이태수 (꽃동네현도사회복지대학교 교수
참여연대 사회복지위원회 위원)

 복지정책의 강조에도 불구 민간부문의 인프라는 개선되지 않아

 참여정부는 그동안 사회적 위기를 타개하기 위한 나름의 정책을 구사한 결과, 의미 있는 정책 추진을 행한 측면이 있다. 그 가운데 특히 다음과 같은 것들이 주목된다.

첫째, 기초생활보장제도의 보완
둘째, 주민생활지원서비스로의 복지전달체계의 전면적 개편
셋째, 고령사회에 대한 대비
넷째, 보육정책의 전향적 추진
다섯째, 노인장기요양보험 도입
여섯째, 사회적 일자리를 통한 사회서비스 확충
일곱째, 복지의 지방분권 추진
여덟째, 복지예산의 증대
아홉째, 복지와 경제의 선순환에 대한 담론 형성 등이 대표적인 정책이다.

 이 중에서 사회복지 등 사회분야에 대한 재원투여를 보면, <표 7-1>에서 보는 바와 같이 다른 분야에 비해 높은 수준이며 또한 빠른 증가 수준을 보여주었다. '04-'07년 동안 사회복지․보건분야는 41.8%, R&D 분야는 38,0%, 교육부문 25.3%, 국방부문 24.3%로서 비교적 높은 편이었으나, SOC부문 9.5%, 산업 및 중소기업 지원 부문 11.5%로서 현저히 낮은 수준이다.

 <표 7-1> 주요 분야별 예산 추이

(단위: 조원, %)

※ 출처: 기획예산처, 「나라살림」, 각년도.

※ 괄호( )안은 전년대비 증가율

 특히 무엇보다도 대통령자문 정책기획위원회에서 ｢동반성장론｣을 제기한 데 이어, 2006년 하반기｢Vision 2030｣ 등을 통해 경제정책과 사회정책의 통합적 운영이라는 정책패러다임의 변화를 선언함으로써 오랫동안 우리나라 정책의 제1기조였던 ‘경제성장 제일주의’를 폐기하는 의미를 담고 있다. 이로써 사회정책이 경제정책과 동반자적 위상을 확보하는 한편, 이들의 상호보완적 관계를 인정하는 담론을 정부 스스로 만들어 나가는 역할을 했다고 긍정적으로 평가할 수 있다.

 그러나 이런 정책적 약진에도 불구하고 사회복지발전의 가장 근간이 되는 복지전달체계, 특히 민간부문의 형편은 크게 달라진 면이 없다는 점, 그리고 오히려 재정의 지방분권에 의해 재정구조의 취약성이 드러난 점 등에 대한 불만이 이번 대선의제 인프라부문에서 그대로 드러나고 있다.

 복지인프라의 평균이 6개분야에서 최고 높아

 먼저 지적하지 않을 수없는 것은 인프라분야의 5가지 의제에 대한 중요성을 나타내는 응답자의 평균치가 다른 분야의 그것들을 통틀어 가장 높은 수준을 보이고 있다는 점이다. 즉 전체 의제에 대한 응답자의 응답 평균이 3.88을 보이고 있는 것에 반해, 복지인프라부문의 5개 의제에 대한 평균은 무려 4.41에 이른다. 이는 현재 사회복지전문가 및 현장인력, 그리고 시민일반들 모두 사회복지 인력과 전달체계, 재정 등 가장 기본적인 인프라가 향후 복지발전의 관건이 된다는 점을 분명히 인식하고 있고, 따라서 이번 대선과정에서 이에 대한 분명한 전망이 제시되어야 함을 지적하고 있는 것이다.

 구체적으로 5가지 의제에 대한 응답결과를 살펴 보면, 무엇보다도 민간복지계의 근로조건 개선(5점 만점 기준 4.59)이 가장 높은 우선순위를 나타내고 있으며, 다음으로는 재정의 국가책임 강화(4.50), 효율적인 전달체계의 구축(4.43), 복지재정 GDP 대비 15% 달성(4.35), 좋은(descent) 사회적 일자리 창출(4.20) 등의 순서로 나타났다(<그림 7-1> 참조).

<그림 7-1> 복지인프라분야 항목별 중요도 비교

 또한 이러한 경향을 중요도가 가장 낮은 0에서부터 가장 높은 5까지 각 항목별 응답자의 분포 비중을 다시 나타낸 그림이 <그림 7-2>이다. 이를 통해서 볼 수 있듯이 5가지 항목 모두에 대해 최고의 중요도를 나타내는 5점에 응답자의 절대 다수가 답하여, 좋은 사회적 일자리 창출은 50.4%의 응답자가, 복지재정 GDP 대비 15% 달성은 58.2%, 효율적 전달체계 63.2%, 재정의 국가책임 강화 68.0%, 그리고 근로조건 개선은 무려 71.0%가 이에 응답하였다.

<그림 7-2> 중요도 점수별 분포

 민간복지인력의 존재조건에 대한 개선과 전문성 함양 절실

복지현장 종사자들로부터 절대적인 지지를 받은 근로조건 개선은 매년 대선에서 주요의제로 거론되어왔으나, 지금까지 어느 정권에서도 괄목할만한 진전을 보여주지 않은 대목이라는 점에서 각별하다. 한국사회복지사협회의 2006년 실태조사결과에서 나타난 바와 같이, 교대제에 해당하는 복지현장 종사자의 주당 근로시간이 55.4시간에 이르고, 아직도 연봉 2,000만원 이하자가 전체의 81%에 해당하여 보수에 대한 불만족이 조사응답자의 78.3%에 이를 정도이다. 이러한 열악한 조건은 사회복지현장 종사자의 시설 평균 근무경력에 있어 3년 미만자가 조사응답자의 67.3%에 이르며, 41.7%가 이직을 희망하는 것으로 나타나고 있다. 결국 남아있는 종사인력은 소진(burn-out) 상태에 있고, 끊임없이 기존인력이 유출(exodus)되는 상태의 악순환을 벗지 못함으로써 개인적으로나 조직적으로도 전문성이 축적되고 안정된 업무 추진이 어려운 상태이다. 또한 급변하는 복지환경이나 다양한 욕구상태를 생각할 때 끊임없는 자기개발과 전문성 함양의 기회가 제공되어야 함에도 현실은 그렇지 못하여 전문가로서의 자부심까지 흔들리고 있음도 부정할 수 없는 상태이다.

 따라서 복지기관의 인력 추가 확보를 통해 근무시간을 줄이고, 인건비를 공무원 수준으로 현실화하는 한편, 평생학습체계의 도입을 통해 기관과 종사자 스스로 학습을 통해 전문성을 함양하는 가운데 한국보건복지인력개발원이나 각 협회에서의 전문성 강화 프로그램을 적극 전개하도록 해야 한다.

분권교부금제도의 개선을 요구하다

 두 번째 높은 우선순위로 복지재정의 국가책임 강화가 꼽혔음은 현장에서 현재의 분권교부금에 대한 불만이 꽤나 높다는 것을 보여준다. 분권교부세를 통해 지역사회 내에 복지에 대한 자율성이 커질 수 있고 지역사회에 적합한 복지서비스 프로그램의 설계가 가능하다는 등의 원론적인 장점에도 불구하고 분권교부금을 결국 중앙정부가 향후 폭발적으로 증대한 복지서비스부문의 재원 확보 부담을 지방에 떠 넘긴 것으로 현장종사자들은 이해하고 있음을 알 수 있다. 따라서 2010년부터는 일반교부금으로 다시 전환되어 경우에 따라서는 복지재정의 축소 및 복지영역의 퇴행을 불러일으킬 수있는 이 문제에 대해 시급히 개선책을 내놓아 바람직한 재원조달 및 분담방식을 찾는 것이 차기 정부의 과제 중 하나이다.

 이러한 시각에서 복지서비스의 재원은 중앙정부가 확보하고, 지방정부에게는 서비스공급의 책임을 엄정하게 요구하여 재원과 행정집행 사이의 거리를 좁히려는 발상이 오래전부터 이야기되어 왔으므로 진정한 의미의 포괄보조금(block grant)을 시행하는 것도 가능한 방법의 하 나로서 검토되어야 할 것이다.

 민간복지전달체계의 전면적 재편 기대해

 현재 공공전달체계의 개편은 보건, 고용, 문화, 평생학습, 주거, 생활체육 등을 통합적으로 다루는 소위 ‘주민생활서비스지원체계’로의 개편이 빠른 속도로 이루어지면서 안착을 위한 단계로 들어서고 있다. 그러나 민간부문의 전달체계는 별다른 변화를 볼 수없으며, 역대 어느정부도 이에 대한 체계적 접근을 행하지 않았다 할 수있다.

 참여정부 초기, 참여복지 5개년 계획에 의거, 「시설발전위원회」를 복지부가 구성하고 복지시설과 인력에 대한 발전 청사진을 구축하는 듯 하였으나, 오히려 분권교부세제의 전격 도입으로 대부분의 시설 운영 지원방식이 국고보조금이 아니라 분권교부금이라는 사실은 향후 복지인력과 시설에 대한 과감한 개선을 어렵게 만들고 있기도 하다. 그러므로 근로조건의 개선을 위해서는 특단의 접근이 이루어져야하는 사안이므로 차기 정부의 강력한 의지와 구체적인 추진대안이 절실하다.

 시설의 운영을 합리화하기 위해 운영비의 정부 부담 강화, 차등지원등 운영비 지원의 합리화, 탈시설화 등 지역사회내 보호를 위한 거점센터 강화, 부문별로 방만하게 운영되고 있는 각종 센터들의 체계화, 법인의 운영 투명화, 법인및 시설에 대한 지도감독 방식의 개선을 통한 민과 관의 관계 개선, 위탁과정의 투명화 및 합리화.... 등등의 숙제가 차기정부에서 종합적인 개선로드맵 하에서 시도되어야 할 것이다.

 조세 및 재정개혁을 통해 복지재정의 괄목할만한 증대 필요

 참여정부는 현재 GDP의 8%대에 머물러있는 복지재정 수준을 2030년에 가서야 OECD평균수준인 22%대에 도달할 수 있도록 하자는 계획을 「비젼 2030」을 통해 밝힌 바 있다. 그러나 장기요양보험제도, 아동수당제도의 신설이나 기초생활보장제도의 내실화, 보육료 지원의 현실화, 기초연금제도의 도입, 사회복지서비스의 강화 등을 생각할 때 향후 복지재정의 증가속도는 훨씬 더 빨라져야 하고, 차기정부에서 미국이나 일본정도를 따라간다는 전망에 의해 GDP대비 15% 수준까지는 올라가야 할 것이다. 이를 위해 필요한 재원은 과세기반의 확충, 조세감면제도의 축소, 사회보장세등 새로운 세원 확보, 재정절감, 직접세 등 과세 강화 등등의 방법으로 돌파할 수 있다. 이를 위해 증세 및 복지강화에 대한 국민적 공감대를 확보하는 것은 기본전제가 되어야 한다.

 좋은 일자리 확보도 놓칠 수 없는 과제이다

 참여정부 후반에 들어 복지인력의 증대를 바우처방식이나 임시사업의 확대방식에 의존하다 보니, 저임금비정규직이 빠르게 늘어나는 불행한 결과를 낳고 있다는 점에서 ‘좋은 일자리’로서의 전문적이고 안정된 복지분야 일자리가 사회적 일자리의 형태로 창출되어야한다. 현재와 같은 방식, 그리고 최근 도모되고 있는 사회복무제에 의한 인력 확보 방식은 오히려 사회복지계의 인력 수급 구조를 기형적으로 만들어 차후 복지인프라의 내실화와는 거리가 먼 결과를 낳게 될 것이다. 비록 복지인프라분야에서는 우선순위가 상대적으로 낮게 나온 의제라고 하더라도 좋은 사회적 일자리의 확대는 복지인프라를 강화하는 수단으로서 매우 유효한 측면이 있음을 놓쳐서는 안될 것이다.