빈곤해결을 위한 국가재정 운용의 현황과 문제점 - 공공부조 정책을 중심으로
월간 복지동향/2007 :
2007/06/01 00:00
빈곤해결을 위한 국가재정 운용의 현황과 문제점
: 공공부조 정책을 중심으로 본 고는 복지재정과 시민참여(윤영진ㆍ이인재 외, 나남출판사, 2007)의 제 8장을 요약, 정리한 것이다.
김은정/ 계명대 사회복지학과 교수
I. 들어가며
빈곤문제 해결을 위해 과연 어느 정도 규모의 공공부조 지출이 바람직한가라는 질문에 객관적인 수치로 답하기는 어렵다. 이 질문에 대한 답은 사실상 공공부조 정책이 무엇을 정책목표로 삼고 있는가에 따라서 달라질 수 있다. 평균적 소득계층에 비해 상대적으로 소득수준이 낮은 경제적 취약계층에게 일정수준까지 소득을 보장해주는 것을 정책목표로 삼는 다면 어느 정도 규모의 재정이 요구될까? 반면, 최저생계비 이하 극빈층에게 생존유지를 위해 필요한 최저한 자원만을 제공해주는 것을 정책목표로 삼는다면 요구되는 재정적 규모가 어떠할까?
또 공공부조 급여 외에 빈곤문제 해결에 직, 간접으로 영향을 미치는 여타의 다른 사회복지 급여나 서비스의 수준이 어떠한가에 따라서도, 바람직한 공공부조 지출 규모가 달라질 것이다. 예를 들어, 우리 사회의 취약계층은 공공부조 급여 외에도 국민연금이나 고용보험 등과 같은 사회보험에서 제공하는 현금급여와 노인이나 아동, 장애인 등을 주 대상으로 하는 복지서비스 등을 수급할 수 있다. 이러한 다양한 사회적 급여나 서비스 제공 체계가 어느 정도나 성숙했는가에 따라 그 사회에서 제공되어야 하는 공공부조 재정의 적정수준이 달라질 수 있다. 그리고 더 나아가 대부분의 임금노동자들에게 영향을 주는 노동시장의 상황-대표적으로 실업율-이 어떠하며 최저임금 수준 등이 어떠한가에 따라서도 공공부조의 적정 재정규모가 달라질 수 있을 것이다.
빈곤문제의 해결을 위한 국가재정의 적정 운용을 논의함에 있어서는 이러한 다양한 여타 제도들의 성숙도나 현황이 포괄적으로 고려되어야만 하나, 사실상 이러한 관련요인들을 모두 고려하여 공공부조 재정의 적정성을 논의하기는 어렵다. 이에 필자는 우리 사회의 대표적 공공부조 제도인 국민기초생활보장 급여가 경제적 취약계층에 대한 사회적 안전망으로 제대로 기능하고 있는가에 초점을 두고 공공부조 재정규모와 재정배분 방식의 적정성을 논의하고자 한다.
II. 국민기초생활보장제도의 재정현황
다른 OECD 국가들과 비교해 우리나라의 GDP 대비 사회복지 재정규모는 과소하며, 빈곤문제 해결을 위한 대표적 복지정책인 공공부조지출이 GDP에서 차지하는 비중도 매우 적은 편이다. 공공부조 지출 비중이 1998년까지도 GDP 대비 0.4% 대에서 머물렀으며, 국민기초생활보장제도 실행 이후 그 비중이 증가하였으나 여전히 1%미만이다. 외환위기 이후 사회복지부문에 대한 지출비중이 크게 증가한 것은 사실이나, 실제로는 그러한 증가의 거의 대부분이 근로능력자를 대상으로 하는 사회보험의 확대(2001년 GDP의 7.5%)와 관련된 것이다. 즉, 외환위기 이후에도 근로무능력자나 그 밖의 취약계층에 대한 공공부조와 복지서비스에 대한 지출확대는 그다지 큰 폭으로 이루어지지 않아서, 공공부조에 대한 지출이 총 지출에서 차지하는 비중은 여전히 미미하다고 할 수 있다.
하지만 외환위기 이후 실업인구가 증가하고 빈곤이 확산되면서 공공부조 예산 자체의 증가율은 뚜렷하다. 공공부조 및 사회복지서비스 예산이 전체 사회보장예산에서 차지하던 비중이 1990년 1/3 이하에서 2000년에는 1/2 이상으로 증가하였고, 특히 1996년에서 2000년까지 5년간 세출규모가 2배 이상 증가하였다. 그러나 <표 1>을 보면, 이상과 같은 공공부조 지출의 증가는 사실상 수급대상자 수의 증가보다는 주로 1인당 수급액의 증가에 기인한다는 사실을 알 수 있다. 2005년 기초생활보장 예산을 2000년과 비교해보면 절대예산액수가 거의 2배 증가하였지만, 동기간동안 급여대상자의 수는 오히려 감소하였다. 결국 이러한 예산의 증가는 2배 이상 증가한 1인당 월 수급액에 기인한다는 것을 알 수 있다.
<표 1> 기초생활보장 예산의 변화추이 - 생략
기초생활보장을 위한 급여는, 생계급여, 주거급여, 교육급여, 해산급여, 장제급여, 의료급여, 자활급여의 7개 종류로 구성된다. 급여종류별 재정배분 현황(표 2참조)을 보면, 생계급여가 총 재정의 38%를, 주거급여 4.7%, 교육급여 2.2%, 해산 및 장제급여 0.3%, 의료급여 49.0%, 자활급여가 5.7%를 차지하고 있다. 즉, 총 기초생활보장 재정 중 약 50%가 의료급여 재정으로 사용되며 생계급여로 약 40%가 사용되고 있다. 나머지 주거급여, 교육급여, 자활급여 등의 합이 10%를 약간 상회한다고 할 수 있다.
이러한 재정구조는 수급자의 인구학적 특성과 관련시켜 이해할 필요가 있다. 2004년 국민기초생활보장 수급자 현황에 따르면, 40~64세의 중년층 수급자가 전체 수급자의 31.3%, 65세 이상의 노년층 수급자가 26.3%를 차지한다. 다음으로 10대 청소년이 전체 수급자의 20.1%, 20대 청년층이 13.8%를 차지하고 있으며, 0~9세 사이 영유아와 학령기 아동은 전체의 8.5%에 지나지 않는다(보건복지부, 2005). 가구원수별로 보면 1인가구가 55.6%, 2인가구가 20.4%, 3인가구 이상이 23.9%이며, 유형별 비중을 보면 노인세대가 33.3%, 장애인세대가 15.7%, 모부자세대가 11.7%, 소년소녀가장세대가 1.9%, 그 밖의 일반세대가 37.4%이다(보건복지부, 2006).
전체적으로 보면 중년층 이상의 수급자가 전체 수급자의 50%이상이고 세대별로도 노인세대가 많다는 점 등이 기초생활보장 재정 중 의료급여의 재정적 비중이 높은 것과 밀접히 관련된다. 또한 가족구성원 중 건강상태가 양호하지 않은 사람이 있은 것이 공공부조 수급가능성을 높이는 측면도 이러한 재정적 구조와 관련될 수 있다.
<표 2> 2005년 기초생활 급여 종류별 재정배분 - 생략
III. 국민기초생활보장제도의 재정관련 쟁점
1. 수급 사각지대: 재정확충의 필요성
국민기초생활보장제도의 수급자로 선정되기 위해서는 소득과 재산을 고려한 소득인정액이 가구원수별 최저생계비 수준에 미달되어야 하며, 경제적으로 그 가구를 부양할 수 있는 부양의무자가 없어야만 한다. 그런데 이 같은 수급자 선정 기준은 기준 자체의 문제, 적용상의 현실적 문제 등을 발생시키면서, 결과적으로 상당수의 절대빈곤층 인구를 수급인구로 포괄하지 못하게 하고 있다. 2003년 자료에 근거한 연구(이현주 외, 2005)에 따르면, 전체 인구의 6.6%에 달하는 최저생계비 이하 소득계층 중 기초적 소득보장 급여를 수급하지 못하는 비수급 인구가 3.7%로서 수급인구 2.9%에 비해 오히려 더 많다.
또한 극빈층은 아니나 최저생계비의 100~120%에 머무는 차상위 계층의 경우 총 인구의 약 2%(재산과 소득을 모두 고려한 경우)에서 약 6.5%(소득수준만을 고려한 경우)나 된다. 이러한 차상위 계층의 경우, 특례조항을 통해 의료급여, 주거급여, 교육급여 등의 일부를 지원받을 수 있을 뿐, 기초적 생계급여를 수급할 수 없으며 특례지원 수급자로 선정되기도 쉽지 않다. 또한 2005년 현재 수급신청 탈락가구의 약 1/4이 부양의무자가 있다는 이유로 탈락하는데, 이들 중 반 이상이 부양의무자로부터 경제적 도움을 전혀 받지 못한다고 한다(보건복지부, 2006).
이러한 이유에서 현실적으로는 최저한의 생활유지가 어려운 계층임에도 불구하고 국가로부터 적절한 지원을 받지 못하는 사각지대가 광범위하게 발생하고 있다. 적정수준의 지원을 통해 빈곤으로부터 벗어날 수 있게끔 하는 것도 정책적으로 매우 중요한 과제이지만, 그 이전에 기본적 지원을 필요로 하는 인구를 급여대상으로 포괄하는 것이 일차적 과제이다. 이렇듯 공공부조의 사각지대를 해소해야만 하는 과제는 공공부조에 대한 재정확대를 필연적으로 동반할 수밖에 없다. 급여대상을 제대로 선정하고 이들에게 빈곤을 벗어날 수 있는 적절한 양과 질의 급여를 제공하는 것이 빈곤문제 해결을 위한 선결과제라는 것에 대한 사회적 합의를 도출하고, 이를 위해 적극적으로 재정을 확충할 필요가 있다.
2. 급여지급 방식과 재정
현재 기초생활보장제도에서 급여를 지급하는 방식은 통합급여체계이다. 통합급여체계에서는 수급자로 선정되면 앞서 살펴본 기초생활보장급여(7가지) 전부를 통합적으로 수급할 수 있다. 그러나 반면 수급자로 선정되지 못하면 그 어떤 급여도 수급할 수 없다. 이러한 통합급여체계는 수급자 선정기준 중 어느 하나에 결함이 있어 수급자가 되지 못한 빈곤층의 경우, 국가로부터 어떠한 도움도 받지 못하게 하는 결과를 만들어낸다. 이것은 우리 사회의 공공부조 제도가 빈곤문제에 적절히 대응하게 하지 못하는 원인이 되고 있기도 하다. 이와 동시에 수급자에 대해서는 개별 급여(예를 들어 주거급여)에 대한 욕구가 발생하지 않는 경우에도 이에 대한 급여를 지급하는 문제 또한 발생시킬 수 있다.
2004년 기초보장 급여 수급가구 가운데, 주거급여에 대한 욕구가 없는 가구(자가가구, 무료임차가구 등)가 전체의 약 48%에 해당되는데, 이들에게도 주거급여가 지급되었다고 한다(보건복지부, 2005).
이러한 급여지급 방식은 수급자들에게는 수급권 확보를 빈곤탈출보다 우선시 하도록 함으로써 도덕적 해이를 증가시킬 수 있는 반면, 비수급자이지만 특정한 급여에 대해 수요가 있는 비수급자들에게는 아무런 도움을 줄 수 없게 만든다.
현재 기초생활보장제도 내에서 특례가구 규정을 두어, 차상위계층을 대상으로 의료급여 특례, 교육급여 특례, 자활급여 특례 등을 제공해 주고는 있다. 그러나 이것은 어디까지나 제도적으로 볼 때 개별급여들을 하나의 독립적인 선정기준과 급여체계를 갖는 급여로 보지 않고, 통합급여 방식의 일종의 예외 조치처럼 활용하고 있다. 의료나 주거, 교육, 자활 등에 대한 개별적 욕구에 부응하는 방식으로 개별급여를 실시하기 위해서는 독립된 예산과 제도내용을 갖추어야 한다는 것이다(박능후, 2006).
그렇다면 개별급여에 대해 욕구가 있는 빈곤층을 독립적 기준에 근거하여 선정하고 이들에게 대해 개별급여를 제공하면 어떨까? 이것이 기초생활보장제도의 재정에 어떤 영향을 미칠까? 개별급여체계가 되면 각 개별급여 지원대상자 수는 현재의 공공부조 수급자 수에 비해 크게 증가할 것으로 예상된다. 최근의 연구(이현주 외, 2005)에 의하면, 의료급여나 자활급여의 경우 최저생계비를 약간 넘는 빈곤가구(최저생계비의 130%이하) 대부분이 이러한 급여에 대한 욕구를 가지며, 주거급여와 교육급여에 대해서도 많은 수의 빈곤가구(최저생계비의 약 140%이하)가 개별적인 욕구를 갖는다고 한다. 따라서 개별급여체계로 전환하게 되면 우선 공공부조 수급 대상수가 통합급여체계에서의 총 수급자수에 비해 증가하여 국가 재정부담을 높일 수도 있다. 그러나 통합급여제도에서는 1인당 수급액 규모가 큰데 비해, 개별급여체계로 전환되면 대상자 수가 증가하더라도 1인당 총 급여액은 감소하게 될 것이므로 대상자수의 증가만큼 공공부조의 재정이 반드시 비례해서 증가한다고 보기는 어렵다.
어쨌든 개별급여체계가 되면 현재보다 각 개별급여에 대해 수요를 갖는 인구집단이 확대될 것은 당연하고, 현재 통합급여체계에서 모든 급여를 다 받는 최저계층의 경우 생계급여를 포함하여 기타 여러 가지 급여에 대한 수요가 여전히 존재할 가능성이 높음으로, 전체적으로 보자면 공공부조에 대한 총 재정의 규모는 커질 가능성이 높다. 사실상 개별급여를 필요로 하는 차상위계층이 최저생계비의 120%이하 집단으로 한정되기 보다는 그 이상의 집단까지 포함할 가능성이 크므로, 개별급여체계로의 전환은 공공부조 재정에 대한 확충을 선결과제로 한다. 이에 급여방식의 전환이 야기할 재정수요의 증대액과 이에 대한 현실적 충족 가능성을 면밀히 고려하여 실현가능한 제도 개선안이 도출되어야 할 것으로 본다.
3. 지방분권과 재정
정치, 경제, 사회의 다양한 영역에서의 지방자치에 대한 지속적인 강조와 함께, 빈곤 심화 문제에 대응함에 있어서도 지역사회의 책임과 역량을 강조하는 지방분권의 문제가 중요한 쟁점이 되고 있다. 이러한 지방분권은 사회복지의 여러 분야에 직접적으로 영향을 미칠 수 있는 중요한 정책방향으로서 분권화의 내용과 수준에 따라 지방정부의 복지서비스 제공 역량이 크게 달라질 수 있으며 이는 지역사회의 빈곤문제 해결 가능성, 공공부조 제도의 운용방식에 영향을 미치게 될 것이다.
현재 기초생활보장제도 급여의 재정부담은 특별시를 제외한 모든 지방자치단체에 대해 국고보조 80%, 지자체 부담 20%의 형태이다. 이렇듯 지방자치단체별 재정력 지수나 기초생활보장 급여에 대한 수요 등을 고려하지 않고 동일한 비율로 지자체가 재정을 부담하게 함으로써 재정여건이 열악한 지자체의 경우 이에 대한 재정 부담이 매우 크고, 이로 인해 기초생활보장 외 여타 필요한 복지사업의 실행이 어려워질 수 있다. 이에 비해 재정여건이 상대적으로 양호하며 복지수요도 그다지 높지 않은 지자체의 경우 기초생활보장급여에 대한 재정부담이 높지 않아서 그 밖의 다른 복지서비스 사업에 대한 재정지원이 가능하다.
국민기초생활보장제도에서 제공하는 기초생활보장 급여와 의료보호 급여는 국민의 생존권의 실현을 위한 권리이다. 따라서 대상자 선정의 기준과 급여의 수준 및 종류가 전국적인 통일성 원칙에 근거하여 전 국민의 권리실현이라는 측면에서 소외받는 인구가 없도록 하는 것이 중요하다. 특히 상대적으로 기초생활수급에 대한 수요가 높은 지역사회의 경우 그 지역 지방정부의 재정자립도가 일반적으로 낮고 경제적 개발에 대한 투자수요가 높기 때문에 오히려 빈곤문제 해결을 위한 지방정부의 복지공급역량이 약화되어 지역 간 빈곤의 불균형이 심화될 수 있다. 따라서 국민의 생존권 실현을 위한 기본적 복지급여인 기초생활보장급여와 의료보호 급여의 경우 국고 부담률을 100%로 표준화하여, 지방정부의 추가적 재원부담이 없도록 하는 것이 바람직하다.
지방분권화 심화라는 현실 앞에서 빈곤문제의 해결은, 중앙정부와 지방정부의 역할재정립을 선행과제로 한다. 중앙정부는 기초생활수급자 선정 기준 및 급여수준 결정에 있어서 최소한의 수준을 결정하고, 지방정부는 지역의 물가, 주거비, 교육비 등을 고려하여 국가차원의 최소수준을 상회하는 수준에서 지역적 최소수준을 결정하는 역할을 강화할 필요가 있다. 이러한 과정이 복지여건의 지역적 차이나 지역별 재정현황의 불균형 문제를 악화시키지 않으면서 진행될 수 있기 위해서는, 기초적 공공부조의 급여를 위한 재원을 중앙정부가 전적으로 충당해주는 방식이 되어야 할 것이다. 사회복지의 실현에 있어서 매우 중요한 정책목표인 지리적 정의(territorial justice)의 실현이라는 측면에서 공공부조 급여가 표준화될 필요가 있다는 것이다.
IV. 나가며
이상에서 빈곤문제 해결에 가장 직접적으로 관련되는 우리 사회 공공부조 정책의 현황과 쟁점을 간략히 살펴보았다. 빈곤문제의 해결을 위한 보다 장기적인 정책개입-예를 들면 경기활성화를 위한 노동정책이나 경제정책, 조세정책 등의 실행-이 빈곤감소를 위해 반드시 요구되지만, 빈곤문제로 인해 생존권을 침해받는 취약계층에 대한 즉각적이고 직접적 지원이 선결되어져야만 하는 정책적 과제임은 재론의 여지가 없다.
이에 본고는 그러한 직접적 지원의 대표적 정책인 기초생활보장제도의 내용과 특징을 간략히 살펴보고, 주요 쟁점들을 몇 가지 고찰해보았다. 최근 사회정책에서 미래지향적인 ‘투자’적 성격을 강조하면서 빈곤문제에 대한 접근도 국가의 소득보장 의무보다는 수급자의 수급책임 강화를 제도적으로 실행시키고 있다. 수급자의 장기적 인적자본의 확충을 강조하고 빈곤으로부터의 탈출을 위한 자산형성을 강조하는 등의 정책변화는 장기적 관점에서 빈곤문제해결을 위한 바람직한 접근이라고 판단된다. 다만, 이러한 강조가 모든 국민들의 최저한 생활보장이라는 국가의 기본적 의무를 등한시할 수 있는 정책적 바람막이가 되지는 않아야 한다. 자본주의 사회에서 필연적으로 발생할 수밖에 없는 실업인구, 근로능력에서 취약한 계층에 대한 지원은 우리 사회를 바람직한 생활공동체로 만들기 위해 올라가야 하는 첫 계단이기 때문이다.
<참고문헌>
보건복지부. 2005. 2004년 국민기초생활보장 수급자 현황.
보건복지부. 2006. 2006년 국민기초생활보장사업안내.
이현주 외. 2005. 차상위계층 실태분석 및 정책제안. 한국보건사회연구원 정책보고서.
윤영진ㆍ이인재 외. 2007. 복지재정과 시민참여. 나남출판사.
박능후. 2006. 국민기초생활보장제도 현황과 발전방향. 한국사회복지정책학회 춘계학술대회 자료집.
: 공공부조 정책을 중심으로 본 고는 복지재정과 시민참여(윤영진ㆍ이인재 외, 나남출판사, 2007)의 제 8장을 요약, 정리한 것이다.
김은정/ 계명대 사회복지학과 교수
I. 들어가며
빈곤문제 해결을 위해 과연 어느 정도 규모의 공공부조 지출이 바람직한가라는 질문에 객관적인 수치로 답하기는 어렵다. 이 질문에 대한 답은 사실상 공공부조 정책이 무엇을 정책목표로 삼고 있는가에 따라서 달라질 수 있다. 평균적 소득계층에 비해 상대적으로 소득수준이 낮은 경제적 취약계층에게 일정수준까지 소득을 보장해주는 것을 정책목표로 삼는 다면 어느 정도 규모의 재정이 요구될까? 반면, 최저생계비 이하 극빈층에게 생존유지를 위해 필요한 최저한 자원만을 제공해주는 것을 정책목표로 삼는다면 요구되는 재정적 규모가 어떠할까?
또 공공부조 급여 외에 빈곤문제 해결에 직, 간접으로 영향을 미치는 여타의 다른 사회복지 급여나 서비스의 수준이 어떠한가에 따라서도, 바람직한 공공부조 지출 규모가 달라질 것이다. 예를 들어, 우리 사회의 취약계층은 공공부조 급여 외에도 국민연금이나 고용보험 등과 같은 사회보험에서 제공하는 현금급여와 노인이나 아동, 장애인 등을 주 대상으로 하는 복지서비스 등을 수급할 수 있다. 이러한 다양한 사회적 급여나 서비스 제공 체계가 어느 정도나 성숙했는가에 따라 그 사회에서 제공되어야 하는 공공부조 재정의 적정수준이 달라질 수 있다. 그리고 더 나아가 대부분의 임금노동자들에게 영향을 주는 노동시장의 상황-대표적으로 실업율-이 어떠하며 최저임금 수준 등이 어떠한가에 따라서도 공공부조의 적정 재정규모가 달라질 수 있을 것이다.
빈곤문제의 해결을 위한 국가재정의 적정 운용을 논의함에 있어서는 이러한 다양한 여타 제도들의 성숙도나 현황이 포괄적으로 고려되어야만 하나, 사실상 이러한 관련요인들을 모두 고려하여 공공부조 재정의 적정성을 논의하기는 어렵다. 이에 필자는 우리 사회의 대표적 공공부조 제도인 국민기초생활보장 급여가 경제적 취약계층에 대한 사회적 안전망으로 제대로 기능하고 있는가에 초점을 두고 공공부조 재정규모와 재정배분 방식의 적정성을 논의하고자 한다.
II. 국민기초생활보장제도의 재정현황
다른 OECD 국가들과 비교해 우리나라의 GDP 대비 사회복지 재정규모는 과소하며, 빈곤문제 해결을 위한 대표적 복지정책인 공공부조지출이 GDP에서 차지하는 비중도 매우 적은 편이다. 공공부조 지출 비중이 1998년까지도 GDP 대비 0.4% 대에서 머물렀으며, 국민기초생활보장제도 실행 이후 그 비중이 증가하였으나 여전히 1%미만이다. 외환위기 이후 사회복지부문에 대한 지출비중이 크게 증가한 것은 사실이나, 실제로는 그러한 증가의 거의 대부분이 근로능력자를 대상으로 하는 사회보험의 확대(2001년 GDP의 7.5%)와 관련된 것이다. 즉, 외환위기 이후에도 근로무능력자나 그 밖의 취약계층에 대한 공공부조와 복지서비스에 대한 지출확대는 그다지 큰 폭으로 이루어지지 않아서, 공공부조에 대한 지출이 총 지출에서 차지하는 비중은 여전히 미미하다고 할 수 있다.
하지만 외환위기 이후 실업인구가 증가하고 빈곤이 확산되면서 공공부조 예산 자체의 증가율은 뚜렷하다. 공공부조 및 사회복지서비스 예산이 전체 사회보장예산에서 차지하던 비중이 1990년 1/3 이하에서 2000년에는 1/2 이상으로 증가하였고, 특히 1996년에서 2000년까지 5년간 세출규모가 2배 이상 증가하였다. 그러나 <표 1>을 보면, 이상과 같은 공공부조 지출의 증가는 사실상 수급대상자 수의 증가보다는 주로 1인당 수급액의 증가에 기인한다는 사실을 알 수 있다. 2005년 기초생활보장 예산을 2000년과 비교해보면 절대예산액수가 거의 2배 증가하였지만, 동기간동안 급여대상자의 수는 오히려 감소하였다. 결국 이러한 예산의 증가는 2배 이상 증가한 1인당 월 수급액에 기인한다는 것을 알 수 있다.
<표 1> 기초생활보장 예산의 변화추이 - 생략
기초생활보장을 위한 급여는, 생계급여, 주거급여, 교육급여, 해산급여, 장제급여, 의료급여, 자활급여의 7개 종류로 구성된다. 급여종류별 재정배분 현황(표 2참조)을 보면, 생계급여가 총 재정의 38%를, 주거급여 4.7%, 교육급여 2.2%, 해산 및 장제급여 0.3%, 의료급여 49.0%, 자활급여가 5.7%를 차지하고 있다. 즉, 총 기초생활보장 재정 중 약 50%가 의료급여 재정으로 사용되며 생계급여로 약 40%가 사용되고 있다. 나머지 주거급여, 교육급여, 자활급여 등의 합이 10%를 약간 상회한다고 할 수 있다.
이러한 재정구조는 수급자의 인구학적 특성과 관련시켜 이해할 필요가 있다. 2004년 국민기초생활보장 수급자 현황에 따르면, 40~64세의 중년층 수급자가 전체 수급자의 31.3%, 65세 이상의 노년층 수급자가 26.3%를 차지한다. 다음으로 10대 청소년이 전체 수급자의 20.1%, 20대 청년층이 13.8%를 차지하고 있으며, 0~9세 사이 영유아와 학령기 아동은 전체의 8.5%에 지나지 않는다(보건복지부, 2005). 가구원수별로 보면 1인가구가 55.6%, 2인가구가 20.4%, 3인가구 이상이 23.9%이며, 유형별 비중을 보면 노인세대가 33.3%, 장애인세대가 15.7%, 모부자세대가 11.7%, 소년소녀가장세대가 1.9%, 그 밖의 일반세대가 37.4%이다(보건복지부, 2006).
전체적으로 보면 중년층 이상의 수급자가 전체 수급자의 50%이상이고 세대별로도 노인세대가 많다는 점 등이 기초생활보장 재정 중 의료급여의 재정적 비중이 높은 것과 밀접히 관련된다. 또한 가족구성원 중 건강상태가 양호하지 않은 사람이 있은 것이 공공부조 수급가능성을 높이는 측면도 이러한 재정적 구조와 관련될 수 있다.
<표 2> 2005년 기초생활 급여 종류별 재정배분 - 생략
III. 국민기초생활보장제도의 재정관련 쟁점
1. 수급 사각지대: 재정확충의 필요성
국민기초생활보장제도의 수급자로 선정되기 위해서는 소득과 재산을 고려한 소득인정액이 가구원수별 최저생계비 수준에 미달되어야 하며, 경제적으로 그 가구를 부양할 수 있는 부양의무자가 없어야만 한다. 그런데 이 같은 수급자 선정 기준은 기준 자체의 문제, 적용상의 현실적 문제 등을 발생시키면서, 결과적으로 상당수의 절대빈곤층 인구를 수급인구로 포괄하지 못하게 하고 있다. 2003년 자료에 근거한 연구(이현주 외, 2005)에 따르면, 전체 인구의 6.6%에 달하는 최저생계비 이하 소득계층 중 기초적 소득보장 급여를 수급하지 못하는 비수급 인구가 3.7%로서 수급인구 2.9%에 비해 오히려 더 많다.
또한 극빈층은 아니나 최저생계비의 100~120%에 머무는 차상위 계층의 경우 총 인구의 약 2%(재산과 소득을 모두 고려한 경우)에서 약 6.5%(소득수준만을 고려한 경우)나 된다. 이러한 차상위 계층의 경우, 특례조항을 통해 의료급여, 주거급여, 교육급여 등의 일부를 지원받을 수 있을 뿐, 기초적 생계급여를 수급할 수 없으며 특례지원 수급자로 선정되기도 쉽지 않다. 또한 2005년 현재 수급신청 탈락가구의 약 1/4이 부양의무자가 있다는 이유로 탈락하는데, 이들 중 반 이상이 부양의무자로부터 경제적 도움을 전혀 받지 못한다고 한다(보건복지부, 2006).
이러한 이유에서 현실적으로는 최저한의 생활유지가 어려운 계층임에도 불구하고 국가로부터 적절한 지원을 받지 못하는 사각지대가 광범위하게 발생하고 있다. 적정수준의 지원을 통해 빈곤으로부터 벗어날 수 있게끔 하는 것도 정책적으로 매우 중요한 과제이지만, 그 이전에 기본적 지원을 필요로 하는 인구를 급여대상으로 포괄하는 것이 일차적 과제이다. 이렇듯 공공부조의 사각지대를 해소해야만 하는 과제는 공공부조에 대한 재정확대를 필연적으로 동반할 수밖에 없다. 급여대상을 제대로 선정하고 이들에게 빈곤을 벗어날 수 있는 적절한 양과 질의 급여를 제공하는 것이 빈곤문제 해결을 위한 선결과제라는 것에 대한 사회적 합의를 도출하고, 이를 위해 적극적으로 재정을 확충할 필요가 있다.
2. 급여지급 방식과 재정
현재 기초생활보장제도에서 급여를 지급하는 방식은 통합급여체계이다. 통합급여체계에서는 수급자로 선정되면 앞서 살펴본 기초생활보장급여(7가지) 전부를 통합적으로 수급할 수 있다. 그러나 반면 수급자로 선정되지 못하면 그 어떤 급여도 수급할 수 없다. 이러한 통합급여체계는 수급자 선정기준 중 어느 하나에 결함이 있어 수급자가 되지 못한 빈곤층의 경우, 국가로부터 어떠한 도움도 받지 못하게 하는 결과를 만들어낸다. 이것은 우리 사회의 공공부조 제도가 빈곤문제에 적절히 대응하게 하지 못하는 원인이 되고 있기도 하다. 이와 동시에 수급자에 대해서는 개별 급여(예를 들어 주거급여)에 대한 욕구가 발생하지 않는 경우에도 이에 대한 급여를 지급하는 문제 또한 발생시킬 수 있다.
2004년 기초보장 급여 수급가구 가운데, 주거급여에 대한 욕구가 없는 가구(자가가구, 무료임차가구 등)가 전체의 약 48%에 해당되는데, 이들에게도 주거급여가 지급되었다고 한다(보건복지부, 2005).
이러한 급여지급 방식은 수급자들에게는 수급권 확보를 빈곤탈출보다 우선시 하도록 함으로써 도덕적 해이를 증가시킬 수 있는 반면, 비수급자이지만 특정한 급여에 대해 수요가 있는 비수급자들에게는 아무런 도움을 줄 수 없게 만든다.
현재 기초생활보장제도 내에서 특례가구 규정을 두어, 차상위계층을 대상으로 의료급여 특례, 교육급여 특례, 자활급여 특례 등을 제공해 주고는 있다. 그러나 이것은 어디까지나 제도적으로 볼 때 개별급여들을 하나의 독립적인 선정기준과 급여체계를 갖는 급여로 보지 않고, 통합급여 방식의 일종의 예외 조치처럼 활용하고 있다. 의료나 주거, 교육, 자활 등에 대한 개별적 욕구에 부응하는 방식으로 개별급여를 실시하기 위해서는 독립된 예산과 제도내용을 갖추어야 한다는 것이다(박능후, 2006).
그렇다면 개별급여에 대해 욕구가 있는 빈곤층을 독립적 기준에 근거하여 선정하고 이들에게 대해 개별급여를 제공하면 어떨까? 이것이 기초생활보장제도의 재정에 어떤 영향을 미칠까? 개별급여체계가 되면 각 개별급여 지원대상자 수는 현재의 공공부조 수급자 수에 비해 크게 증가할 것으로 예상된다. 최근의 연구(이현주 외, 2005)에 의하면, 의료급여나 자활급여의 경우 최저생계비를 약간 넘는 빈곤가구(최저생계비의 130%이하) 대부분이 이러한 급여에 대한 욕구를 가지며, 주거급여와 교육급여에 대해서도 많은 수의 빈곤가구(최저생계비의 약 140%이하)가 개별적인 욕구를 갖는다고 한다. 따라서 개별급여체계로 전환하게 되면 우선 공공부조 수급 대상수가 통합급여체계에서의 총 수급자수에 비해 증가하여 국가 재정부담을 높일 수도 있다. 그러나 통합급여제도에서는 1인당 수급액 규모가 큰데 비해, 개별급여체계로 전환되면 대상자 수가 증가하더라도 1인당 총 급여액은 감소하게 될 것이므로 대상자수의 증가만큼 공공부조의 재정이 반드시 비례해서 증가한다고 보기는 어렵다.
어쨌든 개별급여체계가 되면 현재보다 각 개별급여에 대해 수요를 갖는 인구집단이 확대될 것은 당연하고, 현재 통합급여체계에서 모든 급여를 다 받는 최저계층의 경우 생계급여를 포함하여 기타 여러 가지 급여에 대한 수요가 여전히 존재할 가능성이 높음으로, 전체적으로 보자면 공공부조에 대한 총 재정의 규모는 커질 가능성이 높다. 사실상 개별급여를 필요로 하는 차상위계층이 최저생계비의 120%이하 집단으로 한정되기 보다는 그 이상의 집단까지 포함할 가능성이 크므로, 개별급여체계로의 전환은 공공부조 재정에 대한 확충을 선결과제로 한다. 이에 급여방식의 전환이 야기할 재정수요의 증대액과 이에 대한 현실적 충족 가능성을 면밀히 고려하여 실현가능한 제도 개선안이 도출되어야 할 것으로 본다.
3. 지방분권과 재정
정치, 경제, 사회의 다양한 영역에서의 지방자치에 대한 지속적인 강조와 함께, 빈곤 심화 문제에 대응함에 있어서도 지역사회의 책임과 역량을 강조하는 지방분권의 문제가 중요한 쟁점이 되고 있다. 이러한 지방분권은 사회복지의 여러 분야에 직접적으로 영향을 미칠 수 있는 중요한 정책방향으로서 분권화의 내용과 수준에 따라 지방정부의 복지서비스 제공 역량이 크게 달라질 수 있으며 이는 지역사회의 빈곤문제 해결 가능성, 공공부조 제도의 운용방식에 영향을 미치게 될 것이다.
현재 기초생활보장제도 급여의 재정부담은 특별시를 제외한 모든 지방자치단체에 대해 국고보조 80%, 지자체 부담 20%의 형태이다. 이렇듯 지방자치단체별 재정력 지수나 기초생활보장 급여에 대한 수요 등을 고려하지 않고 동일한 비율로 지자체가 재정을 부담하게 함으로써 재정여건이 열악한 지자체의 경우 이에 대한 재정 부담이 매우 크고, 이로 인해 기초생활보장 외 여타 필요한 복지사업의 실행이 어려워질 수 있다. 이에 비해 재정여건이 상대적으로 양호하며 복지수요도 그다지 높지 않은 지자체의 경우 기초생활보장급여에 대한 재정부담이 높지 않아서 그 밖의 다른 복지서비스 사업에 대한 재정지원이 가능하다.
국민기초생활보장제도에서 제공하는 기초생활보장 급여와 의료보호 급여는 국민의 생존권의 실현을 위한 권리이다. 따라서 대상자 선정의 기준과 급여의 수준 및 종류가 전국적인 통일성 원칙에 근거하여 전 국민의 권리실현이라는 측면에서 소외받는 인구가 없도록 하는 것이 중요하다. 특히 상대적으로 기초생활수급에 대한 수요가 높은 지역사회의 경우 그 지역 지방정부의 재정자립도가 일반적으로 낮고 경제적 개발에 대한 투자수요가 높기 때문에 오히려 빈곤문제 해결을 위한 지방정부의 복지공급역량이 약화되어 지역 간 빈곤의 불균형이 심화될 수 있다. 따라서 국민의 생존권 실현을 위한 기본적 복지급여인 기초생활보장급여와 의료보호 급여의 경우 국고 부담률을 100%로 표준화하여, 지방정부의 추가적 재원부담이 없도록 하는 것이 바람직하다.
지방분권화 심화라는 현실 앞에서 빈곤문제의 해결은, 중앙정부와 지방정부의 역할재정립을 선행과제로 한다. 중앙정부는 기초생활수급자 선정 기준 및 급여수준 결정에 있어서 최소한의 수준을 결정하고, 지방정부는 지역의 물가, 주거비, 교육비 등을 고려하여 국가차원의 최소수준을 상회하는 수준에서 지역적 최소수준을 결정하는 역할을 강화할 필요가 있다. 이러한 과정이 복지여건의 지역적 차이나 지역별 재정현황의 불균형 문제를 악화시키지 않으면서 진행될 수 있기 위해서는, 기초적 공공부조의 급여를 위한 재원을 중앙정부가 전적으로 충당해주는 방식이 되어야 할 것이다. 사회복지의 실현에 있어서 매우 중요한 정책목표인 지리적 정의(territorial justice)의 실현이라는 측면에서 공공부조 급여가 표준화될 필요가 있다는 것이다.
IV. 나가며
이상에서 빈곤문제 해결에 가장 직접적으로 관련되는 우리 사회 공공부조 정책의 현황과 쟁점을 간략히 살펴보았다. 빈곤문제의 해결을 위한 보다 장기적인 정책개입-예를 들면 경기활성화를 위한 노동정책이나 경제정책, 조세정책 등의 실행-이 빈곤감소를 위해 반드시 요구되지만, 빈곤문제로 인해 생존권을 침해받는 취약계층에 대한 즉각적이고 직접적 지원이 선결되어져야만 하는 정책적 과제임은 재론의 여지가 없다.
이에 본고는 그러한 직접적 지원의 대표적 정책인 기초생활보장제도의 내용과 특징을 간략히 살펴보고, 주요 쟁점들을 몇 가지 고찰해보았다. 최근 사회정책에서 미래지향적인 ‘투자’적 성격을 강조하면서 빈곤문제에 대한 접근도 국가의 소득보장 의무보다는 수급자의 수급책임 강화를 제도적으로 실행시키고 있다. 수급자의 장기적 인적자본의 확충을 강조하고 빈곤으로부터의 탈출을 위한 자산형성을 강조하는 등의 정책변화는 장기적 관점에서 빈곤문제해결을 위한 바람직한 접근이라고 판단된다. 다만, 이러한 강조가 모든 국민들의 최저한 생활보장이라는 국가의 기본적 의무를 등한시할 수 있는 정책적 바람막이가 되지는 않아야 한다. 자본주의 사회에서 필연적으로 발생할 수밖에 없는 실업인구, 근로능력에서 취약한 계층에 대한 지원은 우리 사회를 바람직한 생활공동체로 만들기 위해 올라가야 하는 첫 계단이기 때문이다.
<참고문헌>
보건복지부. 2005. 2004년 국민기초생활보장 수급자 현황.
보건복지부. 2006. 2006년 국민기초생활보장사업안내.
이현주 외. 2005. 차상위계층 실태분석 및 정책제안. 한국보건사회연구원 정책보고서.
윤영진ㆍ이인재 외. 2007. 복지재정과 시민참여. 나남출판사.
박능후. 2006. 국민기초생활보장제도 현황과 발전방향. 한국사회복지정책학회 춘계학술대회 자료집.
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