지방자치제가 실시되고 있음에도 불구하고, 지난 IMF 경제위기시 지방정부는 이에 대처할 수 있는 지역차원의 복지프로그램 하나 제대로 내놓지 못함으로서, 지역주민들의 손에 의해 직접 선출된 지자체의 실상이 확인되었다. 정치, 행정, 문화, 복지, 교육, 의료 등 총체적 차원에서 지방사회를 일정 수준의 지역공동체로 완결시키는 지방차지의 순기능이 전혀 발휘되지 못하고 있다. 오히려 이러한 대규모 경제위기 이후 지방정부의 복지사업은 예외 없이 위축되었고 지역경제의 회생과 활성화에 초점이 맞추어지고 있다. 경제침체로 지방세수입의 감소로 인한 지방재정의 악화를 초래하고 있다.

지자제라는 환경하에서 지방정부가 복지사업을 제대로 추진하지 못하는 것은 이를 둘러싼 행·재정상의 제도적 문제와 지자체 장의 낮은 복지의식에 기인한다. 특히 지방정부의 재원확보의 문제는 지방자치의 성패를 가늠하는 것이며 이와 함께 효과적이고 효율적인 재정지출이 함께 병행되어야 한다.

지방정부 복지재정 실태

1980∼1999년도 기간동안 지방재정이 국가재정에서 차지하는 비중은 22.6%에서 35%로 지방재정이 크게 신장하였다. 지방재정의 신장에도 불구하고 지방정부의 재정능력상태를 측정하는 지표로서 사용되는 지방재정자립도는 전국 평균 약 59.6%정도로 낮은 상태에 머물고 있다.

지방자치단체의 재정구조를 보면 재원의 대부분은 지방세와 세외수입 그리고 보조금, 지방교부금, 지방양여금 등으로 구성되어 있다. 지방자치단체의 자체수입원인 지방세 수입의 경우, 서울시(74.3%)는 상당히 높아 자주재정의 확보가 가능한 데 비해 광역시(51.3%), 도(25.6%), 시(23.9%), 군(9.6%)은 매우 저조한 실정이다.

<표 1>에서 보는 바와 같이 최근 3년 간 지방자치단체의 일반회계의 세출구조를 보면, 지방정부의 복지재정지출은 전체예산증가의 범위에서 제한적으로 이루어지고 있다. 특히 재정의 대부분이 경제개발비, 일반 행정비, 보건 및 생활환경개선비 등에 투여되고 있다. 경제개발비의 지출은 모든 지방자치단체에서 여타의 사업분야에 비해 훨씬 높은 비중을 차지하고 있는데, 이것은 지난 김영삼 정부 시기인 1995년도의 경제개발비 30.5%보다 높은 수치이다. 이는 기존의 중앙정부 주도 아래 이루어진 지역개발 기능을 지방정부가 대신 수행하고 있는 현실을 반영한 결과라 할 수 있으나, IMF경제위기로 인해 지자체가 지역경제의 회생에 중점을 둔 재정운영을 하고 있는 것으로 파악된다.

<표 1> 최근 3년간 지방자치단체 일반회계 세출구조 변화(1997-99)

단위 : %

자료: 행정자치부, 지방재정연감, 1998-2000

사회보장비의 경우 일선 지역주민행정이 이루어지는 기초자치단체인 시.군.구간에 차이가 크게 나타나고 있다. 즉, 1999년 현재, 시의 경우 일반회계에서 사회복지비의 비중이 10.0%이고 군은 8.8%인데 비해, 자치구는 22.2%나 되고 있다. <표 2-1>, <표2-2>의 광역자치제별 사회복지재정을 보면 광역시(재정자립도 평균 79%)에 비해 도(39.0%)의 복지재정이 취약함을 알 수 있다. 특히 대부분 도에서 지방재정의 약 절반정도를 경제개발비에 투여하고 있다.

<표 2-1> 전국 도별 사회복지비 비교

자료 : 행정자치부, 지방재정연감, 2000

보건복지부, 보건복지통계연보, 2000

<표 2-2> 광역시별 사회복지비 비교

자료 : 행정자치부, 지방재정연감, 2000

보건복지부, 보건복지통계연보, 2000

한편 지방정부의 사회복지사업에 따른 예산비중을 보면, 지역에 따라 약간의 차이를 보이고 있지만 주로 기초생활보장, 아동, 노인, 장애인복지 순위로 투자비율을 보이고 있다. 광역자치체인 대도시는 아동복지서비스 비율이 높은데 비해, 지방에서는 노인복지서비스가 더 높게 나타나고 있다. 천안시의 경우 전체 사회복지사업예산에서 차지하는 사회복지서비스 분야별 비중을 보면, 노인복지(63.66%), 아동복지(20.27%), 장애인복지(10.48%), 지역복지(3.15%), 여성복지(1.03%) 등의 순서로 예산지출이 이루어지고 있다. 이것은 도시와 농촌간의 인구특성의 차이를 반영하고 있는 것으로 볼 수 있다. 이러한 지자체별 복지사업 및 재정의 차이는 세입측면에서 볼 때 빈약한 지방세수입(자체재원)에 따른 취약한 재정자립도와 세출부문에서의 낮은 사회복지비에 기인하는 것이다.

복지국가의 전제: 지방정부 복지재정확보

현재 지방정부 복지재정의 저열성은 취약한 국가복지재정과 그 궤를 같이 하고 있다. 사실 복지국가의 발전은 개인과 지방을 국가정책하에서 어떻게 규정할 것인가의 문제의식에 입각하여, 지방자치와 시민성의 확립을 위해 중앙과 지방, 지방정부간의 상호의존성 강화를 통해 가능하다. 즉, 국민 개개인에 대한 문화적인 최저한의 보장이 지역사회, 지방, 국가로 확대되고 지방정치에의 참여와 국정에의 참여가 적극적으로 고양될 때 진정한 복지국가의 형성을 도모할 수 있는 것이다. 이러한 의미에서 전국적인 공평한 사회적 생활의 보장은 현대적인 복지국가의 기초가 된다. 따라서 복지의 충실을 기하기 위해서는 중앙정부에서가 아닌 기초자치체의 역할이 증대되어야 하며 이를 위해서 필수적인 요소가 복지재정의 확보와 지출수준의 확대이다.

지방정부가 복지재원을 충분히 확보하여 능동적이고 자율적으로 사회복지사업을 추진할 수 있도록 하기 위해서는 다음과 같은 사항들이 고려되어야 한다.

첫째, 중앙정부와 지방정부의 사회복지사무배분이 적정하게 이루어져야 한다. 현재 지방자치제 실시이후 지방정부마다 복지사업의 차이가 미약하나마 나타나고 있지만, 중앙정부에 대해 상대적 자율성을 확보하지 못하고 있다. 즉, 지방정부 사회복지사무의 경우, 대부분이 국가위임사무이기 때문에 중앙정부의 영향력이 상존하고 있다. 따라서 지방정부가 독자적인 자율성을 갖고 지역주민을 위한 복지를 수행하기 위해서는 사회복지사무가 대폭적으로 지방으로 이양되어야 한다.

둘째, 지방정부가 자율적인 의사결정과 자기책임의 원칙에 입각하여 지방재정을 운영할 수 있는 제도적 장치가 필요하다. 가장 좋은 방법은 국세와 지방세 배분체계의 조정을 통해 지방세의 비중과 역할을 강화해 나가는 것이 바람직하다. 현재 운용되고 있는 지방재정조정제도(지방교부세, 국고보조금, 지방양여금)가 지방재정의 형평성을 확보하는 수단으로 활용되고 있지만, 이것이 클수록 지방재정의 중앙재정에 대한 의존성이 높아지게 되는 문제가 있다. 따라서 지방세의 세원의 확대를 위해 지방세의 주요 세목 중에 재산 및 토지과세의 비중을 높이고, 다른 한편으로 지방재정조정제도의 합리적 운영을 도모해야 한다. 예를 들어 지방교부세는 구체적인 용도지정이 없는 일반재원이므로 지방교부세가 확대된다 하더라도 그것이 사회복지부문지출로 연결되기 어렵기 때문에 국가가 용도를 지정하여 교부하는 국고보조금의 확대 등이 필요하다.

셋째, 지방정부의 예산운용상의 자율권이 보장되어야 한다. 지방자치단체의 예산은 주로 예산편성지침에 따라 편성되고 있는데 이것이 지방자치단체의 재정통제의 수단으로 활용될 수 있는 문제가 있다. 사실 이러한 예산편성기준은 지방자치단체간 형평성과 경비절감을 목적으로 운용되고 있으나, 지방의 복지환경과 지역주민의 특수한 욕구에 대응하는 예산편성이 이루어지도록 지방정부에 대해 예산편성자율권을 갖도록 해야 한다.

마지막으로 지방정부의 복지재정확보를 위한 지역주민운동을 전개해야 한다. 지역에서 원활한 사회복지수행을 가로막는 제 요소들을 개선하는 주민운동이 일어나야 한다. 현재 지방자치는 지역주민의 참여가 배제된 채 소수의 지역유지가 주도하는 지방정치가 횡행하고 있다. 즉, 지방정치가 정치적, 경제적, 사회적 권력의 위계에 따라 기득권 집단의 이해관계실현을 위한 제도적 통로로 변질되고 있는 것이다. 따라서 지역주민 및 시민의 복지를 극대화하기 위해 지방정치에로의 주민의 주체적인 참여가 요청된다. 이것은 자칫 지방자치체가 '책임만 있고 권한은 없는' 지방복지국가화로의 부정적 경향을 배격하고, 지역사회의 민주화에 기초한 민주적 지방자치를 열 수 있는 기본 요체인 것이다.