공,사 연금제도 개선을 위한 대안모형의 특징과 장단점
월간 복지동향/2000 :
2000/11/10 00:00
우리 나라 공적연금은 짧은 역사에도 불구하고 급속한 적용확대로 전국민적 노후소득보장제도로 성장하였다. 그러나 우리의 공적연금은 지속가능한 발전을 위하여 해결해야 할 많은 현안과제를 가지고 있다. 수많은 납부예외자 및 적용제외자의 축소를 통하여 실질적인 전국민 연금화를 달성하여야 하며, 급여-부담 불균형에 의한 구조적인 재정불건전성 문제를 해결하여야 하고, 자영자의 소득파악 어려움으로 인한 가입자간 비형평성 문제를 해결하여야 한다. 또한 이미 재정위기를 맞고 있는 특수직역연금제도의 발전 방안과 사회보장 미구축시기에 사회보장 역할을 수행해온 법정퇴직금제도의 발전적 재편 방안 등이 마련되어야 한다.
더욱이, 인구고령화와 저성장 시대로의 진입, 고용구조의 유연화, 남북통일 등 변화하는 사회환경에서도 우리의 공적연금제도가 건실하고 지속가능한 발전을 계속하기 위해서는 공적연금의 제도 개선이 필수적으로 요구되고 있다. 그러므로 21세기에 들어선 지금, 우리는 우리의 경제 정치 사회 문화적 환경에도 적합하고 미래에도 지속가능한 연금제도로의 재편을 위한 준비가 시급히 요청되는 시점에 있다고 하겠다. 즉, 국제적 경험과 한국의 특수성에 기반하여 한국의 적정 연금개혁 모형의 개발이 우리에게 주어진 중요한 정책과제이다.
이와 같은 문제의식을 가지고 지난 1998년 12월에 구성된 「공 사연금제도개선실무위원회」는 2000년 5월까지 1년 6개월 동안 공 사 연금 관련 전문가 및 공무원과 노 사 대표들이 참여하여 우리 나라의 적정 공적연금 개혁모형을 개발하기 위한 작업을 수행해 온 결과 미래에 대한 전망과 철학을 약간씩 달리하는 4가지의 연금개혁 대안을 제안하였다. 여기에서는 지난 10월 12일 및 13일에 걸쳐 신라호텔에서 개최된 「한국의 공 사 연금제도 개선방안에 관한 국제회의」에서 발표된 4가지 개선대안 모형을 소개하고, 그 특징과 장단점을 비교 평가해 보고자 한다.
개선대안모형의 비교분석틀
공 사 연금제도 개선을 위한 4가지 대안모형을 상호 비교하기 위해서는 동일한 분석기준에 근거한 평가가 필요하다. 따라서 다음과 같은 질문에 근거하여 4가지 대안모형을 분석하고, 비교 평가해 보고자 한다.
첫째, 제도의 기본구조를 어떻게 설정하고 있는가? 이는 현행 국민연금, 특수직역연금, 퇴직금제도가 개선대안모형에서 어떠한 방식으로 재편되고 있는지를 살펴보기 위한 것이다.
둘째, 연금급여율을 어떻게 설정하고 있는가? 연금제도를 통한 소득대체율을 얼마로 설정하고 있는지를 살펴보기 위한 것이다. 비교기준은 40년 가입기준으로 평균소득자의 연금급여수준이다.
셋째, 연금보험료율을 어떻게 설정하고 있는가? 높은 급여수준은 높은 부담을 요구하기 때문에 부담가능성을 고려한 필요 연금보험료율의 수준을 살펴보기 위한 것이다.
넷째, 연금 재정방식을 어떻게 설정하고 있는가? 미래세대의 부담을 전제로 하는 부과방식적 성격과 현세대 부담을 전제로 하는 적립방식적 성격을 어떤 식으로 혼합하여 균형점을 설정하고 있는가를 살펴보기 위한 것이다.
다섯째, 개선대안모형의 특별한 장점은 무엇이고, 단점은 무엇인가? 어떤 개선대안모형이든 장점만 가질 수는 없다. 예컨대, 급여를 높게 설정하면 보험료도 높아지고, 현세대에게 유리하면 미래세대에게 부담이 과중해지는 등 한 측면을 과도하게 고려하면 다른 한 측면의 과도한 부담으로 연결되기 때문에 모든 구성요소들을 최상의 상태로 만드는 선택은 불가능하더라도, 구성요소들간의 적정한 균형점을 찾는 것이 연금제도 개선의 주요 과제라 할 수 있다. 따라서 우리는 각각의 대안모형이 채택한 균형점이 어떤 점에 특별한 주안점을 두고 있는지를 분석하는 것이 필요하다. 예컨대, 1차 사회안전망으로서 충분히 보편적인가? 적정급여수준과 적정보험료율을 어떻게 설정하고 있는가? 자영자의 소득파악 어려움으로 인한 가입자간 비형평성 문제를 해결하고 있는가? 미래의 인구고령화, 저성장시대, 불안정한 고용구조, 남북통일시에도 탄력적인 운영이 가능한가? 현행 연금제도에서 전환이 용이한가? 관리는 용이한가? 등등이다.
제1안: 현제도의 보완 모형
제1안은 현행 연금체제를 기본적으로 유지하면서, 공적연금 제도별로 내부적인 조정을 통하여 장기 재정안정성을 확보하고자 시도한 대안모형이다. 따라서 국민연금제도와 3개 특수직역연금의 분립은 그대로 유지하면서, 일반 직장가입자의 경우 1층은 국민연금, 2층은 법정기업연금, 3층은 개인연금을 통하여, 일반 자영자의 경우 1층은 국민연금, 2층 및 3층은 개인연금을 통하여, 특수직역가입자의 경우 1층 및 2층은 특수직역연금으로, 3층은 개인연금을 통하여 각각 노후소득을 보장하는 방안을 제시하고 있다.
국민연금의 급여율은 현행 60%를 유지하되, 보험료율은 장기적으로 15% 선에서 안정화되도록 하였다. 이 때, 연금수급개시 기준연령의 경우 평균여명이 연장됨에 따라 자동적으로 조정되는 메카니즘을 도입하여 장기적인 재정안정화를 도모토록 하였다. 즉, 기대여명(예, 15년)을 일정하게 유지하도록 기준연령을 조정하되, 실제 수급개시연령은 가입자 본인이 선택하도록 함으로써 조기수급시에는 연금액을 감액하고 연장수급시에는 연금액을 증액함으로써 보험수리적 균형을 유지토록 하였다. 또한 피용자의 경우에는 법정퇴직금을 20% 정도의 급여율을 보장하는 법정기업연금으로 전환하여 총 80%의 소득대체율을 보장토록 하였다. 한편, 자영자의 경우에는 국민연금 가입만을 강제토록 하여 60%의 소득대체율을 보장하되, 그 이상의 보장은 자율적으로 개인연금 가입을 통하여 보장토록 하였다.
공적직역연금은 국민연금과 별도의 제도로 존립하되, 국민연금에 상당하는 표준직역연금과 민간의 퇴직금에 상당하는 부가직역연금으로 지급함으로써 총연금급여율은 80% 수준에 달하도록 하였다. 이 때, 연금급여 산정기준소득은 현행 퇴직전 최종소득에서 생애평균소득으로 변경토록 하였다. 보험료율은 현행 15%에서 2005년까지 20%선으로 인상 유지하되, 가입자 본인 8%, 정부 12%를 부담토록 하고, 재정부족분은 정부의 재정지원으로 충당토록 하였다.
재정방식은 국민연금과 표준직역연금은 확정급여방식으로 각각 수정적립방식 및 부과방식으로 운영하고, 기업연금과 부가직역연금은 확정갹출방식으로 운영토록 하였다.
이와 같은 골격의 제1안은 현행 제도의 변화를 최소화하는 가운데, 평균수명 연장에 따른 연금수급연령 자동 연장을 통하여 인구고령화에 따른 연금재정 악화를 방지하는 방안을 마련하고 있다는 점이 특징적이다. 또한 1안에서는 연금급여 산정식에서 현행 전가입자 평균소득(A)를 가입자의 전생애평균소득(B)의 일정비율(α)로 인위적으로 설정토록 함으로써 IMF와 같은 경제상황의 변화 및 가입자의 변동에 따른 A의 급격한 변화를 방지할 수 있도록 하였다는 점에서 특징적이라고 할 수 있다. 무엇보다도 제1안은 현행 연금체계의 역사적 성격과 집단의 특수성을 고려하여 기본골격을 그대로 유지하면서 장기적으로 지속가능한 제도를 모색하는데 그 주안점을 두었다고 할 수 있다.
그럼에도 불구하고 제1안의 개혁대안으로서의 실효성은 몇가지 점에서 의심을 받을 수 있다. 1안은 전국민 연금화를 위한 별다른 대안을 제시하지 못하고 있으며, 재정안정화 방안으로 제시한 평균수명 연장에 따른 연금수급개시 기준연령의 연장은 결국 미래세대의 연금급여율을 상당수준 인하시키는 효과를 가져오게 될 것이다. 또한 60%라는 높은 급여율로 국민연금을 설계하고 있어 자영자의 보험료 부담이 15.2%까지 요구되며, 자영자의 소득파악 곤란에 따른 소득재분배 왜곡 문제를 전혀 해결하지 못하고 있다. 또한 1안은 법정퇴직금을 법정기업연금으로 전환하게 함으로써 퇴직금의 기업자율적 성격을 배제시키고 있다는 점이 지적될 수 있다.
제2안: 국민연금 중심의 개선모형
제2안은 국민연금제도를 중심으로 특수직역연금을 흡수 통합함으로써, 국민연금을 전국민 공통의 단일 공적연금제도로 만드는 대안모형이다. 2안에서 제안한 새로운 연금체계는 직역에 관계없이 경제활동을 하는 전국민이 가입하는 국민연금을 1층, 직장가입자의 경우 법정기업연금을 2층으로 하고, 특수직역가입자는 신직역연금을 2층으로 하며, 자영자의 경우에는 국가인증개인연금제도를 2층으로 하며, 3층은 임의의 개인연금으로 설계하고 있다. 이와 같이 2안에서는 퇴직금제도를 법정기업연금으로 전환하고, 공무원 등 특수직역종사자에 대해서도 법정기업연금에 상응하는 신직역연금을 도입하며, 자영자의 노후생활보장 강화 및 피용자와의 세제형평성 측면에서 새로운 형태의 개인연금인 국가인정개인연금의 도입을 제안하고 있다.
국민연금과 법정기업연금을 합산한 총급여율은 퇴직전 소득의 약 70%내외가 되도록 하되, 이중 국민연금의 소득대체율은 현행 평균소득자 기준 60%에서 45%(부부 50%) 수준으로 하향 조정하고, 법정기업연금은 퇴직금적립부담율 8.3% 중 6%로 법정기업연금으로 전환시 20%의 급여율을 보장하는 것으로 설정하였다. 이에 대한 국민연금과 법정기업연금의 총부담율은 장기적으로 20%내외에서 유지토록 하였다(국민연금 15% 내외, 퇴직금 약 6%). 또한, 연금수급연령은 2013년부터 매5년마다 1세씩 연장하여 2033년까지 65세로 높이되 기존 국민연금과는 달리 수급연령 연장에 맞춰 보험료를 납부해야 하는 가입상한연령도 동시에 높여 나가도록 하였다.
한편, 복합적 성격을 지닌 특수직역연금을 성격별로 분리하여, 공적연금적 기능은 국민연금이, 산재보상적 기능은 산재보험이, 퇴직금적 기능은 민간 근로자의 법정기업연금에 상응하는 신직역연금을 신설하여 담당하도록 하였다. 새로운 연금체계로의 전환에 따른 막대한 국가재정부담을 감안하여 신직역연금은 부과방식의 명목확정기여연금(Notional Defined Contribution)의 형태를 취하는 것으로 하였다. 명목확정기여연금은 기여에 대한 원리금을 개인별 계정에 기록한 후 연금을 수급할 때 총누적액을 연금자산으로 하여 급여액을 산정하지만 부과방식의 재정형태를 취한다는 특성이 있다.
국민연금 및 공적직역연금 모두 확정급여방식이되, 재정방식은 각각 부분적립방식과 부과방식을 채택하도록 하였다.
이와 같은 제2안의 개선모형의 골자는 국민연금가입자의 급여율을 현행 60%에서 45%로 하향조정함으로써 보험료율 부담을 장기적으로 15% 선에서 안정화하며, 그 이상의 보장은 피용자는 법정기업연금을 통하여, 자영자는 세제혜택을 강화한 국가인증개인연금을 통하여 보장하겠다는 구상이다. 따라서 제2안은 장기적 재정안정성과 부담가능성 증진을 위하여 급여율 인하를 중요한 선택으로 제안하였다는 점에서 특징적이며, 일반국민과 특수직역을 모두 국민연금이라는 단일한 제도적 틀로 묶고 있다는 점에서 대폭적 개혁을 특징으로 한다고 평가할 수 있다.
그러나 제2안 역시 제1안과 마찬가지로 제1차 안전망으로서의 연금의 보편적 성격을 강조하지 못하고 있다는 점에서, 현행 급여율을 60%에서 45%로 하향조정함으로써 국민연금의 보장적 성격이 약해졌다는 점에서, 퇴직금을 법정기업연금화함으로써 기업자율의 특성을 배제하고 있다는 점에서, 그리고 현재도 세제혜택이 많은 개인연금을 폐기하고 자영자를 위한 선별적인 국가인증개인연금 도입을 제안하는 것이 좀 비현실적이라는 점에서 그 한계점을 지적할 수 있다.
제3안: 일체형 다원적 개선모형
제3안은 '相生年金'이라는 명칭의 기초연금을 도입함으로써, 이 기초연금을 통하여 피용자, 자영자, 특수직역가입자 등 기존가입자 뿐만 아니라 주부, 실업자 등 비경제활동자를 포함하는 전국민을 단일 연금제도로 묶는다는 점에서 일체형적 특성을 지니면서도, 기존의 국민연금, 3개 특수직역연금, 퇴직금의 제도적 틀은 그대로 유지한다는 면에서 다원적인 특징을 동시에 지니고 있는 대안모형이다.
즉, 3안에서는 상생연금을 신설하여 18세 이상 모든 국민을 가입대상으로 하는 1인 1연금체제의 기초연금을 1층으로 하고, 기존의 공적연금제도는 현행과 같이 제도별로 독립적으로 운영하되 상생연금 부분을 적용제외한 직역별 특성을 반영할 수 있는 연금제도로 재편성하여 2층으로 하며, 3층은 임의의 개인연금으로 설계한다. 이 때 자영자 등 소득을 파악하기 힘든 계층은 상생연금만을 의무적으로 가입하게 하고, 자영자가 상생연금에 부가하여 지역별·직역별로 연금기금을 구성할 때는 퇴직금 및 기업연금에 준하는 세제헤택을 주도록 하였다.
상생연금 급여율은 20% 수준으로 정액급여하며, 저소득, 의무군역, 출산·육아 등으로 보험료를 불입하지 못한 기간에 대해서도 가입기간을 부분적으로(1/3) 인정하여 국민 누구나 일정연령(65세)이 되면 일정액의 연금(최소한 전가입자 평균소득월액의 6.7%)을 받을 수 있도록 하고, 동일한 차원에서 공적연금제도에 소외되어 있는 기존의 65세 이상 노인에게도 연금을 지급토록 하였다. 현행 각 공적연금은 직역연금 성격으로 전환하여 20% 수준의 소득비례연금으로 운영하고, 현행 퇴직금제도는 개별 기업별로 노사합의에 의하여 일시금 형태를 포함한 다양한 기업연금제도를 설계할 수 있도록 하여 자율성과 신축성이 유지되도록 하였다.
국민연금의 총급여율은 세대별·가족형태별·성별 형평성을 제고하도록 개선하여 부부기준으로 보면, 홀벌이 부부는 상생연금 40%(남편 부분 20%, 아내부분 20%)와 소득비례연금 20%로 도합 60%가 됨으로써 현행의 연금급여 수준을 그대로 유지토록 한 반면, 맞벌이 가구의 경우는 부부 각각이 상생연금 20% 소득비례연금 20%를 수급하게 되어 도합 80%수준이 되도록 하였다(현행 120% 수준에서). 보험료율은 맞벌이 가구는 현재의 부부 각각 9%수준에서 7.5%(상생부분 1.5% + 소득비례부분 6.0%) 수준으로 하향 조정하고, 홑벌이부부는 9%를 유지토록 하였다.
재정방식은 상생연금의 경우 급여에 필요한 재원은 5년 균형 부과방식으로 운영토록 하며, 국민연금, 직역연금은 적립방식으로 운영토록 하였다. 상생연금 급여에 필요한 재원은 현행 국민연금 및 각 공적 직역연금에서 가입자수에 비례한 정액의 보험료, 상생연금만 가입한 자의 정액보험료, 보험료 비부담 가입자에 대한 연금급여에 필요한 금액에 상응하는 정부지원금으로 운영토록 하였다.
특수직역연금의 재정불안정 문제를 해결하기 위해서는 보험료수준을 단계적으로 21%까지 상향조정하고, 전가입기간 평균소득기준으로 연금급여를 산정하고, 연금액 슬라이딩 기준을 소비자물가상승율 기준으로 전환하는 방안을 제시하고 있다.
이와 같은 제3안 개선모형은 모든 국민에게 기초연금을 도입함으로써 실질적인 전국민 단일연금제도로 묶고 있다는 점에서 특징적이며, 동시에 각 공적연금제도 및 퇴직금의 특수성을 인정하고 자율적 발전방안을 마련함으로써 불확실한 미래변화에 탄력적으로 적응해나갈 수 있다는 점에서 특징적이다.
그러나 모든 국민을 기초연금제도로 포괄하는데 있어서의 관리의 어려움, 기초연금의 정액보험료가 저소득층에게는 높은 수준일 수 있다는 점 등의 문제를 갖고 있다.
제4안: 절충모형 혹은 국민연금 중심 개선모형의 변형
제4안은 제시된 상기 3개안의 장점을 취합하고자 시도한 안으로, 기본골격은 제2안과 흡사한 특징을 가지고 있다. 즉, 국민연금을 기초연금화하여 전국민 공통의 연금으로 1층으로 설정하고, 2층은 직장가입자의 경우 법정기업연금으로, 자영자의 경우 법정개인연금으로, 특수직역가입자의 경우 소득비례직역연금으로 하며, 3층은 임의 민간노후보장상품으로 설계하고 있다. 즉, 1층보장은 국가의 적극적 개입에 의한 보장이 되고, 2층보장은 중간적 성격으로 국가는 기본골격을 의무화하는 대신 나머지 세부적인 사항에 대해서는 기업과 근로자 또는 자영자의 자율에 맡기도록 하며, 3층보장은 완전히 시장경제에 의한 자율에 의하도록 하는 체제로 전환되는 것을 의미한다.
이와 같이 제4안은 2안에서 국민연금을 특수직역연금가입자를 포함하는 전국민 공통의 연금제도로 재편하고 있는 구상과 퇴직금을 법정기업연금화하여 소득비례연금으로 운영한다는 구상을 채택하여 취하고 있다. 그러나 2안에서는 국민연금의 급여율을 현행 60%에서 45%로 하향조정하는데 반하여, 4안에서는 그 하향폭을 더욱 크게 하여 35%로 하향조정하고 있다는 점에서 구별된다. 또한, 제4안은 3안에서 기초연금의 구상을 도입하여 국민연금의 명칭을 기초연금으로 변경하고 있으나, 제4안의 기초연금은 기존의 경제활동자 중심의 1소득자 1연금체계를 유지하고 있다는 점에서 제3안의 기초연금과는 구별된다.
제4안의 총급여율은 60%로, 그중 기초연금(기존 국민연금)이 35%이고, 법정기업연금, 법정개인연금, 혹은 소득비례직역연금을 통하여 25%의 급여수준을 보장토록 하고 있다. 보험료율은 기초연금의 경우 10% 선에서 안정되도록 하고, 그 이상의 보험료가 요구될 경우 국가가 보전토록 하고 있다. 법정기업연금은 현행 퇴직금부담율 8.3%에 노사 자율의 추가적 부담으로 구성토록 되어 있다.
이와 같은 제4안의 개선모형은 지속가능한 발전을 위하여 국민연금의 급여수준을 35% 수준으로 대폭 하향조정하고, 국민연금을 기초연금화하여 전국민공통의 연금제도로 만들었다는 점에서 특징적이다. 또한 2안과 마찬가지로 공 사적 성격이 혼합되어 있던 퇴직금을 법정기업연금화함으로써 공적 소득보장체계로 편입시키고, 이를 통하여 공 사 연금체계간 적정 역할분담을 도모하고 있다는 점에서 특징적이다.
그러나, 국민연금 급여수준을 사실상 35%로 하향조정한 부분을 국민들에게 설득시킬 수있을 것인지의 문제와 퇴직금을 법정기업연금화함으로써 기업자율적 의미를 퇴색시키고 있다는 점 등은 단점으로 지적될 수 있을 것이다.
종합정리
제시된 4개의 연금개혁안은 각기 자기완결성을 갖는 개혁안으로서, 각각 주안점과 그에 따른 장단점이 상이하다. 문제는 어떤 안이 미래의 변화방향에 부합하고, 현재에 당면한 문제들을 가장 현명하게 해결하고 있는가 하는 점에서 평가되어야 할 것이다.
그럼에도 불구하고 제시된 4개의 연금개혁안을 비교평가하는 과정에서, 4가지 대안 모두가 지향하는 공통적인 개혁방향을 다음과 같이 정리할 수 있었다. 그것의 하나는 공적연금체계만으로는 적정한 노후소득보장을 달성하기 어렵기 때문에 공 사연금체계간의 적정한 역할분담과 다층적 소득보장제도의 재구축을 시도하고 있다는 점이다. 두 번째는 급여와 부담의 불균형은 제도의 장기적 재정건전성을 저해하고, 결국 미래에도 지속가능한 제도로의 발전을 위협하기 때문에 연금급여율의 인하, 연금수급연령의 조정, 연금보험료의 인상 등을 통하여 급여와 부담을 균형시키기 위한 노력들이 시도되고 있다는 점이다. 세 번째는 세대내 세대간 형평성을 제고하기 위한 방안들을 모색하고 있다는 점이다. 네 번째는 가능한한 보편적인 소득보장제도로서의 역할을 제고하고자 전면적인 가입확대를 시도하거나 혹은 연금크레딧 등의 제도적 장치들을 도입하고 있다는 점이다.
더욱이, 인구고령화와 저성장 시대로의 진입, 고용구조의 유연화, 남북통일 등 변화하는 사회환경에서도 우리의 공적연금제도가 건실하고 지속가능한 발전을 계속하기 위해서는 공적연금의 제도 개선이 필수적으로 요구되고 있다. 그러므로 21세기에 들어선 지금, 우리는 우리의 경제 정치 사회 문화적 환경에도 적합하고 미래에도 지속가능한 연금제도로의 재편을 위한 준비가 시급히 요청되는 시점에 있다고 하겠다. 즉, 국제적 경험과 한국의 특수성에 기반하여 한국의 적정 연금개혁 모형의 개발이 우리에게 주어진 중요한 정책과제이다.
이와 같은 문제의식을 가지고 지난 1998년 12월에 구성된 「공 사연금제도개선실무위원회」는 2000년 5월까지 1년 6개월 동안 공 사 연금 관련 전문가 및 공무원과 노 사 대표들이 참여하여 우리 나라의 적정 공적연금 개혁모형을 개발하기 위한 작업을 수행해 온 결과 미래에 대한 전망과 철학을 약간씩 달리하는 4가지의 연금개혁 대안을 제안하였다. 여기에서는 지난 10월 12일 및 13일에 걸쳐 신라호텔에서 개최된 「한국의 공 사 연금제도 개선방안에 관한 국제회의」에서 발표된 4가지 개선대안 모형을 소개하고, 그 특징과 장단점을 비교 평가해 보고자 한다.
개선대안모형의 비교분석틀
공 사 연금제도 개선을 위한 4가지 대안모형을 상호 비교하기 위해서는 동일한 분석기준에 근거한 평가가 필요하다. 따라서 다음과 같은 질문에 근거하여 4가지 대안모형을 분석하고, 비교 평가해 보고자 한다.
첫째, 제도의 기본구조를 어떻게 설정하고 있는가? 이는 현행 국민연금, 특수직역연금, 퇴직금제도가 개선대안모형에서 어떠한 방식으로 재편되고 있는지를 살펴보기 위한 것이다.
둘째, 연금급여율을 어떻게 설정하고 있는가? 연금제도를 통한 소득대체율을 얼마로 설정하고 있는지를 살펴보기 위한 것이다. 비교기준은 40년 가입기준으로 평균소득자의 연금급여수준이다.
셋째, 연금보험료율을 어떻게 설정하고 있는가? 높은 급여수준은 높은 부담을 요구하기 때문에 부담가능성을 고려한 필요 연금보험료율의 수준을 살펴보기 위한 것이다.
넷째, 연금 재정방식을 어떻게 설정하고 있는가? 미래세대의 부담을 전제로 하는 부과방식적 성격과 현세대 부담을 전제로 하는 적립방식적 성격을 어떤 식으로 혼합하여 균형점을 설정하고 있는가를 살펴보기 위한 것이다.
다섯째, 개선대안모형의 특별한 장점은 무엇이고, 단점은 무엇인가? 어떤 개선대안모형이든 장점만 가질 수는 없다. 예컨대, 급여를 높게 설정하면 보험료도 높아지고, 현세대에게 유리하면 미래세대에게 부담이 과중해지는 등 한 측면을 과도하게 고려하면 다른 한 측면의 과도한 부담으로 연결되기 때문에 모든 구성요소들을 최상의 상태로 만드는 선택은 불가능하더라도, 구성요소들간의 적정한 균형점을 찾는 것이 연금제도 개선의 주요 과제라 할 수 있다. 따라서 우리는 각각의 대안모형이 채택한 균형점이 어떤 점에 특별한 주안점을 두고 있는지를 분석하는 것이 필요하다. 예컨대, 1차 사회안전망으로서 충분히 보편적인가? 적정급여수준과 적정보험료율을 어떻게 설정하고 있는가? 자영자의 소득파악 어려움으로 인한 가입자간 비형평성 문제를 해결하고 있는가? 미래의 인구고령화, 저성장시대, 불안정한 고용구조, 남북통일시에도 탄력적인 운영이 가능한가? 현행 연금제도에서 전환이 용이한가? 관리는 용이한가? 등등이다.
제1안: 현제도의 보완 모형
제1안은 현행 연금체제를 기본적으로 유지하면서, 공적연금 제도별로 내부적인 조정을 통하여 장기 재정안정성을 확보하고자 시도한 대안모형이다. 따라서 국민연금제도와 3개 특수직역연금의 분립은 그대로 유지하면서, 일반 직장가입자의 경우 1층은 국민연금, 2층은 법정기업연금, 3층은 개인연금을 통하여, 일반 자영자의 경우 1층은 국민연금, 2층 및 3층은 개인연금을 통하여, 특수직역가입자의 경우 1층 및 2층은 특수직역연금으로, 3층은 개인연금을 통하여 각각 노후소득을 보장하는 방안을 제시하고 있다.
국민연금의 급여율은 현행 60%를 유지하되, 보험료율은 장기적으로 15% 선에서 안정화되도록 하였다. 이 때, 연금수급개시 기준연령의 경우 평균여명이 연장됨에 따라 자동적으로 조정되는 메카니즘을 도입하여 장기적인 재정안정화를 도모토록 하였다. 즉, 기대여명(예, 15년)을 일정하게 유지하도록 기준연령을 조정하되, 실제 수급개시연령은 가입자 본인이 선택하도록 함으로써 조기수급시에는 연금액을 감액하고 연장수급시에는 연금액을 증액함으로써 보험수리적 균형을 유지토록 하였다. 또한 피용자의 경우에는 법정퇴직금을 20% 정도의 급여율을 보장하는 법정기업연금으로 전환하여 총 80%의 소득대체율을 보장토록 하였다. 한편, 자영자의 경우에는 국민연금 가입만을 강제토록 하여 60%의 소득대체율을 보장하되, 그 이상의 보장은 자율적으로 개인연금 가입을 통하여 보장토록 하였다.
공적직역연금은 국민연금과 별도의 제도로 존립하되, 국민연금에 상당하는 표준직역연금과 민간의 퇴직금에 상당하는 부가직역연금으로 지급함으로써 총연금급여율은 80% 수준에 달하도록 하였다. 이 때, 연금급여 산정기준소득은 현행 퇴직전 최종소득에서 생애평균소득으로 변경토록 하였다. 보험료율은 현행 15%에서 2005년까지 20%선으로 인상 유지하되, 가입자 본인 8%, 정부 12%를 부담토록 하고, 재정부족분은 정부의 재정지원으로 충당토록 하였다.
재정방식은 국민연금과 표준직역연금은 확정급여방식으로 각각 수정적립방식 및 부과방식으로 운영하고, 기업연금과 부가직역연금은 확정갹출방식으로 운영토록 하였다.
이와 같은 골격의 제1안은 현행 제도의 변화를 최소화하는 가운데, 평균수명 연장에 따른 연금수급연령 자동 연장을 통하여 인구고령화에 따른 연금재정 악화를 방지하는 방안을 마련하고 있다는 점이 특징적이다. 또한 1안에서는 연금급여 산정식에서 현행 전가입자 평균소득(A)를 가입자의 전생애평균소득(B)의 일정비율(α)로 인위적으로 설정토록 함으로써 IMF와 같은 경제상황의 변화 및 가입자의 변동에 따른 A의 급격한 변화를 방지할 수 있도록 하였다는 점에서 특징적이라고 할 수 있다. 무엇보다도 제1안은 현행 연금체계의 역사적 성격과 집단의 특수성을 고려하여 기본골격을 그대로 유지하면서 장기적으로 지속가능한 제도를 모색하는데 그 주안점을 두었다고 할 수 있다.
그럼에도 불구하고 제1안의 개혁대안으로서의 실효성은 몇가지 점에서 의심을 받을 수 있다. 1안은 전국민 연금화를 위한 별다른 대안을 제시하지 못하고 있으며, 재정안정화 방안으로 제시한 평균수명 연장에 따른 연금수급개시 기준연령의 연장은 결국 미래세대의 연금급여율을 상당수준 인하시키는 효과를 가져오게 될 것이다. 또한 60%라는 높은 급여율로 국민연금을 설계하고 있어 자영자의 보험료 부담이 15.2%까지 요구되며, 자영자의 소득파악 곤란에 따른 소득재분배 왜곡 문제를 전혀 해결하지 못하고 있다. 또한 1안은 법정퇴직금을 법정기업연금으로 전환하게 함으로써 퇴직금의 기업자율적 성격을 배제시키고 있다는 점이 지적될 수 있다.
제2안: 국민연금 중심의 개선모형
제2안은 국민연금제도를 중심으로 특수직역연금을 흡수 통합함으로써, 국민연금을 전국민 공통의 단일 공적연금제도로 만드는 대안모형이다. 2안에서 제안한 새로운 연금체계는 직역에 관계없이 경제활동을 하는 전국민이 가입하는 국민연금을 1층, 직장가입자의 경우 법정기업연금을 2층으로 하고, 특수직역가입자는 신직역연금을 2층으로 하며, 자영자의 경우에는 국가인증개인연금제도를 2층으로 하며, 3층은 임의의 개인연금으로 설계하고 있다. 이와 같이 2안에서는 퇴직금제도를 법정기업연금으로 전환하고, 공무원 등 특수직역종사자에 대해서도 법정기업연금에 상응하는 신직역연금을 도입하며, 자영자의 노후생활보장 강화 및 피용자와의 세제형평성 측면에서 새로운 형태의 개인연금인 국가인정개인연금의 도입을 제안하고 있다.
국민연금과 법정기업연금을 합산한 총급여율은 퇴직전 소득의 약 70%내외가 되도록 하되, 이중 국민연금의 소득대체율은 현행 평균소득자 기준 60%에서 45%(부부 50%) 수준으로 하향 조정하고, 법정기업연금은 퇴직금적립부담율 8.3% 중 6%로 법정기업연금으로 전환시 20%의 급여율을 보장하는 것으로 설정하였다. 이에 대한 국민연금과 법정기업연금의 총부담율은 장기적으로 20%내외에서 유지토록 하였다(국민연금 15% 내외, 퇴직금 약 6%). 또한, 연금수급연령은 2013년부터 매5년마다 1세씩 연장하여 2033년까지 65세로 높이되 기존 국민연금과는 달리 수급연령 연장에 맞춰 보험료를 납부해야 하는 가입상한연령도 동시에 높여 나가도록 하였다.
한편, 복합적 성격을 지닌 특수직역연금을 성격별로 분리하여, 공적연금적 기능은 국민연금이, 산재보상적 기능은 산재보험이, 퇴직금적 기능은 민간 근로자의 법정기업연금에 상응하는 신직역연금을 신설하여 담당하도록 하였다. 새로운 연금체계로의 전환에 따른 막대한 국가재정부담을 감안하여 신직역연금은 부과방식의 명목확정기여연금(Notional Defined Contribution)의 형태를 취하는 것으로 하였다. 명목확정기여연금은 기여에 대한 원리금을 개인별 계정에 기록한 후 연금을 수급할 때 총누적액을 연금자산으로 하여 급여액을 산정하지만 부과방식의 재정형태를 취한다는 특성이 있다.
국민연금 및 공적직역연금 모두 확정급여방식이되, 재정방식은 각각 부분적립방식과 부과방식을 채택하도록 하였다.
이와 같은 제2안의 개선모형의 골자는 국민연금가입자의 급여율을 현행 60%에서 45%로 하향조정함으로써 보험료율 부담을 장기적으로 15% 선에서 안정화하며, 그 이상의 보장은 피용자는 법정기업연금을 통하여, 자영자는 세제혜택을 강화한 국가인증개인연금을 통하여 보장하겠다는 구상이다. 따라서 제2안은 장기적 재정안정성과 부담가능성 증진을 위하여 급여율 인하를 중요한 선택으로 제안하였다는 점에서 특징적이며, 일반국민과 특수직역을 모두 국민연금이라는 단일한 제도적 틀로 묶고 있다는 점에서 대폭적 개혁을 특징으로 한다고 평가할 수 있다.
그러나 제2안 역시 제1안과 마찬가지로 제1차 안전망으로서의 연금의 보편적 성격을 강조하지 못하고 있다는 점에서, 현행 급여율을 60%에서 45%로 하향조정함으로써 국민연금의 보장적 성격이 약해졌다는 점에서, 퇴직금을 법정기업연금화함으로써 기업자율의 특성을 배제하고 있다는 점에서, 그리고 현재도 세제혜택이 많은 개인연금을 폐기하고 자영자를 위한 선별적인 국가인증개인연금 도입을 제안하는 것이 좀 비현실적이라는 점에서 그 한계점을 지적할 수 있다.
제3안: 일체형 다원적 개선모형
제3안은 '相生年金'이라는 명칭의 기초연금을 도입함으로써, 이 기초연금을 통하여 피용자, 자영자, 특수직역가입자 등 기존가입자 뿐만 아니라 주부, 실업자 등 비경제활동자를 포함하는 전국민을 단일 연금제도로 묶는다는 점에서 일체형적 특성을 지니면서도, 기존의 국민연금, 3개 특수직역연금, 퇴직금의 제도적 틀은 그대로 유지한다는 면에서 다원적인 특징을 동시에 지니고 있는 대안모형이다.
즉, 3안에서는 상생연금을 신설하여 18세 이상 모든 국민을 가입대상으로 하는 1인 1연금체제의 기초연금을 1층으로 하고, 기존의 공적연금제도는 현행과 같이 제도별로 독립적으로 운영하되 상생연금 부분을 적용제외한 직역별 특성을 반영할 수 있는 연금제도로 재편성하여 2층으로 하며, 3층은 임의의 개인연금으로 설계한다. 이 때 자영자 등 소득을 파악하기 힘든 계층은 상생연금만을 의무적으로 가입하게 하고, 자영자가 상생연금에 부가하여 지역별·직역별로 연금기금을 구성할 때는 퇴직금 및 기업연금에 준하는 세제헤택을 주도록 하였다.
상생연금 급여율은 20% 수준으로 정액급여하며, 저소득, 의무군역, 출산·육아 등으로 보험료를 불입하지 못한 기간에 대해서도 가입기간을 부분적으로(1/3) 인정하여 국민 누구나 일정연령(65세)이 되면 일정액의 연금(최소한 전가입자 평균소득월액의 6.7%)을 받을 수 있도록 하고, 동일한 차원에서 공적연금제도에 소외되어 있는 기존의 65세 이상 노인에게도 연금을 지급토록 하였다. 현행 각 공적연금은 직역연금 성격으로 전환하여 20% 수준의 소득비례연금으로 운영하고, 현행 퇴직금제도는 개별 기업별로 노사합의에 의하여 일시금 형태를 포함한 다양한 기업연금제도를 설계할 수 있도록 하여 자율성과 신축성이 유지되도록 하였다.
국민연금의 총급여율은 세대별·가족형태별·성별 형평성을 제고하도록 개선하여 부부기준으로 보면, 홀벌이 부부는 상생연금 40%(남편 부분 20%, 아내부분 20%)와 소득비례연금 20%로 도합 60%가 됨으로써 현행의 연금급여 수준을 그대로 유지토록 한 반면, 맞벌이 가구의 경우는 부부 각각이 상생연금 20% 소득비례연금 20%를 수급하게 되어 도합 80%수준이 되도록 하였다(현행 120% 수준에서). 보험료율은 맞벌이 가구는 현재의 부부 각각 9%수준에서 7.5%(상생부분 1.5% + 소득비례부분 6.0%) 수준으로 하향 조정하고, 홑벌이부부는 9%를 유지토록 하였다.
재정방식은 상생연금의 경우 급여에 필요한 재원은 5년 균형 부과방식으로 운영토록 하며, 국민연금, 직역연금은 적립방식으로 운영토록 하였다. 상생연금 급여에 필요한 재원은 현행 국민연금 및 각 공적 직역연금에서 가입자수에 비례한 정액의 보험료, 상생연금만 가입한 자의 정액보험료, 보험료 비부담 가입자에 대한 연금급여에 필요한 금액에 상응하는 정부지원금으로 운영토록 하였다.
특수직역연금의 재정불안정 문제를 해결하기 위해서는 보험료수준을 단계적으로 21%까지 상향조정하고, 전가입기간 평균소득기준으로 연금급여를 산정하고, 연금액 슬라이딩 기준을 소비자물가상승율 기준으로 전환하는 방안을 제시하고 있다.
이와 같은 제3안 개선모형은 모든 국민에게 기초연금을 도입함으로써 실질적인 전국민 단일연금제도로 묶고 있다는 점에서 특징적이며, 동시에 각 공적연금제도 및 퇴직금의 특수성을 인정하고 자율적 발전방안을 마련함으로써 불확실한 미래변화에 탄력적으로 적응해나갈 수 있다는 점에서 특징적이다.
그러나 모든 국민을 기초연금제도로 포괄하는데 있어서의 관리의 어려움, 기초연금의 정액보험료가 저소득층에게는 높은 수준일 수 있다는 점 등의 문제를 갖고 있다.
제4안: 절충모형 혹은 국민연금 중심 개선모형의 변형
제4안은 제시된 상기 3개안의 장점을 취합하고자 시도한 안으로, 기본골격은 제2안과 흡사한 특징을 가지고 있다. 즉, 국민연금을 기초연금화하여 전국민 공통의 연금으로 1층으로 설정하고, 2층은 직장가입자의 경우 법정기업연금으로, 자영자의 경우 법정개인연금으로, 특수직역가입자의 경우 소득비례직역연금으로 하며, 3층은 임의 민간노후보장상품으로 설계하고 있다. 즉, 1층보장은 국가의 적극적 개입에 의한 보장이 되고, 2층보장은 중간적 성격으로 국가는 기본골격을 의무화하는 대신 나머지 세부적인 사항에 대해서는 기업과 근로자 또는 자영자의 자율에 맡기도록 하며, 3층보장은 완전히 시장경제에 의한 자율에 의하도록 하는 체제로 전환되는 것을 의미한다.
이와 같이 제4안은 2안에서 국민연금을 특수직역연금가입자를 포함하는 전국민 공통의 연금제도로 재편하고 있는 구상과 퇴직금을 법정기업연금화하여 소득비례연금으로 운영한다는 구상을 채택하여 취하고 있다. 그러나 2안에서는 국민연금의 급여율을 현행 60%에서 45%로 하향조정하는데 반하여, 4안에서는 그 하향폭을 더욱 크게 하여 35%로 하향조정하고 있다는 점에서 구별된다. 또한, 제4안은 3안에서 기초연금의 구상을 도입하여 국민연금의 명칭을 기초연금으로 변경하고 있으나, 제4안의 기초연금은 기존의 경제활동자 중심의 1소득자 1연금체계를 유지하고 있다는 점에서 제3안의 기초연금과는 구별된다.
제4안의 총급여율은 60%로, 그중 기초연금(기존 국민연금)이 35%이고, 법정기업연금, 법정개인연금, 혹은 소득비례직역연금을 통하여 25%의 급여수준을 보장토록 하고 있다. 보험료율은 기초연금의 경우 10% 선에서 안정되도록 하고, 그 이상의 보험료가 요구될 경우 국가가 보전토록 하고 있다. 법정기업연금은 현행 퇴직금부담율 8.3%에 노사 자율의 추가적 부담으로 구성토록 되어 있다.
이와 같은 제4안의 개선모형은 지속가능한 발전을 위하여 국민연금의 급여수준을 35% 수준으로 대폭 하향조정하고, 국민연금을 기초연금화하여 전국민공통의 연금제도로 만들었다는 점에서 특징적이다. 또한 2안과 마찬가지로 공 사적 성격이 혼합되어 있던 퇴직금을 법정기업연금화함으로써 공적 소득보장체계로 편입시키고, 이를 통하여 공 사 연금체계간 적정 역할분담을 도모하고 있다는 점에서 특징적이다.
그러나, 국민연금 급여수준을 사실상 35%로 하향조정한 부분을 국민들에게 설득시킬 수있을 것인지의 문제와 퇴직금을 법정기업연금화함으로써 기업자율적 의미를 퇴색시키고 있다는 점 등은 단점으로 지적될 수 있을 것이다.
종합정리
제시된 4개의 연금개혁안은 각기 자기완결성을 갖는 개혁안으로서, 각각 주안점과 그에 따른 장단점이 상이하다. 문제는 어떤 안이 미래의 변화방향에 부합하고, 현재에 당면한 문제들을 가장 현명하게 해결하고 있는가 하는 점에서 평가되어야 할 것이다.
그럼에도 불구하고 제시된 4개의 연금개혁안을 비교평가하는 과정에서, 4가지 대안 모두가 지향하는 공통적인 개혁방향을 다음과 같이 정리할 수 있었다. 그것의 하나는 공적연금체계만으로는 적정한 노후소득보장을 달성하기 어렵기 때문에 공 사연금체계간의 적정한 역할분담과 다층적 소득보장제도의 재구축을 시도하고 있다는 점이다. 두 번째는 급여와 부담의 불균형은 제도의 장기적 재정건전성을 저해하고, 결국 미래에도 지속가능한 제도로의 발전을 위협하기 때문에 연금급여율의 인하, 연금수급연령의 조정, 연금보험료의 인상 등을 통하여 급여와 부담을 균형시키기 위한 노력들이 시도되고 있다는 점이다. 세 번째는 세대내 세대간 형평성을 제고하기 위한 방안들을 모색하고 있다는 점이다. 네 번째는 가능한한 보편적인 소득보장제도로서의 역할을 제고하고자 전면적인 가입확대를 시도하거나 혹은 연금크레딧 등의 제도적 장치들을 도입하고 있다는 점이다.
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