수 있다. 이 중에서 가장 논란이 되고 있는 법인 이사제도의 개선방향과 관련하여 살펴보기로 한다.
현행 법인의 이사회는 대표이사를 포함한 5인 이상으로 하여 법인 자체에서 이사회를 구성하도록 하고 보건복지부장관에게 사후보고를 하도록 하고 있다. 그런데 정부개정안에서는 이사 정수를 7인 이상으로 늘리면서 정수의 1/4 이상을 시ㆍ도 사회복지위원회의 추천을 받아 선임하도록 하는 소위 추천이사제의 도입을 추진하고 있다. 이는 법인운영의 투명성 및 개방성을 확보하기 위한 취지라고 할 수 있다. 이에 대하여 한편에서는 사회복지법인의 자율권을 침해하는 것이라고 하여 반대하고 있다.
사실상 추천이사제가 도입되면 제3의 외부기관이 개입하여 이사구성이 이루어진다는 점에서는 법인의 자율성이 제한받는 것은 사실이라고 할 수 있다. 그러나 법인의 이사회구성의 권한이 무제한의 권한은 아니며, 필요한 경우에는 법인이 추구하는 목적사업의 이익과 공익이 조화를 이룰 수 있도록 일정한 공공성 책임의 차원에서 제한이 가능하다는 것은 헌법상의 원칙이라고 할 수 있다. 다만 그 제한이 과도하여 자율성을 침해한 정도가 법인의 고유한 목적을 실현하는데 불가능한 정도에 이르러서는 안될 것이다. 이러한 점에서 정부개정안이 내놓은 방안이 적절한 것인가를 검토해보아야 한다.
필자의 견해를 결론적으로 얘기하자면 다음과 같은 점에서 정부안이 내놓은 추천이사제는 법인의 자율성을 과도하게 침해하는 것으로는 볼 수 없을 것 같다.
첫째, 우리나라 상황의 특수성에 비추어 볼 때 사회복지법인과 시설의 사유화 경향이 아직도 여전히 남아 있고 재정비리와 인권문제가 심심찮게 제기되고 있으며, 사회복지법인 이사회가 시설운영에 대한 전권을 가지고 있다는 점에서 이사회에 대한 민주적 투명성을 확보할 제도적 장치가 필요하다. 그러한 점에서 제한적이지만 추천이사제의 도입을 필요로 한다고 볼 수 있다.
둘째, 추천이사제는 이사정수의 1/4 이상으로 하면서 하한선을 7인 이상으로 늘렸기 때문에 이사회의 정수를 최소 7인으로 하는 경우에는 추천이사로는 1명이 선임되고 나머지 이사가 6명이 되어 사실상 의사결정에 영향을 미치지 못하므로 자율성을 전적으로 침해한다고 보기 어렵다. 오히려 이사회의 개방화에 기여하여 견제를 통한 투명한 운영을 제고할 수 있을 것이다.
셋째, 시ㆍ도 사회복지위원회는 추천권을 가지는 것이며, 추천이사를 선임하는 권한은 법인에게 있기 때문에 선임을 강제할 수는 없으며, 따라서 사전에 추천기관과 법인의 협의가 가능하다는 점에서 현실적으로 조정의 여지가 있다고 할 것이며, 이는 탄력성있게 운영의 묘를 살릴 수 있다고 본다. 그렇기 때문에 일방적으로 법인의 자율성을 침해한다고 보기는 어렵다고 할 것이다.
넷째, 사유화의 정도가 더 강한 회사법인의 경우에도 사외이사제도가 실시되고 있으나 현실적으로는 형식화로 흐르는 경향이 있어 이에 비추어 볼 때 사실상 추천이사제도 실질적으로는 사회복지법인이 우려하는 만큼의 영향을 미치지 않을 것으로 전망된다. 따라서 무조건 반대하기 보다는 법인 이사회의 투명성과 민주적 개방성을 확보한다는 명분을 받아들이면서 효과적인 운영의 묘를 살려나가는 것이 실제 설득력이 있을 것으로 생각된다. 이러한 추천이사제는 정부안이 현애자의원안보다 완화된 안으로 볼 수 있다.
다만 종교단체에서 운영하는 법인의 경우 종교적 목적도 가지고 있다는 점에서 자율성을 침해받는 것으로 이해될 수도 있으나 추천이사제의 취지는 간섭이 목적이 아닌 공정성, 투명성 및 개방성 확보에 있는 만큼 법인의 고유 목적을 실현하기 위한 활동을 제한하는 것은 아니라는 점에서 상호 존중할 필요가 있다고 본다.
여기서 또 하나 문제되는 것은 정부안은 사회복지위원회를 추천기관으로, 현애자의원안은 시설운영위원회를 추천기관으로 하고 있다. 시ㆍ도 단위로 설치되어 있는 사회복지위원회가 현행 성격상 형식적인 자문기구의 역할에 그치고 있다고 볼 때, 관할지역의 모든 법인의 이사를 추천한다는 것은 번거로운 일이 될 수 있다. 오히려 시ㆍ군ㆍ구 단위에 설치되어 있는 지역사회복지협의체나 그 법인의 사정을 잘 아는 운영위원회가 더 적당하다고 생각된다. 다만 추천과정에서 법인측의 의사를 사전에 들어보는 절차를 두어 법인의 기본 목적과 취지에 반하지 않게 추천이사제를 운영하는 것이 필요하다고 본다.
이외에도 이사 중 1/3 이상은 사회복지 경험이 3년 이상인 자로 한다는 규정을 신설하고 있는데 법인대표들은 반대의견을 보이고 있다. 법인이사회는 전문성 보다는 민주적이고 개방적이며 투명한 운영이 더 우선적이다. 현행 법인이사들의 구성을 살펴보면 매우 다양한 면면을 보이고 있음을 알 수 있을 것이다. 시설장을 비롯한 일부 이사들은 사회복지현장의 경험이 있는 사람들이 참여하고 있기도 하다. 그러나 획일적으로 전문성을 담보하기 위한 기준을 두는 것은 현재로서는 시기상조로 보인다. 규정을 두더라도 그 기준을 완화할 필요가 있다. 예컨대 1/3을 1/4 이상으로 하고 사회복지경험 1년 이상인 자로 기준을 완화하는 것도 하나의 방법이라고 생각한다.
또 임원의 결격사유로서 퇴직 전 3년 이내에 소속하였던 부서의 업무와 밀접한 관련이 있는 6급 이상의 공무원으로 재직하다 퇴직한 지 2년이 경과되지 아니한 자는 법인 임원이 될 수 없는 것으로 하여 임원인사의 공정성을 확보하고자 하였다. 현애자의원안은 5급 이상의 사회복지관련 공무원으로 하여 퇴직후 5년간 임원의 결격사유로 하고 있다. 어느 방법이든 필요한 규제라고 본다.
한편 법인관리의 효율성과 문제법인에 대한 감독 강화의 방안으로서, 문제법인에 대한 감사를 관할관청이 추천권을 행사할 수 있도록 하였다는 점, 임시이사제도를 강화하여 상세한 규정을 둔 점, 임원 해임명령과 관련하여 직권해임권한을 신설하였다는 점과 문제임원에 대한 직무집행정지 규정 등을 신설한 것은 새로운 제도의 도입으로서 감독관청의 개입을 통한 문제법인에 대한 정상화를 도모하기 위한 규정이라고 볼 수 있다.
또한 정부개정안은 사회복지시설의 운영위원회에 관한 기능권한을 강화하고, 위원 구성에 관한 규정을 기존에 시행규칙에 있던 것을 상위법인 법률에 명문화함으로써 위원회 조직 구성에 시설장의 직접적인 관여를 배제하고 있다. 특히 운영위원회의 심의사항에 시설회계 예산 및 결산, 후원금 조성 및 집행 사항 등을 포함시킴으로써 운영위원회가 실질적인 권한을 가지고 실효성있게 운영될 수 있도록 하고 있다. 또한 운영위원을 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 임명 또는 위촉토록 하면서 시설의 당사자 대표 및 종사자 대표를 비롯한 후원자 대표, 지역주민, 관계공무원, 전문가 등의 참여를 보장함으로써 민주적 투명성을 확보하고자 하는 것으로 시대 흐름을 반영한 것으로 볼 수 있다. 그러나 시설운영위원회의 구성방법에 대하여 시설장을 전적으로 배제하기 보다는 시설장의 추천을 받아 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 위촉토록 하는 방안도 생각할 수 있다고 본다. 이 과정에서 종사자 대표는 민주적으로 선출될 수 있도록 하는 규정을 두어야 할 것이다.
4. 맺음말
정부개정안은 현애자의원안의 개선 사항들을 원칙적인 면에서는 상당부분 수용하면서 그 범위와 정도를 약간씩 달리하고 있다. 다만 현애자의원안의 경우 시설생활인의 인권을 보호하기 위한 제도 개선이 또 하나의 중요한 축을 형성하고 있는 반면에 정부안은 주로 법인 임원에 대한 제도 개선과 관리감독 강화에 초점을 맞추고 있다고 볼 수 있다. 정부안에서도 시설생활인의 인권보호 규정은 보완하는 것이 필요하다고 본다. 한편 현애자의원안에서는 대표이사 본인과 가족의 재산 및 변동상황을 공개하도록 하고 있는데 이는 개인의 재산권 보호와 인격권 존중이라는 점에서 오히려 무리한 점이 있다고 본다.
무릇 사회복지사업은 이 사회를 보다 평등한 사회로 가꾸어나가기 위한 수단으로서의 역할을 하여야 한다. 평등사회는 소외된 이웃까지 사회통합을 이루면서 서로간의 인격적 존중이 실현되는 사회이다. 이 사회에서 나타나고 있는 사회복지사업현장에서의 대립과 갈등은 우리가 무엇 때문에 사회복지를 하는가를 망각할 때 보다 심화될 수밖에 없다. 사회복지사업의 주체와 대상자가 서로에 대하여 이해하고 존중하는 차원에서 제도를 개선한다면 보다 선진된 사회복지제도를 가꾸어나갈 수 있을 것이다. 현재의 논쟁과 갈등이 우리의 사회복지현장을 한 단계 끌어올리는 계기가 되었으면 하는 마음 간절하다.
우주형(나사렛대 인간재활학과 교수)
1. 들어가는 말
일부 사회복지법인들의 국고보조금 횡령 등 불법ㆍ부당집행행위, 기본재산 임의처분행위 등이 발생하고 시설생활자에 대한 인권문제가 제기되는 등 사회문제화됨에 따라 보건복지부는 2007년 1월 24일 현행 사회복지사업법의 일부개정안을 마련하여 입법예고하였다. 이보다 앞서 2006년 11월 14일에는 민주노동당 현애자의원을 대표발의로 하여 국회의원 25명이 서명한 사회복지사업법 일부개정안이 국회에 제출되어 심의를 기다리고 있다. 현재 국회에는 3건의 사회복지사업법 개정안이 의원입법안으로서 제출되어 있는데, 여기에다 정부안까지 제출되면 이들 개정안들이 통합되어 심의가 이루어질 것으로 전망된다. 현재 정부안은 사회복지계의 의견을 수렴 중에 있으나 종교단체에서 운영하는 사회복지법인시설협의회 등의 반대에 부딪히고 있어 향후 어떻게 귀결될지 귀추가 주목된다. 여기서는 사회복지계의 새로운 핫이슈가 된 사회복지사업법 개정안의 주요 내용을 살펴보면서 정부안을 중심으로 하되 현애자의원안도 함께 참고하여 주된 쟁점사항의 과제들을 제시해보기로 한다.
2. 사회복지사업법의 성격
사회복지사업법은 사회복지서비스제도를 실현하기 위한 기본법이자 일반법으로서 제정되었다. 이 법은 국가ㆍ지방자치단체 및 민간부문의 도움을 필요로 하는 모든 국민에게 정상적인 사회생활이 가능하도록 지원하기 위하여 사회복지서비스에 해당하는 사회복지사업에 관한 기본적인 사항을 규정하고 이를 통하여 사회복지를 필요로 하는 사람의 인간다운 생활 보장과 사회복지사업의 전문성, 공정성, 투명성, 적정성을 기하는 것을 목적으로 하고 있다(동법 제1조).
사회복지사업법은 장애인복지사업, 노인복지사업, 아동복지사업 등 다양한 영역의 사회복지사업에 공통적으로 적용될 수 있는 일반적 사항들에 대하여 규율하고 있다. 그 핵심적 내용은 사회복지사제도, 사회복지법인 및 사회복지시설에 대한 규율이며, 여기에 지역사회복지 및 재가복지 서비스 중심의 방향성을 제시하고 있다.
따라서 최근에 논의되고 있는 사회복지사업법 개정과 관련하여 볼 때, 이러한 규범적 목적을 기본적인 준거틀로 하여 현실의 제도가 얼마나 부합되고 있는가를 살펴보아야 할 것이다.
3. 사회복지사업법 개정안의 주요내용 검토
정부안은 이번 개정안의 제안이유로서 사회복지법인 및 시설의 투명성과 전문성을 높이고 사회복지서비스 수준을 향상시키기 위하여 현행 규정의 미비점을 개선ㆍ보완하려고 한다고 하였다. 이는 일부 사회복지법인 및 시설들의 인권침해, 부당노동행위, 비민주성, 사적 이익 추구 등이 사회문제화 됨에 따라 이를 개선하기 위한 현행법의 개정 필요성을 제기한 것으로서 규범적인 측면에서 볼 때 개정의 당위성이 있다고 할 수 있다. 이러한 점에서 현애자의원안도 비슷한 이유로서 개정안을 제안하였다.
다만 현애자의원안의 경우 이러한 문제점들의 재발 방지를 위한 원론적인 원칙규정을 신설할 것을 제안하고 있다. 즉 제1조 목적 규정 다음에 제1조의2를 신설하여 사회복지사업의 기본이념으로서 서비스이용자 차별금지, 재가복지서비스 우선원칙, 사회복지법인 및 시설의 공공성 강조, 국가 및 지방자치단체의 선량한 관리자 의무 등을 명시하고 있다. 이는 서비스이용자들의 인권침해 방지와 탈시설화 원칙, 시설운영의 민주성 확보와 국가의 적정한 감독책임을 규정한 것으로서 사회복지의 권리적 측면을 실현하기 위한 선언적 규정이라고 할 수 있다. 또한 우리 현실을 반영한 규범조항으로서의 의미를 가지나 탈시설화 원칙은 복지 패러다임의 전환을 제도적으로 선언한다는 측면에서 중요한 의미성을 가진다고 볼 수 있다. 따라서 정부안에서도 이러한 원칙규정들을 수용하는 것이 필요하다고 본다.
1) 총칙 관련 규정
사회복지사업법 총칙 규정과 관련한 개정방향은 사회복지시설에 대한 정의의 명확화, 시ㆍ도 사회복지담당 공무원의 사회복지위원회 위원 참여 명문화, 지역사회복지협의체의 기능 명확화를 통한 효율성 제고, 사회복지사제도의 전문성 제고 등을 제시하고 있다. 이 중에서 주목할 것은 사회복지사제도에 대한 개선방안이다.
오늘날 사회복지 수요가 갈수록 전문화되고 세분화됨에 따라 현재의 사회복지사 제도로는 이에 부응하지 못하고 있는 것도 사실이다. 따라서 개정안에서는 사회복지 영역에 따른 전문사회복지사 제도 도입을 규정하고 있는데, 이는 사회복지서비스의 전문성 및 복지 만족도를 높이고 서비스의 질 향상을 도모할 수 있을 것으로 기대된다. 전문사회복지사는 1급 사회복지사와 마찬가지로 별도의 국가시험을 통하여 인정하도록 하여 2009년부터 시행하는 것으로 제안하고 있다. 이에 대한 세부사항들은 시행령에서 규정되어야 할 것이다.
아울러 사회복지사 등급을 1·2·3급에서 전문사회복지사 및 1·2급으로 하면서 이러한 자격증을 받지 못한 자는 사회복지사 또는 이와 유사한 명칭을 사용하지 못하도록 명시하고, 이에 위반한 자는 1년 이하의 징역 또는 300만원 이하의 벌금에 처하도록 벌칙규정을 두고 있다. 이는 최근 사회복지와 관련된 유사 민간자격증이 남발되는 현상을 규제하고 전문성을 높이기 위한 방안으로 볼 수 있어 바람직하다고 본다.
2) 사회복지법인 및 시설 관련 규정
이번 개정안의 핵심은 사회복지법인 및 시설에 관한 개정 내용이다. 정부안의 내용을 살펴보면 다음과 같다.
① 법인 설립허가 이후에 진행되는 설립등기와 재산출연결과 보고에 대한 명확한 절차규정을 두어 고의로 등기절차 및 재산이전을 지연하는 사례를 방지하고자 하였다.
② 법인 이사의 하한선을 대표이사를 포함하여 5인에서 7인으로 늘렸다.
③ 국고보조금을 받는 시설법인은 이사 정수의 1/4 이상을 시ㆍ도 사회복지위원회의 추천을 받아 선임토록 한다. 이에 대하여 ‘공익이사제’, ‘개방형이사제’ 등으로 부르고 있으나, 이 용어 보다는 ‘추천이사제’가 보다 적절한 용어라고 생각되어 여기서는 ‘추천이사제’ 용어로 사용하기로 한다. 현애자의원안에서는 이사 정수의 1/3 이상을 운영위원회가 추천하도록 하고 있다.
④ 이사 중 1/3 이상은 사회복지 경험이 3년 이상인 자로 한다.
⑤ 법인 감사 중 1인은 법률과 회계에 관한 지식과 경험이 있는 자 중에서 임명하되, 법인이 위법 또는 부당하여 정상적인 업무수행이 곤란하다고 판단되는 때에는 감사 중 전부 또는 일부를 관할관청이 추천할 수 있도록 하였다. 이는 현애자의원안에도 유사한 규정을 두고 있다.
⑥ 감사의 직무를 명시하는 규정을 신설하였다.
⑦ 임시이사제도에 대한 보다 강화된 상세한 규정을 신설하였다.
⑧ 임원에 대한 관할관청의 해임명령의 요건을 명확히 하여 행정관청의 재량권 남용의 소지를 해소하고자 하였다. 현애자의원안에서는 임원의 해임명령사유를 부당노동행위 및 인권침해행위까지 명시하고 있고 더 나아가 방조행위까지 광범위하게 해임명령사유를 확대하고 있다.
⑨ 임원의 해임명령에도 불구하고 그 명령을 이행할 수 없는 경우 직권해임할 수 있는 근거를 규정하였다.
⑩ 관할관청의 문제 임원에 대한 직무집행정지 규정을 신설하였다.
⑪ 법인의 임원 결격사유로서 일정한 조건의 퇴직공무원을 신설하여 규정하였다. 현애자의원안에서도 유사한 규정을 신설하고 있으며 다만 그 범위와 퇴직기간이 정부안과 차이가 있을 뿐이다. 이는 공무원이 퇴직후 재직기간 동안 담당한 법인의 임원으로 취업하는 등의 불공정한 인사문제가 제기되고 있어 이를 방지하고자 한 것이다.
⑫ 법인 이사회의 회의록 기재 및 공개에 대한 법적 근거를 마련하여 법인 의사운영의 투명성을 제고토록 하였다.
⑬ 사회복지법인 설립허가 조건인 재산 출연을 법정기간내에 이행하지 않는 경우에는 반드시 설립허가를 취소할 수 있도록 하는 규정을 신설하여 재산을 출연하지 않고도 법인명의로 권리를 행사하고 후원금을 모집하는 등의 악용사례를 방지하고자 하였다(필요적 취소사유). 법인설립허가 취소사유와 관련하여 현애자의원안에서는 ‘법인시설에서 중대한 인권침해가 발생한 때’를 추가로 포함시키고 있다.
⑭ 사회복지시설의 운영위원회에 관한 기능권한을 강화하고, 위원 구성에 관한 규정을 기존에 시행규칙에 있던 것을 상위법인 법률에 명문화함으로써 위원회 조직 구성에 시설장의 직접적인 관여를 배제하고자 하였다.
이상에서 나타난 것처럼 사회복지법인 및 시설에 관한 정부안의 주요 개정방향은 법인관리에 대한 효율성 및 법인운영의 투명성 제고, 법인운영의 전문성ㆍ공정성 및 개방성 강화, 문제법인에 대한 감독 강화, 시설생활자의 권익향상을 위한 운영위원회의 민주성 및 실효성 확보 등으로 볼 수 있다. 이 중에서 가장 논란이 되고 있는 법인 이사제도의 개선방향과 관련하여 살펴보기로 한다.
현행 법인의 이사회는 대표이사를 포함한 5인 이상으로 하여 법인 자체에서 이사회를 구성하도록 하고 보건복지부장관에게 사후보고를 하도록 하고 있다. 그런데 정부개정안에서는 이사 정수를 7인 이상으로 늘리면서 정수의 1/4 이상을 시ㆍ도 사회복지위원회의 추천을 받아 선임하도록 하는 소위 추천이사제의 도입을 추진하고 있다. 이는 법인운영의 투명성 및 개방성을 확보하기 위한 취지라고 할 수 있다. 이에 대하여 한편에서는 사회복지법인의 자율권을 침해하는 것이라고 하여 반대하고 있다.
사실상 추천이사제가 도입되면 제3의 외부기관이 개입하여 이사구성이 이루어진다는 점에서는 법인의 자율성이 제한받는 것은 사실이라고 할 수 있다. 그러나 법인의 이사회구성의 권한이 무제한의 권한은 아니며, 필요한 경우에는 법인이 추구하는 목적사업의 이익과 공익이 조화를 이룰 수 있도록 일정한 공공성 책임의 차원에서 제한이 가능하다는 것은 헌법상의 원칙이라고 할 수 있다. 다만 그 제한이 과도하여 자율성을 침해한 정도가 법인의 고유한 목적을 실현하는데 불가능한 정도에 이르러서는 안될 것이다. 이러한 점에서 정부개정안이 내놓은 방안이 적절한 것인가를 검토해보아야 한다.
필자의 견해를 결론적으로 얘기하자면 다음과 같은 점에서 정부안이 내놓은 추천이사제는 법인의 자율성을 과도하게 침해하는 것으로는 볼 수 없을 것 같다.
첫째, 우리나라 상황의 특수성에 비추어 볼 때 사회복지법인과 시설의 사유화 경향이 아직도 여전히 남아 있고 재정비리와 인권문제가 심심찮게 제기되고 있으며, 사회복지법인 이사회가 시설운영에 대한 전권을 가지고 있다는 점에서 이사회에 대한 민주적 투명성을 확보할 제도적 장치가 필요하다. 그러한 점에서 제한적이지만 추천이사제의 도입을 필요로 한다고 볼 수 있다.
둘째, 추천이사제는 이사정수의 1/4 이상으로 하면서 하한선을 7인 이상으로 늘렸기 때문에 이사회의 정수를 최소 7인으로 하는 경우에는 추천이사로는 1명이 선임되고 나머지 이사가 6명이 되어 사실상 의사결정에 영향을 미치지 못하므로 자율성을 전적으로 침해한다고 보기 어렵다. 오히려 이사회의 개방화에 기여하여 견제를 통한 투명한 운영을 제고할 수 있을 것이다.
셋째, 시ㆍ도 사회복지위원회는 추천권을 가지는 것이며, 추천이사를 선임하는 권한은 법인에게 있기 때문에 선임을 강제할 수는 없으며, 따라서 사전에 추천기관과 법인의 협의가 가능하다는 점에서 현실적으로 조정의 여지가 있다고 할 것이며, 이는 탄력성있게 운영의 묘를 살릴 수 있다고 본다. 그렇기 때문에 일방적으로 법인의 자율성을 침해한다고 보기는 어렵다고 할 것이다.
넷째, 사유화의 정도가 더 강한 회사법인의 경우에도 사외이사제도가 실시되고 있으나 현실적으로는 형식화로 흐르는 경향이 있어 이에 비추어 볼 때 사실상 추천이사제도 실질적으로는 사회복지법인이 우려하는 만큼의 영향을 미치지 않을 것으로 전망된다. 따라서 무조건 반대하기 보다는 법인 이사회의 투명성과 민주적 개방성을 확보한다는 명분을 받아들이면서 효과적인 운영의 묘를 살려나가는 것이 실제 설득력이 있을 것으로 생각된다. 이러한 추천이사제는 정부안이 현애자의원안보다 완화된 안으로 볼 수 있다.
다만 종교단체에서 운영하는 법인의 경우 종교적 목적도 가지고 있다는 점에서 자율성을 침해받는 것으로 이해될 수도 있으나 추천이사제의 취지는 간섭이 목적이 아닌 공정성, 투명성 및 개방성 확보에 있는 만큼 법인의 고유 목적을 실현하기 위한 활동을 제한하는 것은 아니라는 점에서 상호 존중할 필요가 있다고 본다.
여기서 또 하나 문제되는 것은 정부안은 사회복지위원회를 추천기관으로, 현애자의원안은 시설운영위원회를 추천기관으로 하고 있다. 시ㆍ도 단위로 설치되어 있는 사회복지위원회가 현행 성격상 형식적인 자문기구의 역할에 그치고 있다고 볼 때, 관할지역의 모든 법인의 이사를 추천한다는 것은 번거로운 일이 될 수 있다. 오히려 시ㆍ군ㆍ구 단위에 설치되어 있는 지역사회복지협의체나 그 법인의 사정을 잘 아는 운영위원회가 더 적당하다고 생각된다. 다만 추천과정에서 법인측의 의사를 사전에 들어보는 절차를 두어 법인의 기본 목적과 취지에 반하지 않게 추천이사제를 운영하는 것이 필요하다고 본다.
이외에도 이사 중 1/3 이상은 사회복지 경험이 3년 이상인 자로 한다는 규정을 신설하고 있는데 법인대표들은 반대의견을 보이고 있다. 법인이사회는 전문성 보다는 민주적이고 개방적이며 투명한 운영이 더 우선적이다. 현행 법인이사들의 구성을 살펴보면 매우 다양한 면면을 보이고 있음을 알 수 있을 것이다. 시설장을 비롯한 일부 이사들은 사회복지현장의 경험이 있는 사람들이 참여하고 있기도 하다. 그러나 획일적으로 전문성을 담보하기 위한 기준을 두는 것은 현재로서는 시기상조로 보인다. 규정을 두더라도 그 기준을 완화할 필요가 있다. 예컨대 1/3을 1/4 이상으로 하고 사회복지경험 1년 이상인 자로 기준을 완화하는 것도 하나의 방법이라고 생각한다.
또 임원의 결격사유로서 퇴직 전 3년 이내에 소속하였던 부서의 업무와 밀접한 관련이 있는 6급 이상의 공무원으로 재직하다 퇴직한 지 2년이 경과되지 아니한 자는 법인 임원이 될 수 없는 것으로 하여 임원인사의 공정성을 확보하고자 하였다. 현애자의원안은 5급 이상의 사회복지관련 공무원으로 하여 퇴직후 5년간 임원의 결격사유로 하고 있다. 어느 방법이든 필요한 규제라고 본다.
한편 법인관리의 효율성과 문제법인에 대한 감독 강화의 방안으로서, 문제법인에 대한 감사를 관할관청이 추천권을 행사할 수 있도록 하였다는 점, 임시이사제도를 강화하여 상세한 규정을 둔 점, 임원 해임명령과 관련하여 직권해임권한을 신설하였다는 점과 문제임원에 대한 직무집행정지 규정 등을 신설한 것은 새로운 제도의 도입으로서 감독관청의 개입을 통한 문제법인에 대한 정상화를 도모하기 위한 규정이라고 볼 수 있다.
또한 정부개정안은 사회복지시설의 운영위원회에 관한 기능권한을 강화하고, 위원 구성에 관한 규정을 기존에 시행규칙에 있던 것을 상위법인 법률에 명문화함으로써 위원회 조직 구성에 시설장의 직접적인 관여를 배제하고 있다. 특히 운영위원회의 심의사항에 시설회계 예산 및 결산, 후원금 조성 및 집행 사항 등을 포함시킴으로써 운영위원회가 실질적인 권한을 가지고 실효성있게 운영될 수 있도록 하고 있다. 또한 운영위원을 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 임명 또는 위촉토록 하면서 시설의 당사자 대표 및 종사자 대표를 비롯한 후원자 대표, 지역주민, 관계공무원, 전문가 등의 참여를 보장함으로써 민주적 투명성을 확보하고자 하는 것으로 시대 흐름을 반영한 것으로 볼 수 있다. 그러나 시설운영위원회의 구성방법에 대하여 시설장을 전적으로 배제하기 보다는 시설장의 추천을 받아 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 위촉토록 하는 방안도 생각할 수 있다고 본다. 이 과정에서 종사자 대표는 민주적으로 선출될 수 있도록 하는 규정을 두어야 할 것이다.
4. 맺음말
정부개정안은 현애자의원안의 개선 사항들을 원칙적인 면에서는 상당부분 수용하면서 그 범위와 정도를 약간씩 달리하고 있다. 다만 현애자의원안의 경우 시설생활인의 인권을 보호하기 위한 제도 개선이 또 하나의 중요한 축을 형성하고 있는 반면에 정부안은 주로 법인 임원에 대한 제도 개선과 관리감독 강화에 초점을 맞추고 있다고 볼 수 있다. 정부안에서도 시설생활인의 인권보호 규정은 보완하는 것이 필요하다고 본다. 한편 현애자의원안에서는 대표이사 본인과 가족의 재산 및 변동상황을 공개하도록 하고 있는데 이는 개인의 재산권 보호와 인격권 존중이라는 점에서 오히려 무리한 점이 있다고 본다.
무릇 사회복지사업은 이 사회를 보다 평등한 사회로 가꾸어나가기 위한 수단으로서의 역할을 하여야 한다. 평등사회는 소외된 이웃까지 사회통합을 이루면서 서로간의 인격적 존중이 실현되는 사회이다. 이 사회에서 나타나고 있는 사회복지사업현장에서의 대립과 갈등은 우리가 무엇 때문에 사회복지를 하는가를 망각할 때 보다 심화될 수밖에 없다. 사회복지사업의 주체와 대상자가 서로에 대하여 이해하고 존중하는 차원에서 제도를 개선한다면 보다 선진된 사회복지제도를 가꾸어나갈 수 있을 것이다. 현재의 논쟁과 갈등이 우리의 사회복지현장을 한 단계 끌어올리는 계기가 되었으면 하는 마음 간절하다.
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