국무총리가 위원장인 사회보장심의위원회는 98년 9월 사회보험통합추진기획단을 구성하여 사회보험통합의 개념 및 범위, 관리운영 및 전산운영체계, 보험재정 운영 등 사회보험통합과 관련된 전반적인 사항을 연구검토하여 99년 9월까지 위원회에 보고하도록 하였다. 이하에서는 사회보험 통합의 의의, 주요 쟁점, 향후전망을 요약하고자 한다.

사회보험 통합의 의의

사회보험 통합의 범주에는 완전통합(급여 및 재정의 일원화 : unification), 관리운영통합(integration), 제도의 연계(linkage) 등 크게 세 가지로 나눌 수 있는데 첫번째의 경우는 사실상 사회보험제도의 통합에 가까운 개념이며, 두번째의 경우는 사회보험 '관리운영체계'의 통합을, 세번째의 경우는 제도간 정보공유 및 일부 업무의 연계를 의미하는 것이라고 할 수 있다. 사회보험통합추진기획단 설치안은 가장 광범위한 통합을 의미하는 완전통합방안까지 논의할 수 있도록 하고 있다.

사회보험통합 논의의 시발점은 현행 사회보험제도가 가지고 있는 관리운영상의 비효율성을 제거하여 전국민 사회보험시대에 걸맞은 효과적인 제도를 구축하는 데 있다. 즉, 현행 사회보험제도가 가지고 있는 제도별 분립 운영체계로 인한 동일업무 중복에 따른 비효율성, 동일한 대상자에 대한 사회보험료 부과기준의 다름으로 인한 가입자간 비형평성, 공급자 중심의 행정에 따른 가입자의 불편과 같은 문제점을 개선하는 데 그 1차적 목적이 있다.

그러나 사회보험 통합의 좀더 근본적 목적은 전국민에게 적용되지 못하고 있는 사회보험제도를 전국민에게 확대하는 데 있다. 의료보험제도만이 전국민에게 확대되어 있을 뿐, 국민연금제도는 도시지역 자영자가 사각지대에 있고, 산재보험은 5인 미만 사업장근로자가 사각지대에 있으며, 고용보험은 최근 98년 10월 1일부터 5인 미만 사업장에 적용 확대되었으나 일용직근로자 등 불안정근로계층은 여전히 사각지대에 놓여 있다. 이러한 사각지대 해소에 가장 큰 걸림돌은 관리능력의 부재에 있다. 즉, 현재의 관리운영체계 '틀' 아래에서는 현재보다 훨씬 많은 관리비의 투입이 있어야만 이들 대상자에 대한 적용확대가 이루어질 수 있으나, 예산의 제약 등으로 현시점에서는 거의 불가능한 상태이다.

[표1] 사회보험제도의 실시현황(1998.9)

구분	대상위험	가입자수(만명)	관할부처	집행기관
공적연금	국민연금	노령.장해	918	복지부	국민연금관리공단
공무원연금	총무처	공무원연금관리공단
군인연금	국방부	국방부 재정국
사립교원연금	교육부	사학연금관리공단
의료보험	직장의보	질병	4,600	복지부	직장의료보험조합(145개소) 국민의료보험관리공단	의료보험 연합회
지역의보
공교의보
산재보험	업무상재해	776	노동부	근로복지공단
고용보험	실업	469	노동부	지방노동사무소

따라서 현재의 예산 제약 아래에서 사회보험의 전국민 확대를 통한 사회안전망의 구축을 위해서는 사회보험제도 내에서의 '내적 효율성' 제고를 통한 '제도확대'를 시도할 수밖에 없다. 따라서 사회보험통합 논의의 핵심은 단순한 비용효율이 아니라 내적 비용효율화를 통한 사회보험의 기본적 목적의 충실화에 있는 것이다. 이렇게 볼 때 사회보험 관리운영의 효율성 제고는 그 자체가 '궁극적 목적'이라기보다는 사회적 위험에 대한 사회안전망으로서의 사회보험 본래의 목적을 달성하기 위한 '수단적 목적'으로 인식되어야 한다.

사회보험통합의 범주별로 본 주요 쟁점

수직적 범주

사회보험행정의 위계는 정책결정단계, 제도관리단계, 업무수행단계로 구분될 수 있다. 정책결정은 보건복지부와 노동부가 담당하고 있으므로 정책결정단계의 통합은 이 두 부처의 통합을 의미하며(ⓒ 안), 제도관리는 각 사회보험공단의 본부에서 담당하고 있으므로 제도관리단계의 통합은 4대 사회보험 관리공단 조직의 통합을 의미한다(ⓑ 안). 또한 업무수행은 각 사회보험관리공단의 지부·지사에서 수행하고 있으므로 업무수행단계의 통합은 일선 하부관리운영조직의 통합을 의미한다(ⓐ 안).

정책결정단계의 통합(ⓒ 안)은 더 큰 차원의 결단이 요구되어 현실적으로 실현 불가능하며, 제도관리단계의 통합(ⓑ 안)은 개별제도의 고유한 성격을 유지하기 어렵게 만들 우려가 있다. 따라서 현 단계에서는 일선 하부관리운영조직을 중심(ⓐ 안)으로 통합하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.

<그림1>

수평적 범주

2 : 2 통합방안은 소관부처별로 복지보험(국민연금, 의료보험)과 노동보험(산재보험, 고용보험)으로 각각 통합하는 방안이다(ⓐ 안). 1 : 3 통합방안은 비용부담 및 보험료 산정 측면에서 다소 다른 성격을 가진 산재보험을 제외한 국민연금, 의료보험, 고용보험만 통합하는 방안이고(ⓑ 안), ⓒ 안은 4대 사회보험 통합방안이다.

현재 사업장 중심의 관리체계로 운영되는 산재보험도 징수-보상업무의 연계 필요성과 국민재해보험으로의 장기적 발전을 감안할 때 근로자 개별관리를 하는 것이 바람직하다는 점(김용하 외, 1995)과 산재보험 역시 5인 미만 사업장에 적용 확대하여야 한다는 점에서 산재보험제도를 별도로 관리하는 안은 비효율적이다. 따라서 관리운영측면에서의 4대 사회보험간의 유사성으로 볼 때 2 : 2통합보다는 4대 보험 통합(ⓒ 안)이 훨씬 효과적이다.

한편 공무원연금관리공단 등 3개 특수직역연금제도의 관리운영문제는 별도로 논의하는 것이 바람직하다. 왜냐하면 이들 특수직역연금제도의 관리는 대상집단이 명확히 구분되어 관리대상이 중복되지 않고, 공무원연금관리공단 등의 주요업무로 연금제도 관리업무 외에도 각종의 복지사업이 있기 때문이다. 또한 공적 연금의 경우 현시점에서는 관리운영 문제보다 는 공적 연금간 제도적 상호접근 문제에 대한 협의가 더 중요하며, 이것이 전제되어야 관리운영의 조정문제가 논의가능하기 때문이다.

<그림2>

기능적 범주

4대 사회보험의 업무는 크게 기금·재정관리, 적용·자격관리, 소득파악·징수관리, 전산·정보·통계, 보상·급여관리로 나눌 수 있으며 이는 다시 적용·징수·정보·현금급여를 일원화하는 ⓐ 안과, 적용·징수·정보·급여(현금·현물)를 일원화하는 ⓑ 안, 적용·징수·정보·급여(현금·현물)·재정을 일원화하는 ⓒ안으로 구분할 수 있다.

대체로 ⓐ 안까지는 의견이 일치하고 있으며 ⓒ 안은 현재로서는 배제되고 있다. 따라서 ⓐ안과 ⓑ 안의 선택으로 좁혀지고 있는데, 현물급여 업무의 통합 필요성에 대한 검토가 주요쟁점이 되고 있다. 사회보험 현금급여의 경우 그 성격상 큰 차이가 없으므로 업무통합에 이론이 거의 없는 반면, 현물급여의 경우 의료보험과 산재보험의 요양급여, 고용보험의 고용안정 및 능력개발서비스 등으로 현금급여에 비하여 고유의 특성과 전문성이 요구되는 분야이므로 통합의 적합성 측면에서 논쟁의 여지가 있다.

그러나 요양급여서비스의 경우 의료보험과 산재보험의 업무성격이 동일하고, 일선사무소에서의 업무보다는 중앙에서의 일괄적 집중관리가 필요하므로 통합을 통한 효율성 제고가 기대될 수 있다. 고용보험서비스도 현금급여만 통합되고 현물급여가 별도로 운영될 경우 현금급여와 현물급여 간에 유기적 통제장치가 상실될 우려가 있어 제도의 효과성이 저하될 가능성이 있다. 또한 고용보험의 현물서비스의 경우 요양급여와 달리 전문성의 유지 필요성이 다소 낮다고 볼 수 있으므로 현물서비스의 별도 관리는 필요치 않다고 판단된다. 따라서 적용·징수·정보·급여를 일원화하는 ⓑ 안이 바람직하다고 생각한다.

<그림3>

사회보험통합 추진 전망

사회보험통합과 관련된 논의의 진행과정을 간단히 살펴보면, 첫째, 97년 9월의 노사관계개혁위원회에서 사회보험통합 논의가 있었으며, 이때 단기적 방안으로 적용, 부과, 징수업무의 통합이, 장기적 방안으로 4대 사회보험 통합필요성이 제기되었다. 둘째, 98년 2월의 노사정위원회 1차합의 내용에 4대 사회보험의 통합징수방안이 포함되었다. 셋째, 현정부의 100대과제에 사회보험통합 방침이 포함되었으며 넷째, 98년 6월 고위당정회의에서 4대 사회보험 통합방침이 합의되었다. 마지막으로 98년 9월 사회보장심의위원회에서는 사회보험 관리운영 개편과 관련한 국민적 공감대를 확보하고 관련부처 및 전문가 의견을 효과적으로 수렴하기 위하여 '사회보험통합추진기획단'을 구성할 것을 의결하였다.

98년 11월 기획단 1차회의, 98년 12월 기획단 2차회의가 개최되어 주요 검토과제를 분과별로 선정하여 논의를 진행시키고 있다. 기획단에서 만들어진 보고서는 사회보장심의위원회의 의결을 거쳐 정부의 사회보험 관리운영 통합의 구체적인 지침이 될 것이다. 현재 정부에서는 늦어도 2001년 상반기중에는 사회보험 관리운영체계의 통합을 시행할 것으로 계획하고 있다.

앞으로 사회보험 통합논의 진행과정에서 다음의 몇 가지 측면에 대한 국민과 관련 전문가의 관심이 요구된다. 첫째, 사회보험 통합은 사회보험의 전국민확대 및 의료보험의 통합일정과 연계하여 추진되어야 한다는 것이다. 현재 각 사회보험제도의 전국민 확대추진 상황을 보면, 고용보험은 98년 10월에 확대되었으며, 국민연금의 도시자영자 확대는 국회에 계류중이나 99년 4월부터 실시가 예상되고 있으며, 산재보험은 2000년도에 확대예정이다. 또한 지난 98년 10월에 지역의료보험이 통합된 이후 의료보험의 완전통합이 2000년 1월을 목표로 추진되고 있다.

둘째, 사회보험 통합을 위해서는 정부부처간 긴밀한 협력이 필요하다. 의료보험과 국민연금을 관리 감독하는 보건복지부, 산재보험과 고용보험을 관리감독하는 노동부가 국민의 이익을 우선시하는 대승적 차원에서 협력하지 않으면 사회보험 통합의 성과는 크게 기대하기 어려울 것으로 예상된다. 또한 국가 전체의 정보화사업을 추진하고 있는 정보통신부의 사업도 현행의 사회보험 운영체계를 전제로 할 것이 아니라 새로운 운영체계를 기준으로 추진되어야 할 것이다. 또한 노사정위원회에서는 기획단과는 별도로 사회보험통합을 주요 과제로 선정하여 논의하고 있다. 따라서 노사정위원회와 사회보험통합추진기획단과의 의견 조율도 요구된다.

셋째, 사회보험 통합논의는 실증적이고 심층적인 연구와 검토 아래 진행되어야 한다. 특히, 사회보험료 부과기준의 일원화, 사회보험 정보공유체계의 구축, 서비스 질의 획기적 개선, 중복관리 운영체계의 단일화, 자영자의 소득파악률 제고, 불완전 취업자의 효과적 적용관리 등에 대한 구체적 정책방안이 마련되어야 할 것이다.