조례청원운동의 배경과 중요성

지난 10월 1일부터 역사적인 국민기초생활보장법(이하 '기초법')이 시행되었다. 기초법은 기존의 생활보호법에 비하여 상당히 진전된 내용을 포함하고 있는 것으로 평가받았고 그런 만큼 기초법에 대한 기대도 컸던 것이 사실이다. 하지만 현재 시점에서 냉정히 평가할 때, 기초법의 취지를 살리기에는 전반적인 준비가 부족한 상태이며 이는 자활사업에서 특히 두드러진다.

주지하듯이 기초법에서 명시된 자활사업의 의미는 그것이 급부와 노동을 연계시켰기 때문에 정부에서 강조하는 생산적 복지의 성격을 가진다고 할 수 있다. 하지만 더욱 중요한 의미는 자활사업이 중앙에서 관장하는 공공부조가 지방자치단체(이하 '지자체')와 지역 주민의 역량 및 역할과 긴밀하게 연계되었다는 점이다. 즉 기초법에서 규정하고 있는 자활사업의 성패여부는 정부의 지속적인 지원은 물론 지자체의 행정력과 지역사회주민들의 참여와 역량에 달려 있다고 할 수 있다. 이는 자활사업의 특성 상 대상자가 거주하는 지역의 산업기반, 지역 문화, 주민 욕구 등이 적절히 반영되어야 하기 때문이다.

이러한 측면에서 본다면 지자체의 조례제정은 지역주민의 민주적 참여, 욕구의 적절한 반영, 자치단체의 행정능력, 지역 자원의 네트워크 등이 반영될 수 있는 중요한 수단이자 통로이다. 또한 조례는 지역 자치 역량의 결과물인 동시에 지역 역량을 제고시킬 수 있는 수단으로서 기능할 수 있다. 따라서 자활사업을 하나의 중요한 축으로 삼고 있는 기초법의 성공적 운영과 지자체의 민주적 자치역량의 실현이라는 점에서 조례의 제정과 그것을 추동해 내는 운동은 실천적으로 매우 중요한 의미를 가질 수밖에 없다.

조례제정의 법적 근거와 주요 조례

조례제정은 헌법과 지방자치법에서 그 근거를 찾을 수 있다. 우선, 법령의 범위 안에서 가능한 자치에 관한 규정을 둘 수 있다(헌법 117조). 이는 법률이나 시행령 등에서 지자체에 관련 규정의 제정을 위임한 사항에 대하여 조례를 제정할 수 있음을 의미한다. 다음은 지자체는 범령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다(지방자치법 15조). 또한 기초생활보장법령에서도 조례의 제정을 위임하고 있다(<표 1> 참고).

이러한 법적인 조건 속에서 조례제정운동을 통해 제정되어야 할 주요 조례는 다음과 같이 요약할 수 있다. 우선, 기초법의 시행과 관련된 조직기구를 갖추는데 필요한 조례로서 지자체의 ①생활보장위원회관련 조례, ②자활지원 협의체 관련 조례가 중요하다. 다음으로 기초법 시행의 내용과 관련된 조례로서 ①지자체의 예산편성의 안정성 확보와 보장기금의 설치 및 운영에 관한 조례, ② 법령에 의한 수급자에서 탈락했거나 부가급여가 필요한 저소득 계층에 대한 지원 조례, ③자활사업을 위한 지원 조례가 우선적으로 고려되어야 할 것으로 보인다. 이 밖에도 자활사업에 민간단체를 참여시키는 방법에 관한 조례를 제정할 수 있다(노대명, 2000 참고). 다만 민간단체를 자활사업에 참여시키고 일정 정도 위탁하는 것은 지자체에 따라 불가능한 경우도 상당히 많을 것으로 보인다. 또한 기초생활보장의 시행과정에서 나타나는 수많은 문제에 따라 다양한 조례가 요구될 가능성도 높다.

자료) 진재문, "창원시 국민기초생활보장 관련 조례안", 국민기초생활보장법 조례 제정을 위한 토

론회 자료집, 실업대책을 위한 범국민운동 경남본부. 2000.9 및 내용 추가.

현재의 조례제정운동의 상황과 조례제정의 지체

현재 조례제정운동은 참여연대가 주도적으로 논의를 이끌어 가고 있고 창원시에서 관련 조례안을 만들어 토론회를 여는 등 비교적 활발하게 움직이고 있다. 하지만 10월 1일에 이미 기초법이 시행되었음에도 불구하고 전국 어느 지자체도 관련 조례를 확정짓지 못하고 있는 실정이다. 이렇게 시간적으로 지체된 것에 대하여 시민단체의 조례제정운동만이 아니고 보건복지부 또한 책임을 면하기 어렵다. 10월에 들어서도 지자체의 관련 공무원조차 조례에 대한 구체적인 방향을 잡고 있지 못할 정도로 행정적으로 준비가 안된 상태이다. 이런 상태에서 너무 서둘다 보면 자칫 알맹이 없는 형식적인 조례가 제정될 가능성도 대단히 높다.

이렇게 조례제정이 지체된 것은 다음과 같은 몇 가지 원인에서 기인한다. 우선, 중앙의 법령과 조례에 적합하게 그 내용과 수준을 구분.정리하지 못했다. 중앙정부의 법령의 개정을 통해서 해결해야 할 문제와 지자체의 조례를 통해서 해결해야 할 내용이 상세히 구분되지 못했으며 조례의 내용에 무엇을 담아야 하는 지에 대한 압축된 의견이 너무 늦게 제시되었다는 점이다. 실제로 9월에서야 비교적 구체적인 안과 관련 문건이 제시되기 시작했다.

둘째는 조례의 제정과 내용은 최종적으로 지자체 및 지역 주민의 역량이 반영되는 결과물이라고 할 수 있는 데 실제로 몇몇 지자체를 제외하면 많은 경우 조례제정운동을 주도적으로 추진할 주체적 역량이 부족한 상태이다. 예를 들어 생활보장위원회가 중요하기 때문에 주민대표성을 가지는 시민대표나 조직이 참여할 수 있어야 한다는 의견은 옳다. 하지만 실제 지자체 수준에서는 그런 단체가 없거나 있다해도 참여 의사와 주체적 역할의 수용이라는 측면에서 많은 취약성을 갖고 있다.

셋째는 지역 단위에서도 기초법의 시행에 대한 큰 그림과 작게는 자활 사업에 대한 구체적인 계획을 미리 설정하지 못했다. 즉 조례에 담아야할 내용이 지역의 산업기반, 참여 가능단체의 역량과 의지, 지역주민의 관심, 지역의 사회.경제적 자원의 분포 등을 고려하여 미리 검토되지 못했기 때문에 당장 조례에 무엇을 담아야 할 지에 대해 상당한 혼란을 겪었다고 생각된다.

조례제정운동의 방향과 과제

상기한 문제점들에도 불구하고 앞서 지적한 것처럼 조례제정운동은 실천적으로 여전히 중요하며 시급한 현안임에 틀림없다. 조례제정의 중요한 고려사항을 대략적으로 정리하면 다음과 같다.

우선, 조례제정의 시간적 측면으로서 '생활보장위원회 조례'와 '기초생활보장기금의 설치 및 운영'에 관한 조례를 제정하는데 조례운동의 역량이 우선적으로 모아져야 한다. 현재 보건복지부 내부 지침에 의해 두 분야의 조례안과 '자활지원협의체의 구성과 운영계획안'이 시달된 상태이다. 또한 보장비용 관련 조례는 자체 제정을 권고하고 있다. 따라서 이에 대하여 지역 주민과 관련 단체들이 시급하고도 적절히 대응하지 못할 경우 주민의 참여나 욕구의 반영이 상당히 제한될 가능성이 있다. 특히 생활보장위원회는 지역의 기초생활보장과 관련된 사항을 계획, 심의, 의결할 수 있는 권한을 가지고 있기 때문에 초기에 적절한 참여와 민주적인 인적 구성의 확보가 중요한 현안으로 대두되고 있다.

둘째, 조례 제정시에 민주적인 조직의 구성과 운영을 위한 장치가 필요하다. 생활보장위원회와 자활지원 협의체와 같은 조직을 구성할 때 민.관의 비율이 적정하여 어느 한쪽이 일방적인 주도권을 가지지 못하게 해야 하며 전문가와 주민의 대표성을 가진 사람이 반드시 참여할 수 있도록 해야 한다. 생활보장위원회는 물론이고 특히 자활지원협의체의 경우 현재 정부안대로라면 조례에 의하지 않고 관 주도하에 일방적으로 구성되고 운영될 가능성이 높다. 따라서 조례의 제정을 통한 참여는 물론, 가능하면 자활관련 사항을 가장 잘 아는 실무자의 의견이 적극적으로 반영될 수 있고 이들이 자활 관련 문제나 예산의 추가지원 필요성에 대한 실질적인 의견을 개진할 수 있도록 권한을 부여해야 한다. 또한 이 협의체가 관보다는 생활보장위원회의 실질적인 관할 하에 들어가도록 조례로서 보완해야 한 것으로 보인다.

셋째는 자활관련조례의 기조가 고용과 노동을 통한 자활과 본인 및 관련자들에 대한 보호(care)가 함께 시행될 수 있도록 해야 한다. 이 경우 지역사회에 존재하는 복지관 및 복지시설들을 적극적으로 참여시켜 네트워크를 구성할 수 있게 조례가 만들어져야 한다. 지역에 따라서는 이러한 보호조직들이 부족할 수 있는데 이 경우 지역간 협조가 가능하도록 보완장치를 마련할 수 있을 것이다.

넷째는 지역의 특성과 지역간 불균형을 고려해야 한다. 주지하듯이 지자체마다 여건과 지역 속성이 다르다. 따라서 장기적으로 기초생활보장과 자활사업이 자연스럽게 특성화되어야 하며 조례는 이를 반영하고 또한 이를 유도할 수 있는 내용이어야 한다. 이렇게 본다면 조례는 극히 지역적이고 개별적인 속성을 갖게 된다. 또한 도나 광역시 경우는 민간과 공공부분을 포함한 지역간의 자치역량의 불균형을 조정하고 최대한 격차를 줄일 수 있는 장치들을 마련해야 하면 이를 위한 조례 또한 적극적으로 검토해야 할 것으로 보인다.

마지막으로 민.관의 협조적 관계의 유지가 필수적이다. 생활보장위원회, 자활지원협의체와 같은 기구의 설치시 민간의 시민 참여를 중요시하였다. 이는 민주주의의 측면에서 바람직하지만 자칫 행정 주체인 공무원과 갈등을 야기할 소지가 있다. 궁극적으로 조례운동과정에서 민관의 협력관계가 파손되는 것은 바람직하지 않다. 견제와 협력이라는 고유의 기능이 항상적으로 작동할 수 있도록 조례제정과정에서 기술적이고 유연한 대응이 요구된다.

이 밖에도 복지부 지침과 조례의 충돌시의 대책, 다른 위원회와의 관계 조정 등 많은 과제가 존재한다. 하지만 가장 기본적으로 어느 것이 시급한가(시급성), 얼마나 민주적 시스템을 갖추는가(민주성), 얼마나 지역의 특성과 합치되는가(지역성), 얼마나 주민의 욕구를 반영하는가(욕구 적합성), 얼마나 민.관의 관계가 유기적으로 연결되는가(민.관협력성)에 대한 고려 하에 조례제정이 추진된다면 바람직한 형태의 조례가 도출될 수 있을 것으로 믿으며 그렇게 되기를 기대한다. 그리하여 진정한 최저 생활의 보장과 자활 역량의 제고가 이루어지기를 바란다.

(참고문헌)

국민기초생활보장법

국민기초생활보장법시행령

국민기초생활보장법시행규칙

노대명, 지역자활사업 활성화를 위한 모범조례안 제정 방안, 2000.9.

보건복지부 국민기초생활보장추진단, 가구별자활지원계획 및 지역자활지원계획 수립 지침, 2000.8

진재문, "창원시 국민기초생활보장 관련 조례안", 국민기초생활보장법 조레 제정을 위한토론회 자료집, 실업대책을 위한 범국민운동 경남본부. 2000.9.