올 10월 시행을 앞두고 있는 국민기초생활보장법의 핵심은 근로능력이 있는 빈곤층에게도 생계비를 지급한다는 것이다. 종전 생활보호법이 18세 이하, 65세 이상 및 사실상 근로가 불가능한 사람들에게만 제한적으로 생계비를 지급한 반면, 기초생활보장체계에서는 근로능력 유무에 관계없이 국가가 최저생활을 보장한다. 한편 일할 수 있는 사람이 복지에 의존하는 부작용을 방지하고, 또 적극적인 의미로 실직자들에게 고용기회를 제공한다는 취지에서, 법 제9조 5항은 "근로능력이 있는 수급자에게 자활에 필요한 사업에 참가할 것을 조건으로 생계급여를 지급할 수 있다"고 규정하고 있다.

또 2월 17일 입법예고된 시행령(안), 시행규칙(안)은 자활사업 참여대상자와 참여방법, 지원체계 등에 대해 구체적인 내용을 규정하고 있는데, 특히 가구별 자활지원계획과 지역자활지원계획 수립을 통해 자활지원사업을 지방자치단체 차원에서 좀더 적극적으로 시행하는 데 주안점을 두고 있다.

그러나 아직까지 자활지원사업은 '이상적'인 그림에 그치고 있다. 자활지원에서 중추적인 기능을 담당해야 할 사회복지전문요원의 숫자가 턱없이 부족할 뿐 아니라, 자활후견기관 등의 지원체계도 구축되어 있지 않기 때문이다. 더구나 취약계층 자활지원의 뿌리가 될 '빈곤과 실업에 대한 사회적 연대의식'은 이제 시작단계에 불과하다. 따라서 국민기초생활보장법과 그 시행령 등에 규정된 자활관련 조항은 "어떻게 제대로 시행할 것인가"의 문제가 아니라, "어떻게 시행여건을 조성하는가"가 과제이다.

이 글은 지난 1월, 대통령 비서실 삶의질향상기획단에서 발간한《공동체와 함께하는 자활지원》에서 제시된 자활지원사업 활성화를 위한 각계의 과제를 소개하고자 한다.

정부의 과제

자활지원사업이란 노동시장에서 밀려난 취약계층들이 국가에 의한 기초생활보장을 바탕으로 다각적인 사회적 지원을 통해 '일'을 찾음으로써 궁극적으로 자립적인 생활에 이르게 하자는 것이다. 따라서 정부의 역할에는 실질적인 생계보장 외에도 다양한 사회적 지원을 통해 일자리를 만드는 것까지 포함된다. 공공근로사업이나 특별취로사업을 통해 초기단계의 자활공동체에 임금을 지원하는 것이나, 지방자치단체 차원의 일거리 제공이 그런 것이다. 특히 우리나라와 같이 자활지원을 위한 사회적 토대가 취약한 상태에서는 정부의 역할이 중요하다.

중앙정부

사회정책 전반을 기획, 입안, 조정, 집행하는 중앙정부는 자활지원을 위한 총괄조정과, 국민적 합의형성, 지방정부가 실질적인 자활사업을 활성화할 수 있는 법적·제도적 토대구축에 책임이 있다. 이를 위해 중앙정부는 자활지원금고 설치를 위한 '자활지원금고설치법'(가칭) 제정, 공동체형 자활기업의 설립과 운영을 지원할 수 있는 '협동조합지원법'(가칭) 제정, 국민기초생활보장법에 규정된 자활급여 관련 조항을 실질화할 수 있는 세부방안 수립, 실업정책과 복지정책을 연계 운용하기 위한 관련제도 정비 등의 과제를 가지고 있다.

광역자치단체

광역자치단체의 역할은 정보의 취합과 제공, 지역별 자활지원금고를 통한 자금지원으로 요약할 수 있다. 우선 광역적인 차원에서 관련정보를 취합하고, 경험을 공유할 수 있는 자활정보센터 운영이 필요하다. 이를 통해 지역사회에서 추진되는 자활지원사업에 대해 전문적인 지원이 가능하도록 한다. 또 많은 자치단체들은 이미 영세민 생업자금제도의 한계를 절감하고 있다. 따라서 자활지원금고가 제도화되기 이전이라도 지방자치단체 차원에서 자활사업에 소요되는 자금을 대출하거나, 대출보증을 서려는 노력이 필요하다.

기초자치단체

취약계층에 대한 생활보호는 기초자치단체의 고유한 업무이며, 복지와 고용정책을 현장에서 연계해야 되는 책임도 지고 있다. 비록 상당수의 실업관련 정책들이 노동부가 관리하는 고용안정센터를 통해 전달되고 있지만, 우리가 논의하는 자활지원 대상자들에게 더 절실한 공공근로사업이나 취로사업 등은 기초자치단체를 통해 이뤄지고 있기 때문이다.

특히 지역사회의 광범한 민간 복지자원들간의 네트워크를 구축하고, 활동을 상호 연계하는 일은 기초자치단체의 과제이다. 사회복지관, 재가복지센터, 보건소, 어린이집, 노인공동작업장, 무료급식소, 기타 비공식적 민간복지조직 등은 같은 지역사회에서 활동하면서도 대개 긴밀한 상호협력 없이 사업을 추진하고 있다. 이들 조직이 자발적으로 기능을 조정하고 공동사업을 모색할 수 있다면 바람직하겠지만, 우리 실정에서는 당분간 시군구가 네트워크 형성의 동기를 부여할 필요가 있다.

이를 바탕으로 기초지방자치단체는 자활공동체에 대해 다양한 지원책을 강구하고, 관내 복지자원을 자활후견기관과 연계시킨다. 이미 국민기초생활보장법에 정해진 자활후견기관과 자활공동체에 대한 지원책들을 자치단체의 형편에 맞게 적극적으로 펼치는 것이 필요하다. 그 중에서도 자활공동체에 대한 사업자금 융자, 국공유지 우선 임대, 사업의 우선 위탁, 공동체 생산품의 우선 구매 등을 실시하는 것은 제도적 규정의 유무에 앞서 자치단체의 의지와 관련이 있다. 관내 취약계층의 자활에 대한 좀더 적극적이고 진취적인 접근이 필요하다.

민간부문의 역할

자활사업에서 민간부문은 '한' 주체에 그치는 것이 아니라 '전부'를 책임지고 있다 해도 과언이 아니다. 실질적인 자활지원 사업을 수행할 뿐 아니라, 자활지원금고를 조성하고, 상담, 교육, 직업훈련, 사업기획, 평가, 지원 등을 종합적으로 담당해야 한다. 이를 위해서는 민간단체의 네트워크 구축과 사례의 개발·전파가 시급하다.

우선 민간단체의 네트워크 구축은 전국적인 차원에서 자활후견기관협회가 중심적인 기능을 수행하겠지만, 광범한 복지 자원들이 동참하기 위해서는 사회복지관협회, 사회복지사협회, 민간사회안전망운동범국민협의회 등도 참여하는 것이 바람직하다.

전국적인 네트워크에서는 자활과 관련된 정보를 종합하는 한편, 관련 연구와 모델개발을 통해 자활사업을 활성화할 수 있는 정책적 기반을 구축할 필요가 있다. 이를 위해 민간차원의 연구센터를 설립하는 것도 한 가지 방안이다.

광역자치단체 차원에서는 자활정보센터와 자활지원금고 운영 과정에 민간단체들이 적극적으로 참여하는 것이 필요하다. 전국적인 차원의 네트워크가 정책과 관련된 사항이 중심이라면, 광역단체 차원에서는 지역별 모델과 사업경험 공유 및 상호협력 체계구축이 중요한 과제이다.

기초자치단체 범위에서의 자활지원 네트워크는 지역 자활사업을 입안 및 집행하는 실질적인 기반이다. 이 네트워크에는 지역사회 복지관, 자활지원센터, 사회복지전문요원 등 명시적인 복지사업에 종사하는 단체 및 개인뿐 아니라, 종교기관, 지역 민간사회안전망 등도 참여할 수 있어야 한다. 지역복지자원을 총망라하는 네트워크가 될 필요가 있는 것이다. 이 네트워크가 중심이 되어, 지역사회에서 자활지원이 필요한 사람들을 발굴하고, 자활지원계획을 지방정부와 함께 수립하며, 지역특성과 실정에 맞는 지원방안을 마련해야 될 것이다.

단계적 접근의 필요

우리나라의 자활지원사업의 토대는 매우 취약하다. 초기단계인 만큼 자활에 대한 인식을 확산시키는 한편, 한국형 모델을 개발해야 되는 이중의 과제를 안고 있는 것이다. 이를 단계별로 보면 다음과 같다.

시범사업을 통한 자활급여제도 실질화추진

제1단계는 우선 기초생활보장과 자활급여제도의 정착이 시급하다. 이를 위해 국민기초생활보장법 시행 이전에 누구에게(대상특성별), 어떤 자활지원 서비스를(상담, 취업알선, 창업지원, 공공봉사 등), 누가(후견기관, 민간복지자원 등), 어떻게(지원기간, 효과평가방법 등) 제공할 것인가를 명확히 해야 한다. 이를 근거로 향후 3∼5년은 자활급여제도를 적용하는 모델을 개발하는 데 중점을 두어야 할 것으로 보인다. 제1단계 전체가 일종의 시범사업 기간인 것이다.

자활지원 모형의 제도화와 확산

위와 같은 과정을 통해 한국적 자활지원 모형이 모색되면, 이를 전국적으로 확산하는 것이 제2단계라고 할 수 있다. 아울러 협동조합지원법 등을 통해 공동체 중심 기업을 제도화하고 자활지원금고가 정착되도록 한다. 그리고 공공근로사업 등의 임시 실업대책이 종결되는 것을 감안하여 자활급여를 별도 예산으로 확보하는 것이 필요하다.

한국형 자활지원사업의 정착과 대상확대

마지막 제3단계는 한국적 자활지원사업을 정착시키고 심화시키는 과정으로 볼 수 있다. 이 시기에는 그 대상을 생계보호대상자에서 차상위 내지 차차상위 계층으로까지 확대함으로써 적극적 노동시장정책의 일환으로 실행되도록 한다. 또한 지역사회 참여형 복지체계를 구축함으로써 보건·복지, 고용 및 자활서비스를 전달하는 민관자원이 통합적으로 연계 운용될 것을 목표로 한다. 이 단계에서 자활은 별도의 특수한 사회적 서비스가 아니라, 개인 및 가족의 다양한 복지욕구에 종합적으로 대처하는 과정의 일부가 될 것이다.