작년 김대중 대통령이 '생산적 복지'를 새로운 국정운영의 지표로 제시한 데 이어 정부가 올해를 '생산적 복지' 실천의 원년으로 삼아 추진하려 하는 가운데, 소득분배구조 개선을 위한 정책토론회가 한국개발연구원, 한국조세연구원, 한국보건사회연구원, 한국노동연구원의 공동주최로 지난 2월 1일에 열렸다. 김유배 청와대 복지노동수석비서관의 기조연설로 시작된 정책토론회는 소득분배개선을 위한 경제·재정정책, 조세정책, 복지정책, 노동정책에 대한 해당 연구원의 발제와 지정토론자들의 토론으로 진행되었다.

김유배 비서관은 기조연설에서 생산적 복지의 근본이 소득분배구조의 개선에 있으며 대통령의 임기 말까지 소득분배구조를 OECD 선진국 수준으로 개선하겠다는 정부의 의지를 강조하면서 정부정책의 기본방향을 발표하고 '소득분배구조개선 3개년 계획'의 수립을 예고했다. 김유배 비서관이 제시한 소득분배구조 개선을 위한 정부정책의 기본방향은 거시경제정책의 안정적인 운영과 과세의 형평성 제고를 위한 세정·세제개혁 추진이고 예산편성을 개발중심에서 복지중심으로 전환하는 것이다.

첫번째 주제인 "소득분배개선을 위한 경제·재정정책"의 발표자로서 문형표(한국개발연구원) 연구위원은 현 상황에 대해 경기회복에 따른 도시근로자 가구의 평균소득은 증가하고 있으나 소득수준의 회복정도는 소득계층간에 비대칭적으로 나타나고 있기 때문에 외환위기 이후 악화된 소득분배 상황은 개선되고 있지 않다고 정리했다. 또한 외환위기 이후 절대빈곤의 증가는 크게 소득수준의 감소와 분배구조의 악화라는 두 가지 요인에 기인하고 있는데 절대빈곤층 증가의 약 50% 정도가 분배악화요인에 기인한 것으로 추정하고 이는 단순한 경기부양만으로는 늘어난 절대빈곤을 낮추는 데 한계가 있음을 시사하는 것이라고 지적했다.

따라서 향후 절대빈곤을 낮추기 위해서는 분배구조개선을 위한 노력이 강화되어야 한다고 주장했다. 소득분배구조 개선을 위한 중점추진과제로서 다음과 같은 6가지 과제가 제시되었다.

첫째는 구조개혁의 완성을 통한 공급능력의 확충으로 물가안정과 고용확대를 동시에 달성하는 거시적 경제의 안정적 운영이다. 둘째는 생산적 복지의 추진으로 국민기초생활보장법의 시행과 관련하여 보건복지부, 노동부, 교육부, 행자부 등이 정보를 상호 교환하는 종합정보네트워크의 구축을 제안하였고, 특히 노동부의 고용안정망(Work-Net)과 연결하는 근로연계복지기능의 강화를 강조하였다. 셋째는 세제·세정 개혁으로 조세누진성 강화 등을 통한 수직적 형평성의 제고보다는 공평과세를 위한 수평적 형평성의 제고에 초점을 맞추자고 주장했다. 넷째는 중소기업의 고용흡수능력 확충 및 자영업의 경영여건 개선인데, 중소상인 등의 지역금융기관(새마을금고, 신용협동조합 등)에 대한 큰 의존도를 고려할 때 금융자원의 접근도를 제고하기 위하여 지역금융기관의 영업범위를 확대하는 등의 경쟁력 강화 방안의 모색을 주장했다. 다섯째는 사회보험의 확충 및 재정비와 관련하여 일용근로자에 대한 실업급여 적용을 위한 고용관리체계의 구축과 실업의 장기화를 대비한 훈련연장급여제도를 활성화할 수 있는 방안의 강구이다. 또한 사회보험제도의 효율화를 위해 보험료 징수업무를 소득파악 및 징수업무의 전문성이 높은 국세청에 위임하는 방안과 보험료 부과기준을 장기적으로는 임금총액으로 일원화해야 하는 필요성이 제시되었고, 연금사각지대 발생을 방지하기 위한 국민기초연금제의 도입과 노인질환 증가에 대응하기 위한 추가적 사회보험제도의 도입에 대한 검토가 제안되었다. 여섯째는 노동시장의 구조적 변화에 따른 분배악화에 대한 근본적 대응책으로서 교육서비스의 질적 향상에 대해 언급하였다.

문형표 발표자는 취약해진 국가재정 여건을 이유로 예산배분 구조의 변화를 통한 재원조달을 제안했다. 우리나라 세출의 항목 중 비중이 높은 부문인 경제사업의 비중을 점진적으로 축소하고 사회보장 및 복지부문의 지출을 확대해 나가는 방향을 제시했다.

두번째 주제인 "소득분배개선을 위한 조세정책"의 발표자인 전영준(한국조세연구원) 연구위원은 공평과세 실현뿐만 아니라 복지예산 확충을 위한 세수증대를 이루기 위해 조세행정 개선방안과 세수확대방안의 필요성에 대한 설명으로 발표를 시작했다. 전영준 발표자도 첫번째 발표자와 마찬가지로 조세의 누진성 강화를 통한 수직적 공평성보다는 수평적 공평성의 제고를 통한 공평과세 실현과 세수증대의 달성을 제안했다. 우선 과세부담 형평성의 제고방안으로 금융소득 종합과세 보완, 노후소득 보장제도에 대한 과세제도 정비, 자본이득세 정비, 상속·증여세 정비, 부동산 보유세 정비, 자동차 관련 세제개편이 거론되었다. 세수증대를 위한 제도개선방안으로 포괄주의 소득세제 정비방안, 부가급여에 대한 과세방안, 파생금융상품에 대한 과세 등 소득세기반확대 방안이 제시되었다.

세번째 주제인 "소득분배개선을 위한 복지정책"은 박능후(한국보건사회연구원) 연구위원이 발표하였다. 현 빈곤층의 규모에 대해 절대빈곤인구는 464만 명(전인구의 9.9%)이고 상대빈곤인구는 619만 명(전인구의 13.2%)으로 추정하면서, 현재 생활보호를 받고 있는 절대빈곤충(175만 명)과 생활보호에서 제외된 절대빈곤층(289만 명), 소득이 절대빈곤선을 넘어서나 상대빈곤선 이하인 차상위계층(155만명)으로 분류하여 정책목표와 대안을 집단범주별로 접근할 것을 제안하였다.

첫째, 절대 빈곤층의 경우 각종 복지급여가 빈곤선을 벗어날 만큼의 충분성을 확보하는 것에 대해 국민기초생활보장법의 충실한 시행을 강조했다. 그러나 절대빈곤층의 절반 이상이 재산 및 부양의무자 요건에 의하여 국민기초생활보장법의 대상에 포함되지 않을 것으로 예상하면서 이들이 살고 있는 주택에 대해서는 일정 수준 이하까지 소득이 발생하는 재산에서 제외함으로써 합리적인 대상자 선정을 제안했다.

둘째, 국민기초생활보장법의 대상에 포함되지 않는 절대빈곤가구를 위하여 식품권제도(food stamp)와 긴급식품제공제도의 도입을 주장했다.

셋째, 절대빈곤층이 아닌 저소득가구 중에서 노인, 장애인, 중증질환자를 가진 가구의 소득보전을 위해 지급되는 수당을 해당 수급자 1인의 최저생계비를 확보할 수 있는 수준으로 높일 것을 제안했다. 아울러 장애인 수당의 경우 저소득 중증장애인에게 국한되어 지급되고 있는 수당을 대상범위를 확대하고 장애등급별 및 가구소득별로 급여수준을 차등화하여 지급하는 방안을 제시했다.

넷째, 차상위계층에 대한 빈곤대책으로서 조세제도를 통해 국가가 일정분의 소득을 보전해 주는 방안을 제시하면서 우선은 근로소득이 있는 저소득가구를 위해서 근로소득보전세제(Earned Income Tax Credit)의 도입을 제안했다.

한편 가족문제의 사회적 해결이라는 사회보장적 관점에서 국가에 의해 지급되는 소득보장급여로서의 성격을 갖고 있는 아동수당제도의 도입을 주장했다. 우선적으로 도시근로자 가계중위소득의 50% 이하의 소득을 가진 가구 중 18세 미만의 아동이 있는 경우에 가구소득의 10% 이상이 되는 규모의 아동수당을 지급하는 방안에 대한 검토가 제안되었다.

네번째 주제였던 "소득분배개선을 위한 노동정책"의 발표자인 황덕순(한국노동연구원) 연구위원은 다음과 같은 세 가지 영역에서의 과제들을 실천방안으로서 제시했다.

첫째, 근로자들이 중산층이 될 수 있도록 재산형성을 지원한다는 방향에서 우리사주제도의 개선 및 활성화와 저소득계층을 위한 국민주 보급을 제안했다. 우리사주제도의 개선방향은 주식시장의 불안정성에 따른 위험성을 줄이기 위해 스톡옵션형 우리사주제의 도입을 거론하였다. 또한 우량공기업의 주식을 국민주 방식으로 저소득층에게 보급하여 저소득층의 자산형성 및 소득분배 구조 개선에 기여할 수 있다고 주장하였다.

둘째, 근로자들 내부의 분배 형평성을 제고하는 방향에서 사회보험 적용확대와 최저임금제도의 개선 및 재직자 임금보조금 제도의 도입이 제시되었다. 사회보험 적용확대에는 고용보험을 일용직으로 확대하고 산재보험을 전사업장으로 확대하는 것과 국민연금과 의료보험에 지역가입자로 편입되어 있는 임시직·시간제·일용직 근로자 및 5인 미만 사업장 근로자들을 사업장 가입으로 전환하는 것이 해당된다. 최저임금제도의 개선으로는 적용범위를 상시 5인 이상에서 상시 1인 이상 근로자를 고용하고 있는 사업체로 확대하고, 최저임금의 상대적 수준을 현실화하는 방안이 제안되었다. 최저임금의 인상과 병행한 재직자 임금보조금 제도의 도입이 검토되었는데, 예를 들어 5년 동안 최저임금 수준을 중위임금의 일정 수준으로 끌어올리는 것을 목표로 설정할 경우, 이 기간 동안 임금보조금을 지급함으로써 위 수준에 근접시키고 연차적으로 최저임금 수준의 향상과 함께 보조금 지원수준은 축소해 나가는 방식으로 가능하다고 설명했다. 임금보조금 제도의 긍정적인 부수효과는 소규모영세사업체 근로자들의 고용여부가 확인됨으로써 이들에게도 사회보험의 혜택이 돌아갈 수 있으며 근로자를 고용하고 있는 비공식부문의 자영업자들이 소득신고를 정확하게 하도록 유도할 수 있다는 것이다.

셋째, 근로취약계층을 보호하는 차원에서 직업훈련제도의 개선과 비정규근로에 대한 적정 규제 및 보호 등을 제시하였다.

세 차례에 걸친 토론에서 도출된 쟁점들과 논의내용은 다음과 같다.

정책의 우선순위를 결정하는 문제인데, 국가채무를 줄이는 것이 시급하다는 재정정책과 외환이기 이후 악화된 소득분배의 상황을 해결해야 한다는 복지정책의 충돌이 불가피하다는 상황인식과 관련한다. 복지지출이 확대될 때 재정적자가 심화될 것이라는 우려 속에 추가적인 재원조달보다는 복지재정의 지출방향에 대한 검토 및 각 영역별 정책들에 대한 실효성 검토부터 이루어져야 한다는 주장이 있었다. 정책운용과 관련하여 재정지원을 통한 대책마련에만 주력하는 기존의 틀에서 행정개선을 통한 재원배분을 이루는 방향으로의 전환도 제기되었다. 정부의 '생산적 복지'에 대한 개념정립과 정책방향을 둘러싸고 합의가 부족한 지금의 수준을 단명하게 보여주는 논쟁으로, 경제성장과 안정이라는 대전제 위에 생산에 더 무게가 실린 복지정책이라는 입장과 우리 실정과는 무관한 '복지병'이라는 사회문제를 핑계로 복지에 대한 무조건적인 거부감이 전제된 정책이라는 입장까지 다양하게 주장되었다.

정책실행을 위한 기본 데이터베이스의 미비에 대한 지적으로 소득 및 재산조사를 통한 빈곤실태 파악의 시급성이 수차례 강조되었다. 분배상태가 얼마만큼, 어떻게 악화되었는지에 대한 지표와 계수의 정확성이 부족한 상황에서의 정책수립이 얼마나 실효를 거둘 것인지에 대한 회의도 있었다. 복지인프라가 미비한 상태에서 복지행정체계를 어떻게 구축할 것인가에 대한 문제제기가 있었고, 문형표 발표자가 제안한 종합정보네트워크의 구축과 관련하여 또 하나의 체계를 갖추는 노력보다는 동사무소 등의 기존 행정체계를 활용하는 방안이 더 효율적이라는 주장도 있었다.

소득분배개선이라는 정책목표를 둘러싸고 방향에 대한 논란이 산발적으로 이루어졌는데, 절대빈곤의 해결을 소득분배개선의 중심에 두는 입장과 근로자층 내부의 분배 형평성을 제고하는 방향이나 근로자 재산형성을 통한 중산층 육성을 강조하는 방향에 집중하는 입장이 혼재하였다. 또한 효과적인 정책수단에 대한 논란으로서 조세제도의 개선은 조세시스템 안에 편입된 계층에게만 그 혜택이 돌아가기 때문에 공적부조를 통한 소득보장이 소득분배개선에 더욱 기여한다는 주장이 있었다. 하나의 예로, 한정된 복지재정 안에서 근로소득보전세제의 도입보다는 아동수당의 도입이 더 적절하다는 것이다. 반론으로 근로소득보전세제는 비정규직 근로자의 소득보장에 기여하는 제도로서 근로자 소득파악에도 도움이 된다는 주장이 뒤따랐다. 특히 황덕순 발표자가 제안한 근로자 재산형성을 위한 스톡옵션형 우리사주제 도입은 오히려 소득재분배에 역효과를 가져올 수 있다는 반론을 맞았다. 근로빈곤층을 위한 최저임금 인상은 적절하다는 지적과 함께 임금보조금제도의 도입은 근로소득보전세제와 비교하여 검토되어야 한다는 신중론이 있었다.

조세정책과 관련한 논의에서 조세의 수평적 형평성을 더 중요시하여 간접세의 역할을 확대하자는 주장에 현 조세제도는 과세대상의 탈루범위가 넓고 고소득층에 유리하기 때문에 직접세의 수직적 형평성의 문제도 심각하다는 주장이 맞섰다. 또한 발표내용에서 세출정책의 방향성이 보이지 않는다는 비판과 함께 조세감면제도의 전면수정이 제기되었다. 유가증권양도차익과세의 도입과 관련하여 증권거래세는 낮춰가고 양도차익세는 높여가는 것이 타당하다고 거론되었다.

정부가 의욕적으로 추진하려는 생산적 복지의 내용을 구체화하고 전문가들과 공유하며 더욱 풍부화시킨다는 취지로 열렸던 이번 정책토론회는 각 분야별로 정책이 나열되고 지정 토론자들의 다양한 입장들이 조율없이 제기되는 일종의 '난상토론'으로서 정부의 생산적 복지와 소득재분배 문제에 대한 사회적 합의의 현 주소를 보여주는 토론회였다.