강혜규(한국보건사회연구원 연구위원)
                                                                                    hyekyu@kihasa.re.kr

  2006년부터 추진된 ‘시군구 주민생활지원서비스 행정 개편’은 생활보호제도 도입 이후 전국적인 전달체계 개편이 실현된 첫 번째 시도이다. 이는 2005년 추진된  사회복지사업의 지방이양을 통한 본격적인 재정분권과 함께 지방정부 특히 시군구가 사회복지의 주도적 주체로 역할하도록 하는 시의적절한 변혁의 계기가 될 수 있다. 그러나 전달체계의 개편은 하나의 새로운 제도나 정책 프로그램을 도입하는 것과는 달리 기존 구도를 전면적으로 개혁하기 어렵고, 조직 구성원의 의식 변화와 행태 변화가 초래하는 조직 문화의 연쇄적인 변화로 인해 가능한 일이기 때문에, 단기간에 개편의 효과가 가시화되기를 기대하기는 어려운 일이다. 본 고에서는 참여정부가 전격적으로 추진했던 개편의 의의를 다시 짚어보면서, 한국의 현실을 감안할 때 타당한 선택이었는지, 본래의 취지와 목표가 왜곡되는 현실을 어떻게 수용하고 개선해가야 하는지에 대하여 검토해보고자 한다.

 1. 개편의 과정

  참여정부는 2003년 출범 이후 복지전달체계 개편에 대한 일련의 노력을 기울여왔다. 보건복지부가 사회복지 전달체계 개편을 목표로 사회복지사무소 시범사업(2004. 7～2006. 6)을 추진했으나, 사회복지사무소 시범사업 기간중인 2004년 12월 대구에서 발생한 4세 장애어린이의 사망사건은 언론의 주목을 통해 복지전달체계의 심각성을 사회적으로 각인하는 계기가 되었고, 이후 범정부적 추진체계를 통해 사회복지 전달체계 개편안을 본격적으로 논의하게 되었다. 2005년 2월에는 대통령 주재 국무회의에서 대통령자문 빈부격차‧차별시정위원회가 주도하여 행정자치부, 보건복지부, 기획예산처가 함께 ｢사회복지 전달체계 개선방안｣을 보고하게 되었는데, 보고내용에는 사회복지 행정체계 개편의 기본방향이 제시되고 있으며, 위기가정 발견 시스템 구축 및 긴급보호체계 개선, 시‧군‧구․읍‧면‧동의 기능재조정과 담당인력 확충, 지역사회 민관협력의 강화, 교육훈련 및 성과평가를 통한 복지서비스의 질 제고 등 4개 영역의 개선과제가 제시되고 있다. 이에 대한 후속작업으로 대통령자문 고령화및미래사회위원회가 전달체계에 대한 발전된 대안을 수립하는 과정에서 ｢지역주민통합서비스 제공체계 구축방안연구｣가 진행되었으며, 이 연구를 통한 전달체계 개선안은 2005년 9월 26일 국무조정실이 주관하여 관계부처합동으로 발표한 ｢희망한국 21｣에 담기게 되었다. ｢희망한국 21｣은 향후 4년간의 복지정책의 종합계획으로서, 사회안전망 추진체계 개편의 일환으로 ‘사회안전망 확충에 따른 복지예산의 효율적 집행과 국민의 복지 체감도를 높이는 맞춤서비스 제공이 가능하도록’하는 전달체계 개편방안을 제시하고 있다. 이를 기초로 하여 2005년 하반기부터는 행정자치부가 지방행정 개편의 준비를 주도하게 되었으며, 2006년 2월부터는 청와대 주관의 관계부처 합동 TF가 구성되어 세부 준비가 이루어졌다. 이를 통해 2006년 4월 ｢시군구 주민생활지원서비스 기능 강화 계획｣이 발표되고, 1단계 개편 작업이 진행되었다. 2006년 6월에는 행정자치부에 ‘주민서비스혁신추진단’을 설치하여 관계부처 공무원을 파견받아 협력 추진할 수 있는 체계가 구성되었다.
  한편 이러한 과정은 참여정부가 추진했던 ‘사회복지사무소 시범사업’ 진행중에 이루어져서, 앞서 진행되던 시범사업은 2년차에 접어들며 사업의 활성화를 꾀하던 시범지역의 추진 의지를 소진시키며 소기의 시범사업 성과를 확인하기 어려운 상황이 되었다. 그러나 ｢희망한국 21｣의 개편안이나 ｢주민생활지원서비스 혁신을 위한 전달체계 개편안｣은 읍‧면‧동의 복지문화센터로의 전환과 시‧군‧구의 통합서비스조직인 ‘주민생활지원국’ 설치를 주 내용으로 하고 있지만, 이는 사회복지사무소 시범사업에서 강조되었던 시‧군‧구의 기획팀, 통합조사팀을 통한 기능별 업무의 전문화 구조가 반영된 것이기도 하다. 즉 시범사업 기간중 확인된 통합조사팀, 서비스연계팀 활용의 이점, 시군구 기획 기능 강화의 필요성이 시범사업을 통해 확인된 것이다. 특히 시범사업에서 크게 지적되었던 읍면동 기능 보강의 문제가 주민생활지원서비스 행정 기능 강화를 위해 읍‧면‧동에서 일부 행정직을 사회복지업무에 투입되도록 함으로써 해소되도록 한 바 있다.

2. 개편의 취지와 의의

  2006년의 개편은 광의의 사회복지를 의미하는 사회정책 영역의 서비스가 제도를 집행하는 지자체 차원에서 통합적으로 인식되어, 주민에게 다양한 서비스를 전달하고 양적으로 확충될 수 있도록, 분절적으로 수행되던 유관영역의 서비스 제공과정에서 통합적 수행이 가능한 부분을 찾아 서비스를 제공하고, 행정의 효율화가 추구되도록 하는 것이다. 이러한 광의의 사회복지 영역을 새롭게 인식할 수 있도록 “주민생활지원서비스”라는 개념을 도입하였다.
  이를 위하여 먼저 인력 및 업무의 재배치를 통한 시‧군‧구, 읍‧면‧동의 조직 개편이 추진되도록 하였다. 첫째, 시‧군‧구에 주민생활지원 전담부서 설치를 통하여 평생교육, 문화, 복지, 고용, 여성･보육지원, 주거복지, 청소년 등 주민생활지원관련 업무를 하나의 부서에 배치되도록 하고, 주민생활지원 기획, 서비스연계‧조정, 통합조사, 주거복지, 자활‧고용, 교육‧문화 영역 중 주민생활지원을 위한 업무담당 부서(과 및 팀)의 신설 및 강화가 가능하도록 하였다. 둘째, 읍‧면‧동에 주민생활지원팀을 설치하고 행정직을 주민생활지원업무로 조정 배치하여, 찾아가는 서비스, 정보제공‧의뢰‧연계 등 주민생활지원서비스를 강화하도록 하였다. 이와 함께 주민생활지원팀 6급 담당을 신설하고, 사회복지직과 행정직이 협업하여 주민생활지원업무를 처리하는 새로운 체계를 구축하도록 하였다.
  또한 업무 및 서비스 여건 개선을 위하여, 첫째, 업무효율화 및 실질적 연계를 위한 온라인(On-line) 체계 구축이 추진되었다. 서비스의 통합적 제공을 위해 필요한 지방교육청, 보건소, 고용안정센터 등 공공기관간 전산시스템의 연계방안 마련, 기운영중인 ‘복지행정시스템’ 기능 개선, 주민에게 필요한 각종 정보제공, 온라인 서비스 신청, 자격 조회가 가능한 주민생활지원 포탈(가칭, 사이버 종합복지센터) 구축이 핵심 과제이다. 둘째, 대민서비스가 이루어지는 일선 행정창구에서 필수적인 상담공간을 마련하도록 하였다. 셋째, 수퍼비전 및 사례회의 등 행정집행과정에서 공식적인 의사소통 체계를 마련하도록 하였다. 기존 상의하달식 관료제적 조직문화를 개선하여, 팀제의 수평적 의사소통 구조의 정착이 가능하도록 다양한 의사소통 기제를 도입하여 사례회의(case conference, 시군구 부서간, 시군구-읍면동 담당간, 시군구-읍면동-관련 공공‧민간 담당자간)를 통한 업무 중심의 의사소통, 수퍼비전 체계를 통한 공식적인 탄력적 상호 지원의 문화를 활성화하고자 하였다.
  그러나 이와 같은 개편은 신규인력을 충원하지 않고 기존 인력을 전환배치 조정, 전문성이 필요한 업무에는 사회복지직은 집중 배치하고, 사회복지업무를 수행하지 않던 행정직을 추가로 주민생활지원업무에 배치하도록 하는 구조조정의 성격을 띤 개편이라 할 수 있다. 따라서 기존에 절대적인 업무부담, 인력부족이 호소되던 현실적 문제점을 단시간에 개선하기에는 제한점을 안고 있다. 또한, 지방행정의 책임성을 향상시킬 수 있도록 사회복지직을 포함한 담당 행정직들의 인식 전환, 사회복지 마인드를 확산시키는 효과가 나타나고 있으나, 관료적 행정문화가 개선되는 데는 상당한 시간이 소요될 것이다. 또한 공공정책의 기본 절차를 준수하고, 자원의 개발, 기존 자원 혹은 신규 자원의 연계‧조정을 통한 상승작용이 기대되지만 이 또한 상당기간의 시행착오와 지속적인 노력이 필요한 일이다. 

몇가지 우려와 현실적 제약

  개편이 진행된 시군구 현장에서는 개편에 대한 문제제기와 우려의 목소리가 높다. 이는 다음과 같은 몇가지 내용으로 구분할 수 있다. 첫째, 실제로 업무부담은 전혀 줄지 않고 있다는 점, 둘째, 따라서 새롭게 부과되고 강조되었던 업무인 찾아가는 서비스, 통합적 서비스 제공을 위한 사례관리 업무 등의 수행이 어렵다는 점, 셋째, 읍면동 주민생활지원팀에 행정직이 함께 근무하게 됨에 따라 사회복지에 대한 이해, 업무의 숙련도가 상대적으로 낮은 행정직의 업무 수행력으로 인해 사회복지직의 부담이 가중되고 있다는 점, 넷째, 6급 승진의 기회가 대거 주어진 읍면동 주민생활지원 담당에 사회복지직 배치가 매우 적었다는 점 등이다. 이러한 현실적인 어려움들은 개편을 통한 여러 가지 기대효과와 본래 취지를 무색하게 하고 있는데, 이는 개편 과정에서 담아낼 수 없었던 몇가지 현실적인 한계, 우리 의식의 현주소에 기인하는 것으로 파악된다.
  첫째, ‘사회복지’ ‘전달체계’의 개편이 하나의 새로운 제도를 만들거나 개선하는 것과 달리 어려운 점은, 다수의 이해당사자가 관계된 조직과 인력이 관련된 일이며, 이미 구축된 기득권의 권한 조정이 요구되는 일이기 때문이다. 특히 지금까지 지방자치단체가 대부분의 ‘사회복지’ 정책 집행을 담당해왔는데, 최근 보건복지부뿐만 아니라, 여성가족부, 교육인적자원부, 건설교통부, 노동부 등 다수의 부처가 추진하는 정책을 직간접적으로 감당하고 있어, 어느 한 부처의 주도로 ‘전달체계’의 개편이 불가능한 상황이라는 점은 이러한 어려움을 가중시킨다. 또한 보건복지부가 노동부의 지방노동사무소와 같은 특별행정기관 형태의 전달체계를 만들지 않고 지자체에 업무를 위임하여 왔고, 10,000명에 달하는 사회복지직이 지방공무원으로 존재하는 상황에서 보건복지부가 독자적으로 주도하여 지자체에서 사회복지부문을 특화하는 내용의 전달체계의 개편은 매우 어려운 조건이었다. 이와 더불어, ‘사회복지’에 대한 편견(일부 취약계층에 대한 소모적인 영역이라는) 혹은 그러한 사회복지를 중심으로 하는 개편에 대한 합의되지 않은 중앙정부와 지자체의 의식은 다수의 부처, 특히 행정자치부의 동의를 얻기 어렵게 한 주요한 요인이다. 사회복지의 본래 개념을 대신하여 ‘주민생활지원’이라는 수정 개념을 차용하여 개편을 추진한 점은 이를 반증하는 사실이다. 이와 같은 사실은 개편을 가능하게끔 한 동력이 되기도 하였지만, 80~90%의 사회복지업무가 중심이 되는 현실 속에서 실체가 모호한 8대 서비스의 인식을 위한 소모적인 노력이 수반되기도 하였다.
  둘째, 최근 몇 년간의 사회정책 수요 증대에 따라 확대된 정책, 증가하는 업무가 일선 사회복지직이 감당하기 어려운 정도라는 데 대한 사회적 공감대와 이에 대한 위기의식은 2006년 주민생활지원 행정개편을 추진한 또하나의 동력이다. 그러나 이러한 현상의 지속은 조직구조의 개편과 인력 및 업무 배치를 중심으로 하는 전달체계 개편 효과의 체감을 어렵게 하고 있다. 상시적인 제도 운영과는 별개로 부과되는 수시 일제조사 및 대상자 발굴업무, 대상표적성이 낮은 보육대상자의 선정과 같은 업무가 업무의 양적 부담을 가중시키는 대표적인 업무라고 한다면, 지자체 실정에 맞는 지역 서비스정책과 자체사업들을 개발하기 위한 ‘기획’ 업무의 확대, 기초보장제도 도입과 함께 부여된 ‘자활’ 업무(복지‧고용연계서비스)의 강화, 올해부터 시작된 ‘바우처방식 서비스’ 및 지역사회서비스혁신사업 개발‧운영, 오랫동안 사회복지직들의 마음의 부담으로만 자리해온 취약가구 ‘사례관리’, 통합적 서비스 제공을 위한 ‘민간자원 발굴 및 연계’, ‘민관 협력체계’ 구축 등은 질적 수준 향상에 대한 기대로 부과되는 매우 다양한 업무들이다. 이와 같은 정책차원의 변화 경향은 2000년을 기점으로 최근까지 지속되고 있으나 인력충원 없이 인력 및 업무배치 조정을 통해 2006년 전달체계 개편을 추진하면서 개편의 체감효과는 매우 낮은 실정이다. 이번 개편은 지방행정 전반의 사회정책 기조를 강화하려는 구조 조정을 요구하면서, 행정직의 사회복지 인식 제고를 모색하고 있으나, 이는 또한 오랜 시간을 필요로 하는 일이기 때문이기도 하다.
  셋째, 시군구 주민생활지원서비스 행정개편은 지자체를 중심으로 한 공공부문의 사회복지 전달체계를 공고히 하는 중요한 계기를 만든 것으로 보인다. 한국의 공공 복지전달체계 개편 모형은 지방노동사무소와 같은 중앙부처 직속 특별행정기관이 아닌, 지방정부에게 공공부조와 사회복지서비스업무를 전담하는 지방중심의 모형을 선택한 것이다. 이는 사회복지부문의 전문화보다는 보편화를 선호한 정책선택의 결과라고 판단된다. 그러나 대다수의 지자체 공무원은 사회복지에 대한 전이해가 없는 일반직이고(2005년말 현재 지방직 본청 정원 173천명, 지방직 총정원 274천명), 사회복지직은 본청 정원의 5.6%에 불과한 실정이다. 따라서 지방재정과 인력의 상당부분이 사회서비스에 투입되고 있는 복지선진국과 달리, 지자체 전체가 사회복지(주민생활지원서비스)에 대한 공감대를 형성하고 개편 목적을 달성하기 까지는 넘어야 할 산이 많다. 지방행정 전반의 사회복지 인식 확대를 통해서 전문화를 지향해 갈 수 있는 장기 전략을 선택한 것이므로, 중앙, 지방, 관계자들의 지속적인 관심과 지원이 이루어지지 않는다면 본래의 목적을 상실하기 쉬운 방식이다.

개편의 취지와 지속되어야 할 노력

  이번 개편은 인력을 확충하지 않고 재배치를 통해 개편 목적을 달성하고자 하는 ‘구조조정’의 성격을 갖고 있다. 따라서 이러한 방식으로 전반적인 업무 부담이 경감되도록 하는 것은 매우 어려운 일이다. 다만, 읍면동 사회복지직 1～2인에게 집중되었던 사회복지업무를 추가 배치된 행정직 1～2인, 시군구 통합조사팀과 분담하도록 하여 최일선에서 사회복지 수요자를 대면하는 사회복지직의 기존 업무를 덜어내고 서비스의 대응성, 접근성, 충분성, 통합성을 높여가도록 하는 것이 이번 개편의 핵심 목표라고 판단된다. 이러한 목표의 이면에는 첫째, 사회복지직을 지속적으로 충원할 수 없는 여건(2006년 총액인건비제 실시에 따라 지방직 정원관련 권한은 개별 지자체로 귀속되어, 전국 일괄적인 사회복지직 충원 곤란) 속에서 사회복지 담당인력을 늘리기 위한 행정직 투입 방안을 마련하고, 둘째, 불가역적으로 확대되어 가는 사회복지업무를 소화할 수 있는 방안으로서, 전문성을 필요로하는 업무와 단순 행정업무를 구분하여, 사회복지직이 전문성을 요하는 업무에 집중하도록 하자는 취지가 자리하고 있을 것이다. 
  따라서, 빠른 시간안에 이러한 현실의 어려움을 타개하기 위해서는 보다 과감한 행정직의 사회복지업무 투입, 이를 위한 명확한 역할분담방안 제시, 전문성과 재량권의 필요도가 높은 업무에 한정하는 사회복지직 역할 조정 등이 가능하도록 해야 할 것이다. 이는 조직과 인력을 관장하는 지자체의 시도뿐만 아니라, 정책 기획 및 집행에 필요한 담당인력들의 역량 강화를 위한 여건 마련, 제도간 정합성을 제고하고 집행절차의 효율성을 높이기 위한 중앙정부 차원의 조정작업 등이 병행되어야 할 부분이다. 이와 함께 다음의 몇가지 과제가 중앙-지방 차원에서 수행되도록 하는 지속적인 노력이 필요할 것이다. 
  첫째, 급격한 지방화에 대응하는 지자체 사회복지행정의 기획력을 제고하는 것이다. 개편안에는 기획 기능을 강화하는 팀의 설치와 업무들이 부과되고 있으나, 종합행정을 위해 필요한 전문성과 함께 주민생활지원업무의 핵심인 사회복지의 전문성을 갖춘 인력의 기획 담당 배치가 이루어져야 가능한 일이다.
  둘째, 사회복지의 자원관리는 향후 혁신적인 방식으로 수행해야 할 주요한 행정업무가 될 것이다. 이와 함께 새로운 민관의 관계, 거버넌스 구조 형성의 중요성은 모두에게 인식되고 있는 과제이다. 지역사회의 관과 민의 역량이 모두 성숙하지 않은 상태에서 대등한 관계 형성을 위해서는, 예산집행권한을 통해 우위에 있는  “관”의 변화가 우선 요청된다. 셋째, 지역사회차원의 사회복지 욕구를 파악‧진단(assessment)하고 다양한 자원과 서비스가 제공될 수 있도록 계획하고 서비스 공급처로 연계하는 일련의 과정을 체계화하는 일, 지역차원의 민관 서비스 공급체계에서 그 과정의 핵심 주체로서 자리하는 관의 역할은 새로운 개편 체계를 통해 이루어져야 하는 어려운 과제 중 하나이다. 지역사회의 사회서비스 공급체계에서 서비스 수요의 파악 및 공급의 기획, 자원관리의 주요 축으로의 역할이 강화되어야 할 것이지만, 당분간 제도의 확대와 정책 변화과정에서 공공부조 업무에 대한 과부하와 새로운 제도 집행의 요구가 혼재할 것이므로 이에 대한 각별한 관심이 필수적이다.
  마지막으로, 읍면동 일선 창구에서 대상자 발굴‧책정에 대한 지속적인 요구로 인하여 자산조사에 대부분의 시간을 할애하고, 욕구파악, 서비스, 사후관리에는 시간을 할애할 수 없었던 행정 환경을 구조적으로 변화시키고자 했던 개편안의 취지가 실현되기 위해서는, 새로운 제도 확대‧대상 확대에 치중하는 중앙정부의 개선 노력도 병행되어야 할 것이며, 중앙정부에서 제시한 단일 개편방안을 지역실정에 적합하도록 수정‧적용해가는 지자체의 개별적 노력 또한 수반되어야 할 것이다.

  본격적으로 접어든 지방화, 분권화의 환경은 사회복지 전달체계 개편을 추진하기에 결코 우호적이지 않다. 현재의 조건에서는 중앙정부에서 설계된 일률적인 개편 모형을 강제하기도 어려울뿐더러, 유일한 최적의 개편 대안이 존재한다고 할 수 없다. 즉, 해당 지역의 인구 특성, 행정여건, 서비스공급자원 분포 등에 따라 전달체계 개편의 최적안은 다양해질 수 있기 때문이다. 다만, 중앙정부에서는 현재 상황에서 변화를 위해 필요한 몇가지 중요한 방향을 설정하고 그에 따른 몇가지 핵심적인 전략을 제시하며 각 지자체에서는 이를 지역 여건에 맞게 변용하도록 하는 것이, 최적의 대안을 찾는 길이 될 수 있을 것이다. 최근에 진행되고 있는 ‘동 통합’은 제한된 인력을 효율적으로 활용할 수 있는 반가운 변화이다. 이를 계기로 하여 각 시군구별로 신청(intake)−조사(욕구 및 자산)−선정−급여‧서비스−사후관리에 이르는 업무절차에 대한 읍면동, 통합조사팀, 서비스연계팀, 기획팀, 사업팀 등의 인력배치가 지역실정에 적합한 방식으로 이루어졌는가에 대하여 점검과 조정이 이루어진다면 개편으로 인한 현실적 어려움 해소에 기여할 수 있을 것이다.