저소득층의 단전단수 현황 및 개선안
월간 복지동향/2007 :
2007/04/01 00:00
저소득층의 단전단수 현황 및 개선안
류정순(한국빈곤문제연구소 소장)
1. 들어가며
2004년 한 해 동안 전 국민의 3.5%에 이르는 156만명이 하루이상 단전을 경험했다고 보고 될 정도로 삶의 벼랑 끝에선 빈곤층이 많이 발생되고 있고, 2005년 5월 현재 전체 도시가스 사용가구의 의 0.8%인 91,202가구가 도시가스공급 중단으로 인하여 고통 받고 있다. 단전 후 촛불을 켜고 생활하다가 화재로 목숨을 잃는 사건들의 발생으로 단전의 가혹함이 큰 사회문제로 제기되자, 한국전력은 110W의 전기만을 사용할 수 있는 소전류제한장치를 달아주었는데, 소전류제한장치를 통하여 공급되는 전기의 양이 너무 적어서 가난한 사람들의 생존권이 침해되고 있다는 여론이 빗발치자, 소전류제한장치를 통하여 공급되는 전기의 양을 200W로 증가시켰다.
그러나 장기체납자 가구에 대해서는 여전히 단전이 되고 있기 때문에 2007년 2월27일에 서울 서대문구 남가좌동의 단전가구에서 촛불을 켜놓고 생활하던 중에 불이나서 집주인과 친구 등 3명이 숨지고 1명이 크게 다치는 사고가 발생하였다.
이러한 문제점을 개선하기 위하여 한국빈곤문제연구소는 2006년 1~2월에 단전단수가구의 실태조사를 실시하였다. 조사대상자는 2005년 한 해 동안에 전기, 수도, 가스 중에서 한 가지라도 공급이 중지되었거나 제한 공급된 경험이 있는 대도시와 중소도시에 거주하는 122가구(대도시 81가구, 중소도시 41가구)의 접근 가능한 어른을 대상이었다.
본고에서는 이 조사를 통하여 밝혀진 최저생계의 유지를 위하여 필요한 최소 전기 추정양을 추정하고, 현행 제한적 공급정책의 문제점을 제기하고 광열수도비 부담능력이 없는 빈곤가구에 대한 생존권적 기본권을 보장해줄 수 있는 대안적 정책방안을 모색하고자 한다.
2. 실태조사 결과
1) 전기, 수도 및 도시가스 사용 실태: 전기는 모든 가구가 다 사용하고 있었으며, 중소도시 지역 중에서 지하수를 펌프로 퍼 올려서 사용하거나 샘물을 먹는 가구가 6가구 있었다. 그리고 도시가스가 공급되는 지역에서는 모든 가구가 취사용으로 도시가스를 사용하고 있었는데 그 수는 58가구이었다. 그러나 난방용 연료는 열병합발전 지역난방, 기름보일러, 연탄, 전기장판 등을 쓰는 가구들이 있어서 45가구만이 도시가스를 사용하고 있었다. 즉, 13가구는 취사용은 도시가스를 사용하고 난방용은 다른 연료를 이용하고 있었다.
단전 혹은 제한공급 경험이 있는 가구는 84가구로서 전체가구의 68.9%이었음에 비하여 단수경험가구는 36가구로서 전체가구의 29.5%로서 단전가구가 단수가구의 2.33배에 달했다. 전체 도시가스를 사용하는 58가구 중에서 단가스경험가구는 54가구로서 93.1%에 달했다.
이러한 결과는 장기체납자에 대한 채권회수 정책이 수도를 공급하는 지방자치단체에 비하여 공기업인 한국전력이 더욱 가혹하고, 사기업인 도시가스회사는 한국전력보다 더욱 더 가혹한 것을 나타내 주고 있다. 특히 완전히 민영화된 상태에서 정부에서 각 지역 마다 분할하여 한 회사로 하여금 독점적으로 도시가스를 공급하도록 하는 시스템을 허용함에 따라 독점적 지위에 있는 가스회사들의 빈곤소비자에 대한 정책이 특별히 더 가혹하다. 공공재라고 할 수 있는 생명유지에 필수적인 취사용ㆍ난방용 에너지가 독점기업의 이유추구의 목적에 부응하여 공급될 뿐, 공공재 본연의 의미가 실종된 것이 바로 단가스가 단전이나 단수보다 훨씬 더 가혹하게 자행되는 근본적이고, 사회구조적인 이유이다.
2) 단전ㆍ단수 및 단가스 가구의 일반적인 특성: 단전ㆍ단수 및 단가스 경험가구 중 여성가구주는 54가구로서 전체가구의 44.3%로 나타났다. 이 수치는 전체 여성가구주가구는 전가구의 18%의 2.5배로서 여성의 빈곤화 현상을 여실히 보여주고 있다. 확대가구가 전국 평균의 4배나 되었는데 이 사실은 극빈상황에 처한 빈곤층이 그나마 조금 생활수준이 나은 부모자녀와 같이 살게 됨에 따라 다 같이 빈곤을 나누고 사는 것을 알 수 있다. 한부모가구가 37.7%로서 높게 나타났는데, 이 사실은 빈곤으로 인한 가족해체를 시사하고 있다. 가구주 평균연령은 48.2세이었으며, 40대가 35.2%로 가장 많았고, 50대가 23.8%, 30대가 23.0%로서 노인이 많을 것이라는 예상과 달리 근로능력이 있는 젊은 층이 주를 이루었는데, 이러한 사실은 2003년부터 시작된 신용대란 시기에 갑자기 빈곤의 나락으로 떨어진 근로극빈층이 많이 발생하였으나, 이들이 채무와 주민등록말소의 굴레를 벗지 못하여 노동시장 참여가 차단되었음에도 불구하고 추정소득의 부여로 기초생활보장 수혜를 받을 수 없었기 때문으로 사료된다. 노인가구는 60대와 70대가 각각 7.4%로 나타났는데, 이들의 대부분이 정부로부터도 자녀들로부터도 경제적인 도움을 받지 못하는 복지사각지대의 무소득 노인들일 것으로 추정된다.
임대아파트 거주가구가 31%로 높게 나타났다. 임대아파트의 경우에 관리비에 가스 난방비가 포함되어 있기 때문에 비교적 큰 비용이 들어가는 관리비를 연체할 경우에 가스가 함께 연체되는 경우가 많아서 전기는 사용가능하지만 난방이 불가능한 집들이 많았는데, 이 가구들은 대부분 전기장판 하나에 난방을 의존하고 있었다. 이러한 결과는 아파트와 같은 공동주택의 경우에 관리비에 수도광열비를 포함시키지 않고 분리 징수하도록 한 후, 관리비와 같은 다른 품목의 연체를 이유로 전기, 수도 가스 등의 에너지 공급중단을 하지 못하록 해야 할 필요성을 시사하고 있다.
가구주의 직업은 무직이 48.4%로 반 정도를 차지했고, 일용직이 29.5%, 자영업이 13.1%, 상용직이 4.9%순 이었다. 무직가구 59가구 중에서 노인가구 14가구, 장애인가구 15가구, 모자가구 12가구로서 취업취약가구가 높은 비율을 차지하였는데, 이들은 기초생활보장제도로서 단전단수 문제를 해결해야 될 가구들로 보인다. 일용직가구 중에는 경기불황이나 계절적 요인으로 인하여 일감이 없는 시기에 소득활동이 어려워짐에 따라 단전,단수 혹은 단가스를 경험할 정도로 궁핍한 것을 알 수 있다.
가구주의 주된 소득은 근로소득이 43.4%로 가장 많았고, 정부보조가 36.1%, 부모ㆍ자녀ㆍ친인척의 도움이 5.7%로서 공적사적 부조에 의존하는 가구가 41.8%로 높게 나타났다. 자영소득은 5.7%에 불과했으며, 연금소득자 또한 1.6%로서 매우 낮게 나타났다. 주된 소득이 정부보조인 경우가 높다는 사실은 기초생활보장 수급자에게 지급되는 급여가 최저생계비 수준에 턱없이 모자란다는 점을 간접적으로 나타내 주고 있다.
빈곤원인은 근로능력이 없어서가 29.5%로 가장 많았고, 사업이 잘 되지 않아서라고 응답한 가구는 23.0%를 차지했는데, 이 사실은 경기침체가 극심하여 폐업을 해야 할 지경이 이른 영세자영업가구가 많음을 나타내 주고 있다. 부채가 많아서라고 응답한 가구 또한 20.5%를 차지하였는데, 이려한 결과는 신용대란의 여파로 인하여 가계재무 상태가 악화된 가구의 빈곤문제가 심각함을 나타내 주고 있다. 일자리가 없어서라고 응답한 가구 또한 18.0%로서 실업문제의 심각성을 드러내 주고 있다.
3) 최소 전기ㆍ수도 및 가스 사용량 및 요금 설정: 최저생계비 산정에 포함된 전체 가전제품을 모두 동시에 사용할 수 있는 양은 5,219Wh이다. 최소 순간 전력공급량은 3,000Wh로 설정되었는데, 이 양은 프랑스의 최소 순간 전력공급량과 같은 수준으로서 전체 필수 가전제품 중에서 전기량이 많이 소모되는 헤어드라이, 전자레인지 및 다리미를 제외한 다른 품목들을 동시에 사용할 수 있는 수준이다. 2007년 현재 제공되고 있는 최소전력량은 200Wh로서 이 양은 최소량의 6.7%에 불과하다. 최소 월 수도공급량은 20㎥로 추정되었는데, 이 때 필요한 수도요금은 13,280원이었다. 최소 취사용 도시가스의 사용량은 11.4㎥이고, 사용금액은 7,000원으로 설정되었다.
3. 법제개선안
1) 에너지기본법의 개정: 채무자에 대한 최소한의 생계는 선진 각국에서 공통적으로 보장하고 있고, 한국도 국민기초생활보장법에 최저생계의 사회적 보장을 약속하고 있고, 주택법에 최저주거기준이 설정되어 있으며, 민사집행법에 최저생계수준 유지를 위하여 압류할 수 없는 필수품이 규정되어 있고, 통합도산법에도 최저생계보장의 개념이 반영되어 있다. 그러나 유독 에너지기본법에는 “국가, 지방자치단체 및 에너지공급자는 빈곤층 등 모든 국민에 대한 에너지의 보편적 공급에 기여하여야 한다.”는 추상적이고 선언적인 표현만 단 한 조항이 있을 뿐 다른 구체적이고 실효성 있는 조항이 없다. 이토록 법이 부실하다보니 제도도 부실하여, 아무런 채권회수 절차도 밟지 않고, 아무건 생존대책도 마련하지 않은 채 단전, 단수 및 단가스가 행해지고 있는 것이 현실이다.
2) 민영화의 방지: 공기업이 공급하는 수도의 단수율에 비하여 공사가 공급하는 단전율 혹은 소전류제한기 부착율은 훨씬 높으며, 민간기업에서 경영하는 가스는 전기보다 더 인정사정 보지 않고 끊기고 있는 실정이다. 이와 같이 민영화 정도가 높을수록 공급중지나 제한공급이 더 가혹하게 이루이지고 있는데, 생존권침해의 방지를 위해서는 공적기관의 공급이 대안이다. 생명유지에 필수적인 전기, 수도, 가스와 같은 공공재는 공적으로 공급되어야 할 것이다.
3) 소전류제한기 부착제도의 폐지: 한국전력은 전기요금 체납가구에게 200Wh의 전력을 제한적으로 공급하는 장치인 소전류제한기를 설치하였는데, 이 양은 헌법과 국민기초생활보장법에 명시된 최저생계수준 유지에 턱없이 낮은 수준이다. 만약 최저전력량이 공급된다면 그 양은 최소한 3kWh는 공급이 되어야 할 것이다. 그러나 본고에서는 공급량을 증가시키는 것보다 제한공급 정책을 폐지할 것을 권고한다. 실증분석 결과 이 장치는 효과적인 체납요금 독촉수단일 뿐, 헌법에 명시된 ‘건강하고 문화적인 최저생계’의 보장을 위한 수단이 아니다.
4) 기초생활보장법의 개정과 긴급복지지원제도의 전면적 시행: 기초생활보장법이 부실하여 수많은 비수급 빈곤층이 방치되고 있으며, 수급권자의 보장수준 또한 소득인정액이 0인 가구의 경우에도 최저생계비의 78%(일인가구)에서 82%(4인가구)에 불과하다. 이렇듯 기초생활보장제도가 부실하기 때문에 원초적으로 단전ㆍ단수가구가 발생한다. 기초생활보장법의 전면적인 시행이 가능하도록 법을 개정하여야 할 것이다. 또한 긴급복지지원법이 시행되고 있으나 아직도 단전, 단수 및 단가스 위기가구를 긴급지원 대상가구로 인정받기가 대단히 어렵다. 전기, LPG가스, 도시가스, 연탄, 석유 등의 난방용 에너지와 생명에너지인 물, 최소한의 의사소통 수단인 전화와 같은 생활필수품을 돈이 없어서 공급받지 못할 위기에 처한 가구에 대한 긴급복지지원은 이루어져야 할 것이다.
5) 사회연대기금 신설: 프랑스 정부는 사회적으로 연대기금을 마련하여 체납가구의 요금을 대납해주는 제도를 시행하고 있다. 미국 또한 연방정부가 기금을 조성하고, 주정부의 CSD(Community Services and Development)가 관리하는 FLIHECI(Federal Low Income Home Energy, Energy Crisis Intervention) 및 LIWP(Low Income Wealtherization Programs) 등을 통하여 저소득층에게 에너지 요금을 지원하고 단열서비스를 제공하고 있다. 한국도 ‘사회연대기금’을 마련하여 저소득층의 전기, 수도, 가스, 연탄, 전화, 인터넷, 등의 필수품을 모두 포괄적으로 지원할 것을 건의한다.
6) 전력산업기반기금의 활용: 전력산업기반기금은 그 재원을 정부나 한전이 출연하는 것이 아니라 소비자가 내는 전기요금의 4.591%를 기금으로 적립한 것이다. 이 기금을 활용하여 가난하여 요금을 낼 수 없는 소비자의 체납요금대납에 써야 할 것이다. 2004년 전력산업기반기금의 미집행 여유자금의 10%인 800억원은 단전위기가구 전체에게 지원하는데 필요한 예산 840억원에 근접한 액수이다. 전력산업기반기금 중에서 미집행 여유자금으로 남아있는 돈의 10%를 저소득층 요금지원에 사용하기를 제의한다.
7) 공기업 경영평가제도의 개선: 한국전력공사가 이윤추구 위주로 경영할 수밖에 없는 이유는 시장성과 효율성 위주의 경영실적 평가제도 때문이다. 2005년에 한국전력공사는 공기업 경영평가에서 1위를 한 데 이어 2006년에는 2위를 했다. 평가성적에 따라 임직원들은 많은 인센티브 형태의 급여를 받았는데, 시장 효율성위주의 평가지표에 맞추어 경영성과를 내기 위해서는 불량채권회수를 가혹하게 할 수밖에 없다. 공공재 공급의 성과 측정이 공공서비스의 '사회적 정의실현'과 그 목표가 다르게 가지 않도록, 정부는 공공기관에 대해 빈민에 대한 요금지원, 감면, 혹은 탕감 등과 같은 사회공헌 항목을 경영실적 평가지표에 포함시키고 평가 가중치를 높임으로써 한국전력공사와 같은 공기업의 공공성의 확대를 유도할 것을 제안한다.
8) 복지상담원의 파견: 단전ㆍ단수는 빈곤이 발견되는 중요한 지점으로서 복지상담원이 파견되어 도움의 손길을 제공해야 마땅하다. 그러나 현재는 단전ㆍ단수 위기에 처한 가구가 발생하면 저승사자와 같은 단전반원만이 방문할 뿐 복지지원을 위하여 방문하는 사람은 없다. 현재 청년실업률이 8%에 근접하고 있는 가운데, 사회복지사 자격증을 보유하고 있는 청년실업자들 또한 많이 있다. 정부는 시급히 실업복지사들을 전기, 수도, 가스회사, 공공임대아파트 관리사무소에 인턴사원으로 채용해서 공급중단 위기가구를 상담하도록 한 후에, 긴급보호 또는 기초생활보장 수급자 책정이 필요한 사람에게는 기초생활보장을, 거리에 나 앉게 된 사람들은 모자원, 노숙인 쉼터 혹은 임대주택으로 입주시키고, 일자리가 필요한 사람들은 고용안정센터나 직업훈련기관 등을 통하여 직업을 알선해 주거나 사회적 일자리창출 사업이나 자활사업에 참여시켜야 할 것이다.
9) 공급중단 사전허가제도의 도입: 호주는 공급기관이 단전, 단수 혹은 단가스를 시행하기 전에 사회복지사, 보건소의 의사, 간호사 등의 전문가가 끊어도 좋다는 확인서를 미리 발급받도록 제도화하고 있다. 이 제도는 공급기관이 번거로운 행정 절차를 밟는 비용을 줄이기 위해서라도 공급중단이 실제로 실행되는 경우를 축소하는 효과를 발휘하고 있다. 한국도 이와 유사한 제도를 도입할 것을 건의한다.
10) 공동주택 요금징수 규정의 개선: 영구임대아파트의 경우에는 개별 요금분납을 허용하지 않고 관리비에 포함하여 징수하고 있다. 아파트와 같은 공동주택의 경우에 어느 한 가구가 설령 임대료나 관리비 전체를 낼 돈이 없더라도 우선 급하고 금액이 적은 수도요금이나 전기요금을 분납하고자 한다면 당연히 받아 주어야 할 것이다. 분납을 허용하고, 호주와 같이 임대료나 관리비와 같은 다른 상품의 요금 체납을 이유로 공급을 끊을 수 없도록 규정해야 할 것이다.
11) 에너지 위기가구 지원예산 확대: 산업자원부는 원자력 관련 홍보비로 약 236억원을 지출하였고, 광고비로만 한 해 동안 174억원을 지출하였다. 산업자원부는 홍보광고비를 줄이고, 저소득층 지원예산을 증가시키기를 건의한다. 그러면서도 산업자원부는 저소득층의 생존권 보장에 대한 인식이 부족하여 에너지 위기 저소득층의 대책이라면 예산타령만 늘어놓고 있다. 그러나 광보비 지출액수는 예산이 부족하여 지원책이 나오지 않고 있는 것이 아니라는 점을 명백하게 입증하고 있다. 산업자원부는 홍보광고비를 줄이고, 저소득층 지원예산을 증가시키기를 건의한다.
12) 지방자치단체의 지원 강화: 강원도는 총 8억 7천 1백만원의 도예산으로 단전, 단수 및 단가스 위기가구의 지원을 하고 있는데, 이는 광역지자체 차원에서 이뤄진 최초의 에너지기본권 보장 노력이라 평가될 수 있다. 이와 유사한 지방자치 단체의 지원이 다른 지역에서도 활성화되어야 할 것이다.
류정순(한국빈곤문제연구소 소장)
1. 들어가며
2004년 한 해 동안 전 국민의 3.5%에 이르는 156만명이 하루이상 단전을 경험했다고 보고 될 정도로 삶의 벼랑 끝에선 빈곤층이 많이 발생되고 있고, 2005년 5월 현재 전체 도시가스 사용가구의 의 0.8%인 91,202가구가 도시가스공급 중단으로 인하여 고통 받고 있다. 단전 후 촛불을 켜고 생활하다가 화재로 목숨을 잃는 사건들의 발생으로 단전의 가혹함이 큰 사회문제로 제기되자, 한국전력은 110W의 전기만을 사용할 수 있는 소전류제한장치를 달아주었는데, 소전류제한장치를 통하여 공급되는 전기의 양이 너무 적어서 가난한 사람들의 생존권이 침해되고 있다는 여론이 빗발치자, 소전류제한장치를 통하여 공급되는 전기의 양을 200W로 증가시켰다.
그러나 장기체납자 가구에 대해서는 여전히 단전이 되고 있기 때문에 2007년 2월27일에 서울 서대문구 남가좌동의 단전가구에서 촛불을 켜놓고 생활하던 중에 불이나서 집주인과 친구 등 3명이 숨지고 1명이 크게 다치는 사고가 발생하였다.
이러한 문제점을 개선하기 위하여 한국빈곤문제연구소는 2006년 1~2월에 단전단수가구의 실태조사를 실시하였다. 조사대상자는 2005년 한 해 동안에 전기, 수도, 가스 중에서 한 가지라도 공급이 중지되었거나 제한 공급된 경험이 있는 대도시와 중소도시에 거주하는 122가구(대도시 81가구, 중소도시 41가구)의 접근 가능한 어른을 대상이었다.
본고에서는 이 조사를 통하여 밝혀진 최저생계의 유지를 위하여 필요한 최소 전기 추정양을 추정하고, 현행 제한적 공급정책의 문제점을 제기하고 광열수도비 부담능력이 없는 빈곤가구에 대한 생존권적 기본권을 보장해줄 수 있는 대안적 정책방안을 모색하고자 한다.
2. 실태조사 결과
1) 전기, 수도 및 도시가스 사용 실태: 전기는 모든 가구가 다 사용하고 있었으며, 중소도시 지역 중에서 지하수를 펌프로 퍼 올려서 사용하거나 샘물을 먹는 가구가 6가구 있었다. 그리고 도시가스가 공급되는 지역에서는 모든 가구가 취사용으로 도시가스를 사용하고 있었는데 그 수는 58가구이었다. 그러나 난방용 연료는 열병합발전 지역난방, 기름보일러, 연탄, 전기장판 등을 쓰는 가구들이 있어서 45가구만이 도시가스를 사용하고 있었다. 즉, 13가구는 취사용은 도시가스를 사용하고 난방용은 다른 연료를 이용하고 있었다.
단전 혹은 제한공급 경험이 있는 가구는 84가구로서 전체가구의 68.9%이었음에 비하여 단수경험가구는 36가구로서 전체가구의 29.5%로서 단전가구가 단수가구의 2.33배에 달했다. 전체 도시가스를 사용하는 58가구 중에서 단가스경험가구는 54가구로서 93.1%에 달했다.
이러한 결과는 장기체납자에 대한 채권회수 정책이 수도를 공급하는 지방자치단체에 비하여 공기업인 한국전력이 더욱 가혹하고, 사기업인 도시가스회사는 한국전력보다 더욱 더 가혹한 것을 나타내 주고 있다. 특히 완전히 민영화된 상태에서 정부에서 각 지역 마다 분할하여 한 회사로 하여금 독점적으로 도시가스를 공급하도록 하는 시스템을 허용함에 따라 독점적 지위에 있는 가스회사들의 빈곤소비자에 대한 정책이 특별히 더 가혹하다. 공공재라고 할 수 있는 생명유지에 필수적인 취사용ㆍ난방용 에너지가 독점기업의 이유추구의 목적에 부응하여 공급될 뿐, 공공재 본연의 의미가 실종된 것이 바로 단가스가 단전이나 단수보다 훨씬 더 가혹하게 자행되는 근본적이고, 사회구조적인 이유이다.
2) 단전ㆍ단수 및 단가스 가구의 일반적인 특성: 단전ㆍ단수 및 단가스 경험가구 중 여성가구주는 54가구로서 전체가구의 44.3%로 나타났다. 이 수치는 전체 여성가구주가구는 전가구의 18%의 2.5배로서 여성의 빈곤화 현상을 여실히 보여주고 있다. 확대가구가 전국 평균의 4배나 되었는데 이 사실은 극빈상황에 처한 빈곤층이 그나마 조금 생활수준이 나은 부모자녀와 같이 살게 됨에 따라 다 같이 빈곤을 나누고 사는 것을 알 수 있다. 한부모가구가 37.7%로서 높게 나타났는데, 이 사실은 빈곤으로 인한 가족해체를 시사하고 있다. 가구주 평균연령은 48.2세이었으며, 40대가 35.2%로 가장 많았고, 50대가 23.8%, 30대가 23.0%로서 노인이 많을 것이라는 예상과 달리 근로능력이 있는 젊은 층이 주를 이루었는데, 이러한 사실은 2003년부터 시작된 신용대란 시기에 갑자기 빈곤의 나락으로 떨어진 근로극빈층이 많이 발생하였으나, 이들이 채무와 주민등록말소의 굴레를 벗지 못하여 노동시장 참여가 차단되었음에도 불구하고 추정소득의 부여로 기초생활보장 수혜를 받을 수 없었기 때문으로 사료된다. 노인가구는 60대와 70대가 각각 7.4%로 나타났는데, 이들의 대부분이 정부로부터도 자녀들로부터도 경제적인 도움을 받지 못하는 복지사각지대의 무소득 노인들일 것으로 추정된다.
임대아파트 거주가구가 31%로 높게 나타났다. 임대아파트의 경우에 관리비에 가스 난방비가 포함되어 있기 때문에 비교적 큰 비용이 들어가는 관리비를 연체할 경우에 가스가 함께 연체되는 경우가 많아서 전기는 사용가능하지만 난방이 불가능한 집들이 많았는데, 이 가구들은 대부분 전기장판 하나에 난방을 의존하고 있었다. 이러한 결과는 아파트와 같은 공동주택의 경우에 관리비에 수도광열비를 포함시키지 않고 분리 징수하도록 한 후, 관리비와 같은 다른 품목의 연체를 이유로 전기, 수도 가스 등의 에너지 공급중단을 하지 못하록 해야 할 필요성을 시사하고 있다.
가구주의 직업은 무직이 48.4%로 반 정도를 차지했고, 일용직이 29.5%, 자영업이 13.1%, 상용직이 4.9%순 이었다. 무직가구 59가구 중에서 노인가구 14가구, 장애인가구 15가구, 모자가구 12가구로서 취업취약가구가 높은 비율을 차지하였는데, 이들은 기초생활보장제도로서 단전단수 문제를 해결해야 될 가구들로 보인다. 일용직가구 중에는 경기불황이나 계절적 요인으로 인하여 일감이 없는 시기에 소득활동이 어려워짐에 따라 단전,단수 혹은 단가스를 경험할 정도로 궁핍한 것을 알 수 있다.
가구주의 주된 소득은 근로소득이 43.4%로 가장 많았고, 정부보조가 36.1%, 부모ㆍ자녀ㆍ친인척의 도움이 5.7%로서 공적사적 부조에 의존하는 가구가 41.8%로 높게 나타났다. 자영소득은 5.7%에 불과했으며, 연금소득자 또한 1.6%로서 매우 낮게 나타났다. 주된 소득이 정부보조인 경우가 높다는 사실은 기초생활보장 수급자에게 지급되는 급여가 최저생계비 수준에 턱없이 모자란다는 점을 간접적으로 나타내 주고 있다.
빈곤원인은 근로능력이 없어서가 29.5%로 가장 많았고, 사업이 잘 되지 않아서라고 응답한 가구는 23.0%를 차지했는데, 이 사실은 경기침체가 극심하여 폐업을 해야 할 지경이 이른 영세자영업가구가 많음을 나타내 주고 있다. 부채가 많아서라고 응답한 가구 또한 20.5%를 차지하였는데, 이려한 결과는 신용대란의 여파로 인하여 가계재무 상태가 악화된 가구의 빈곤문제가 심각함을 나타내 주고 있다. 일자리가 없어서라고 응답한 가구 또한 18.0%로서 실업문제의 심각성을 드러내 주고 있다.
3) 최소 전기ㆍ수도 및 가스 사용량 및 요금 설정: 최저생계비 산정에 포함된 전체 가전제품을 모두 동시에 사용할 수 있는 양은 5,219Wh이다. 최소 순간 전력공급량은 3,000Wh로 설정되었는데, 이 양은 프랑스의 최소 순간 전력공급량과 같은 수준으로서 전체 필수 가전제품 중에서 전기량이 많이 소모되는 헤어드라이, 전자레인지 및 다리미를 제외한 다른 품목들을 동시에 사용할 수 있는 수준이다. 2007년 현재 제공되고 있는 최소전력량은 200Wh로서 이 양은 최소량의 6.7%에 불과하다. 최소 월 수도공급량은 20㎥로 추정되었는데, 이 때 필요한 수도요금은 13,280원이었다. 최소 취사용 도시가스의 사용량은 11.4㎥이고, 사용금액은 7,000원으로 설정되었다.
3. 법제개선안
1) 에너지기본법의 개정: 채무자에 대한 최소한의 생계는 선진 각국에서 공통적으로 보장하고 있고, 한국도 국민기초생활보장법에 최저생계의 사회적 보장을 약속하고 있고, 주택법에 최저주거기준이 설정되어 있으며, 민사집행법에 최저생계수준 유지를 위하여 압류할 수 없는 필수품이 규정되어 있고, 통합도산법에도 최저생계보장의 개념이 반영되어 있다. 그러나 유독 에너지기본법에는 “국가, 지방자치단체 및 에너지공급자는 빈곤층 등 모든 국민에 대한 에너지의 보편적 공급에 기여하여야 한다.”는 추상적이고 선언적인 표현만 단 한 조항이 있을 뿐 다른 구체적이고 실효성 있는 조항이 없다. 이토록 법이 부실하다보니 제도도 부실하여, 아무런 채권회수 절차도 밟지 않고, 아무건 생존대책도 마련하지 않은 채 단전, 단수 및 단가스가 행해지고 있는 것이 현실이다.
2) 민영화의 방지: 공기업이 공급하는 수도의 단수율에 비하여 공사가 공급하는 단전율 혹은 소전류제한기 부착율은 훨씬 높으며, 민간기업에서 경영하는 가스는 전기보다 더 인정사정 보지 않고 끊기고 있는 실정이다. 이와 같이 민영화 정도가 높을수록 공급중지나 제한공급이 더 가혹하게 이루이지고 있는데, 생존권침해의 방지를 위해서는 공적기관의 공급이 대안이다. 생명유지에 필수적인 전기, 수도, 가스와 같은 공공재는 공적으로 공급되어야 할 것이다.
3) 소전류제한기 부착제도의 폐지: 한국전력은 전기요금 체납가구에게 200Wh의 전력을 제한적으로 공급하는 장치인 소전류제한기를 설치하였는데, 이 양은 헌법과 국민기초생활보장법에 명시된 최저생계수준 유지에 턱없이 낮은 수준이다. 만약 최저전력량이 공급된다면 그 양은 최소한 3kWh는 공급이 되어야 할 것이다. 그러나 본고에서는 공급량을 증가시키는 것보다 제한공급 정책을 폐지할 것을 권고한다. 실증분석 결과 이 장치는 효과적인 체납요금 독촉수단일 뿐, 헌법에 명시된 ‘건강하고 문화적인 최저생계’의 보장을 위한 수단이 아니다.
4) 기초생활보장법의 개정과 긴급복지지원제도의 전면적 시행: 기초생활보장법이 부실하여 수많은 비수급 빈곤층이 방치되고 있으며, 수급권자의 보장수준 또한 소득인정액이 0인 가구의 경우에도 최저생계비의 78%(일인가구)에서 82%(4인가구)에 불과하다. 이렇듯 기초생활보장제도가 부실하기 때문에 원초적으로 단전ㆍ단수가구가 발생한다. 기초생활보장법의 전면적인 시행이 가능하도록 법을 개정하여야 할 것이다. 또한 긴급복지지원법이 시행되고 있으나 아직도 단전, 단수 및 단가스 위기가구를 긴급지원 대상가구로 인정받기가 대단히 어렵다. 전기, LPG가스, 도시가스, 연탄, 석유 등의 난방용 에너지와 생명에너지인 물, 최소한의 의사소통 수단인 전화와 같은 생활필수품을 돈이 없어서 공급받지 못할 위기에 처한 가구에 대한 긴급복지지원은 이루어져야 할 것이다.
5) 사회연대기금 신설: 프랑스 정부는 사회적으로 연대기금을 마련하여 체납가구의 요금을 대납해주는 제도를 시행하고 있다. 미국 또한 연방정부가 기금을 조성하고, 주정부의 CSD(Community Services and Development)가 관리하는 FLIHECI(Federal Low Income Home Energy, Energy Crisis Intervention) 및 LIWP(Low Income Wealtherization Programs) 등을 통하여 저소득층에게 에너지 요금을 지원하고 단열서비스를 제공하고 있다. 한국도 ‘사회연대기금’을 마련하여 저소득층의 전기, 수도, 가스, 연탄, 전화, 인터넷, 등의 필수품을 모두 포괄적으로 지원할 것을 건의한다.
6) 전력산업기반기금의 활용: 전력산업기반기금은 그 재원을 정부나 한전이 출연하는 것이 아니라 소비자가 내는 전기요금의 4.591%를 기금으로 적립한 것이다. 이 기금을 활용하여 가난하여 요금을 낼 수 없는 소비자의 체납요금대납에 써야 할 것이다. 2004년 전력산업기반기금의 미집행 여유자금의 10%인 800억원은 단전위기가구 전체에게 지원하는데 필요한 예산 840억원에 근접한 액수이다. 전력산업기반기금 중에서 미집행 여유자금으로 남아있는 돈의 10%를 저소득층 요금지원에 사용하기를 제의한다.
7) 공기업 경영평가제도의 개선: 한국전력공사가 이윤추구 위주로 경영할 수밖에 없는 이유는 시장성과 효율성 위주의 경영실적 평가제도 때문이다. 2005년에 한국전력공사는 공기업 경영평가에서 1위를 한 데 이어 2006년에는 2위를 했다. 평가성적에 따라 임직원들은 많은 인센티브 형태의 급여를 받았는데, 시장 효율성위주의 평가지표에 맞추어 경영성과를 내기 위해서는 불량채권회수를 가혹하게 할 수밖에 없다. 공공재 공급의 성과 측정이 공공서비스의 '사회적 정의실현'과 그 목표가 다르게 가지 않도록, 정부는 공공기관에 대해 빈민에 대한 요금지원, 감면, 혹은 탕감 등과 같은 사회공헌 항목을 경영실적 평가지표에 포함시키고 평가 가중치를 높임으로써 한국전력공사와 같은 공기업의 공공성의 확대를 유도할 것을 제안한다.
8) 복지상담원의 파견: 단전ㆍ단수는 빈곤이 발견되는 중요한 지점으로서 복지상담원이 파견되어 도움의 손길을 제공해야 마땅하다. 그러나 현재는 단전ㆍ단수 위기에 처한 가구가 발생하면 저승사자와 같은 단전반원만이 방문할 뿐 복지지원을 위하여 방문하는 사람은 없다. 현재 청년실업률이 8%에 근접하고 있는 가운데, 사회복지사 자격증을 보유하고 있는 청년실업자들 또한 많이 있다. 정부는 시급히 실업복지사들을 전기, 수도, 가스회사, 공공임대아파트 관리사무소에 인턴사원으로 채용해서 공급중단 위기가구를 상담하도록 한 후에, 긴급보호 또는 기초생활보장 수급자 책정이 필요한 사람에게는 기초생활보장을, 거리에 나 앉게 된 사람들은 모자원, 노숙인 쉼터 혹은 임대주택으로 입주시키고, 일자리가 필요한 사람들은 고용안정센터나 직업훈련기관 등을 통하여 직업을 알선해 주거나 사회적 일자리창출 사업이나 자활사업에 참여시켜야 할 것이다.
9) 공급중단 사전허가제도의 도입: 호주는 공급기관이 단전, 단수 혹은 단가스를 시행하기 전에 사회복지사, 보건소의 의사, 간호사 등의 전문가가 끊어도 좋다는 확인서를 미리 발급받도록 제도화하고 있다. 이 제도는 공급기관이 번거로운 행정 절차를 밟는 비용을 줄이기 위해서라도 공급중단이 실제로 실행되는 경우를 축소하는 효과를 발휘하고 있다. 한국도 이와 유사한 제도를 도입할 것을 건의한다.
10) 공동주택 요금징수 규정의 개선: 영구임대아파트의 경우에는 개별 요금분납을 허용하지 않고 관리비에 포함하여 징수하고 있다. 아파트와 같은 공동주택의 경우에 어느 한 가구가 설령 임대료나 관리비 전체를 낼 돈이 없더라도 우선 급하고 금액이 적은 수도요금이나 전기요금을 분납하고자 한다면 당연히 받아 주어야 할 것이다. 분납을 허용하고, 호주와 같이 임대료나 관리비와 같은 다른 상품의 요금 체납을 이유로 공급을 끊을 수 없도록 규정해야 할 것이다.
11) 에너지 위기가구 지원예산 확대: 산업자원부는 원자력 관련 홍보비로 약 236억원을 지출하였고, 광고비로만 한 해 동안 174억원을 지출하였다. 산업자원부는 홍보광고비를 줄이고, 저소득층 지원예산을 증가시키기를 건의한다. 그러면서도 산업자원부는 저소득층의 생존권 보장에 대한 인식이 부족하여 에너지 위기 저소득층의 대책이라면 예산타령만 늘어놓고 있다. 그러나 광보비 지출액수는 예산이 부족하여 지원책이 나오지 않고 있는 것이 아니라는 점을 명백하게 입증하고 있다. 산업자원부는 홍보광고비를 줄이고, 저소득층 지원예산을 증가시키기를 건의한다.
12) 지방자치단체의 지원 강화: 강원도는 총 8억 7천 1백만원의 도예산으로 단전, 단수 및 단가스 위기가구의 지원을 하고 있는데, 이는 광역지자체 차원에서 이뤄진 최초의 에너지기본권 보장 노력이라 평가될 수 있다. 이와 유사한 지방자치 단체의 지원이 다른 지역에서도 활성화되어야 할 것이다.
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