[심층분석6] 참여정부 복지정책 평가 - 장애인정책
하나의 정권 기간에 시도된 정책을 평가하는 일은 쉬운 것은 아니다. 또한 평가할 수 있다 하더라도 평가자의 입장에 따라 평가는 상이할 수 있다. 하지만 참여정부가 마무리 단계에 들어있고 또 대선에서 참여정부와 명시적으로 다른 정책방향을 표방한 후보가 당선된 이 시점에서 참여정부가 그간 시도했던 정책을 평가하는 것은 향후의 정책방향을 가늠하기 위해서도 반드시 이루어져야 하는 작업이다.
이 글은 먼저 참여정부 기간에 장애인 정책이 어떤 환경적 변화를 맞이하고 있었는지 그리고 그러한 환경변화가 주는 의미가 무엇이었는지를 살펴보고, 이에 비추어 참여정부는 어떤 정책적 선택을 하였는지 그리고 그러한 정책적 선택이 갖는 함의가 무엇인지와 그러한 정책적 선택으로 인해 예상되는 결과가 무엇인지에 대해 생각해 보고자 한다.
참여정부 기간에 장애인 정책과 관련하여 나타난 가장 두드러진 환경변화는 장애인구의 증가라 할 수 있다. 장애인구는 2000년에 144만 9천명으로 전체 인구의 3.05%로 추정되었는데 참여정부 기간인 2005년에는 214만 9천명으로 전체 인구의 4.59%로 추정되었다. 2000년에서 2005년 사이에 장애인구는 단순증가율로는 48.2%가 증가한 것이며 연평균으로는 매해 8.2%씩 증가한 것이다. 장애인구의 연평균 증가율은 1990년부터 1995년이 2.4%였고, 1995년부터 2000년이 6.6%였으므로 최근으로 올수록 장애인구의 증가속도가 빨라지고 있는 것이다.
이처럼 장애인구의 총규모가 증가하는 가운데 장애인구의 구성도 변화하고 있다. 우선 중증장애인의 비중이 과거보다 늘어났다. 중증장애인은 2000년 40만 3천명에서 2005년 68만 2천명으로 늘어났고 전체 장애인 중 비중도 27.8%에서 31.7%로 늘어났다 여기서 중증장애인 수치는 ｢장애인 고용촉진 및 직업재활법｣ 상의 중증장애인 기준에 따른 수치임.
. 2000년부터 2005년 간 중증장애인의 연평균 증가율은 11.1%로 전체 장애인의 증가속도보다 빠르다. 또한, 여성장애인도 과거보다 늘어났다. 여성장애인은 2000년 55만 9천명(38.6%)에서 2005년 86만 6천명(40.3%)으로 증가하여 연평균 9.1%의 증가율을 보였다. 그리고 65세 이상 노령장애인의 비중도 증가하여 2000년 43만 3천명(29.9%)에서 2005년 69만 4천명(32.2%)로 늘어나 연평균 9.9%의 증가율을 보였다.
이처럼 장애인구의 절대규모가 증가하고 장애인구 구성이 변화한 원인으로 가장 먼저 지적할 수 있는 것은 2000년 1월과 2003년 7월에 실시된 장애범주의 확대일 것이다 제1차 장애범주 확대(2000년 1월)에 의해 뇌병변장애가 별도 장애범주로 독립되었고, 신장장애, 심장장애, 발달장애, 정신장애가 장애범주에 추가되었다. 제2차 장애범주 확대 시(2003년 7월)에는 안면장애, 간장애, 장루·요루장애, 간질장애, 호흡기장애가 추가되었다.
. 그러나 이 두 차례의 장애범주 확대가 장애인구 증가에 미친 직접적 효과는 생각만큼 크지 않다. 제1차 장애범주 확대로 인한 직접적인 장애인구 증가는 약 15만명으로 추정되고 제2차 장애범주 확대로 인한 직접적인 장애인구 증가는 약 12만명으로 추정되어 장애범주가 장애인구 증가에 미친 직접적인 효과는 약 27만명으로 추정된다. 따라서 2000년부터 2005년 사이에 증가한 약 70만명의 장애인구 증 43만명은 장애범주 확대가 아닌 다른 원인에 의한 것이라고 보아야 한다. 그 다른 원인으로 가장 유력한 것은 장애인들의 권리의식 향상이라 볼 수 있다.
장애인들의 권리의식 향상의 일차적인 표현은 등록장애인의 증가로 나타났다. 등록장애인은 2000년에 95만 8천명이었는데 2003년에 이미 145만 4천명으로 늘어나 연평균으로 무려 14.9%의 증가율을 보였다. 그리하여 2000년에 66.1%였던 장애인등록률은 2005년 6월에 79.1%로 신장되었다. 등록장애인의 증가가 모두 권리의식 향상의 결과라 하기는 어렵고 정책적 요인도 있지만 근본적 배경은 권리의식 향상이 놓여 있는 것이라 할 수 있다. 장애인들의 권리의식 향상의 또 다른 표현은 장애인들의 생활상의 변화로 나타났다. 예컨대 장애인실태조사에 따르면 주1회 이상 외출한다는 장애인이 1995년에는 39%에 불과했으나 2000년에 79%로 크게 증가하였고 2005년에도 86%로 나와 지속적인 증가세를 보였다. 개인용 컴퓨터 보유율도 2000년에 10%에 불과했으나 2005년에 50%로 증가하였고, 독서‧미술‧연주활동 등 취미생활을 한다는 장애인도 2000년에는 15%였으나 2005년에는 37%로 증가하였다. 청장년층 장애인의 비중이 줄고 노령장애인이 늘어났으며 여성장애인과 중증장애인의 비중이 증가하는 상황에서도 이러한 생활상의 변화가 나타났다는 것은 그 의미가 더욱 큰 것이라 하겠다.
장애인들의 권리의식 향상을 보여주는 가장 중요한 변화로 빼놓을 수 없는 것으로 새로운 장애단체의 결성과 활동을 들 수 있다. 과거 장애계는 한국장애인단체총연맹(장총)과 한국장애인단체총연합회(장총련)의 양대 단체로 이분화하여 있었으나 1990년대 말부터 이들 양대 단체와 다른 제3의 단체들이 속속 결성되어 활동하기 시작했다. 기존 장애단체가 장애종류별로 결성된 특징을 가지고 있었다면 이들 제3의 단체들은 문제중심으로 결성된 특징을 갖고 있다. 그리하여 이들은 장애인이동권연대, 장애인교육권연대, 장애인차별금지법제정추진연대, 한국여성장애인연합 등을 결성하여 권리확보투쟁을 전개했으며 장애인자립생활운동과 같은 새로운 운동흐름을 주도하기도 했다.
이와 같은 장애인구 규모의 증가 및 장애인구 구성의 변화, 그리고 장애인들의 권리의식 향상은 곧 장애인들의 욕구가 양적으로 급속히 증가할 뿐만 아니라 질적으로도 다변화하고 있음을 의미한다. 예컨대, 여성장애인 및 중증장애인의 증가는 그만큼 복합적인 욕구를 가진 장애인이 증가함을 의미하며 이것이 권리의식 향상에 의해 뒷받침됨으로서 욕구의 다변화는 하나의 새로운 흐름으로 자리잡고 있음을 의미한다. 그리고 노령장애인의 증가와 등록장애인의 증가는 장애인에 관련된 정책과 노인에 관련된 정책이 상호간 적절한 역할분담체계를 구축해야 할 필요성뿐만 아니라 장애인에 관련된 정책구조의 변화 필요성을 증가시키고 있었다. 이 모든 요인들은 장애인 정책의 기존 패러다임이 근본적으로 변화되어야 함을 의미하는 것이었다. 참여정부는 출범과 함께 장애인정책과 관련하여 정책패러다임의 근본적 변화를 요구하는 중요한 환경변화에 직면하고 있었던 것이다.
참여정부의 장애인정책
1. 정책적 유산
위에서 논의한 것들이 참여정부가 출범시부터 직면한 환경적 요인, 즉 말하자면 외부적 압력에 해당하는 것이었고 이것이 매우 큰 도전요인으로 작용하고 있었다면, 참여정부가 물려받은 장애인정책의 내부적 요인 또한 어려운 과제를 던져주고 있었다. 장애인정책의 내부적 요인 중 가장 큰 제약요소는 무엇보다 장애인정책 지출규모의 문제였다. 참여정부가 출범하던 해인 2003년에 장애인정책 지출 총액은 1조 4,164억원으로 GDP 대비 0.19%였는데, 이는 2000년경 OECD 국가 장애인정책 지출의 GDP 대비 평균인 2.73%에 비하면 7.0%로 비교하기도 어려울 정도였다. 이 액수도 1998년의 6,829억원(GDP 대비 0.14%)에서 연평균 15.7%씩 증가시켜 온 결과가 그 정도였으니 과거 우리나라 장애인정책의 지출수준이 얼마나 열악했었는지는 가히 짐작할만한 것이었다.
게다가 이처럼 열악한 규모의 장애인정책 지출도 적정하게 배분되고 있지 않은 상황이었다. 우리나라는 1990년대 들어 장애인정책을 추진하면서 이를 주로 각종 감면‧할인혜택의 증가에 의존하였다. 그리하여 장애인자동차에 대한 특별소비세 및 자동차세 면세(1989년), 장애인용자동차 LPG연료 사용 허용(1991년), 철도‧지하철 요금할인(1993년), 고속도로 통행료 할인(1997년) 등이 도입되었고 이들 제도는 도입 이후 지속적으로 확대되었다. 감면‧할인혜택은 도입하기는 용이하지만 일단 도입되고 난 후 제도의 관리운영이 매우 어려우며 장애인서비스 전달체계가 제대로 구축되지 않은 우리나라의 현실에서는 더욱 그러하다. 감면‧할인혜택으로 자원배분의 형평성과 효율성을 상실하게 된 대표적인 것이 장애인 LPG 세금인상분 지원이다. LPG에 대한 세금이 인상되면서 그에 대한 대응책으로 2001년부터 장애인자동차의 경우 LPG 세금인상분을 에너지특별회계에서 지원하도록 하였는데 이 지원금은 시행 첫 해에 269억원이었으나 그로부터 5년 후인 2006년에는 무려 2,715억원으로 10배로 늘어났고(연평균 증가율 58.8%), 지출비중도 연금과 산재를 제외한 장애인지출 총액(9,432억원)의 5.9%에서 28.8%로 늘어났다. 이렇게 된 가장 큰 원인은 욕구와 자원을 적정하게 연결해줄 수 있는 서비스 전달체계가 갖추어져 있지 않은 데에 있었다. 우리나라의 경우 비단 장애인정책만이 아니라 사회복지서비스 전반에 걸쳐 전달체계가 제대로 구축되어 있지 않은 것이 현실이며 장애인정책분야에서는 이로 인한 모순이 LPG 세금인상분 지원에서 극명하게 나타났던 것이다. LPG 세금인상분 지원정책이 가져온 모순의 해결은 적정한 서비스전달체계의 구축과 병행되어야 하는 것이었고 따라서 이는 적어도 장애인정책에 관한 한 전달체계 구축이라는 중요한 과제를 던져주는 것이었다.
참여정부가 물려받는 정책적 유산 중 또 한 가지 중요한 것은 소득보장정책과 고용정책의 열악함이었다. 참여정부 출범 당시 장애인 소득보장정책으로 국민연금의 장애연금을 제외하면 장애수당과 장애아동부양수당이 거의 유일한 것이었는데 그나마도 이들은 주로 국민기초생활수급자인 중증장애인을 대상으로 하여 월 7만원을 지급하고 있었다(장애수당의 경우 경증장애인에게 월 2만원 지급). 이 정도로는 장애인 소득보장에 크게 부족한 것이었다. 이처럼 열악한 소득보장 상황은 OECD 국가와의 비교에서도 그대로 나타난다. OECD 국가 장애인의 경우 소득의 41.1%를 정부가 제공하는 공적 급여로 충당하는 반면 우리나라 장애인들은 소득의 13.6%만 공적 급여로부터 충당받고 있었던 것이다.
이처럼 열악한 소득보장은 우리나라 장애인들로 하여금 취업에 의존하여 소득을 벌도록 강요하는 결과를 초래하게 된다. 그리하여 단순 수치로 볼 때 우리나라 장애인들의 고용률은 OECD 국가와 비교하여 평균 이상으로 높은 편이다. 2005년도 우리나라 20～64세 장애인들의 고용률은 44.7%로 OECD 평균 43.7%보다 높다. 하지만 그렇다고 해서 우리나라 장애인들의 고용상황이 충분한 근로소득을 얻을 만한 것이 되는 것은 결코 아니다. 20～64세 취업장애인 중 자영장애인은 26.5%인데다 대부분 영세자영자이며 임금근로장애인 중 일용직 장애인은 18.1%로 전체 국민의 임금근로자 중 일용근로자 비중 9.4%의 2배에 가깝다. 또한 20～64세 취업장애인의 월평균 근로소득은 125만 3천원(2005년)으로 같은 해 상용종업원 월평균 근로소득 258만원의 절반에도 미치지 못하는 수준이었다. 이처럼 근로소득이 낮고 정부의 소득보장도 미미하다 보니 장애인가구 중 가구소득이 최저생계비 이하인 가구가 무려 29.7%나 되는 상황(2005년)이 연출되는 것이다. 정부의 소득보장이 미약하여 취업에 의존해야 하는 관계로 고용률은 OECD 국가와 비교하여 높은 편이지만 고용상황이 열악하여 충분한 근로소득을 올리지 못하는 관계로 장애인들은 빈곤에서 벗어나지 못하고 있으며 게다가 열악한 고용상황으로 실업률도 높아 2005년 기준으로 무려 23.5%에 달해 OECD 국가 평균 15.3%보다 크게 높은 수준이다.
게다가 우리나라가 채택하고 있는 대표적인 장애인고용정책인 의무고용제도의 영향률도 매우 낮은 편이다. 2005년의 경우 의무고용제도에 의해 고용된 장애인은 약 6만 2천명인데 이는 같은 해 20～64세 경제활동장애인 77만 3천명의 8.0%, 20～64세 취업장애인 59만 1천명의 10.5%에 불과한 수준이다. 의무고용제도를 1991년부터 운영해 왔지만 의무고용제도에 의해 고용된 장애인은 취업장애인의 1/10 정도에 그치는 수준이며 나머지 90% 가량의 장애인은 의무고용제도 바깥에서 자력으로 취업하고 있는 것이다. 더욱 큰 문제는 구직장애인, 즉 실업장애인을 적절히 관리할 수 있는 전달체계가 제대로 구축되어 있지 않다는 것이다. 우리나라는 복지부도 노동부도 사실상 실업장애인에 관한 정보를 체계적으로 가지고 있지 못하다. 이 역시 앞의 LPG 세금인상분 지원정책에서 본 것과 마찬가지로 우리나라 장애인정책이 욕구와 자원을 적절하게 연결시킬 전달체계를 갖추고 있지 못함을 의미하는 것이었다.
지금까지의 논의를 종합하면 참여정부는 장애인정책과 관련하여 급변하는 환경변화에 대처해야 하는 어려운 과제를 안고 있었던 데다 그에 더하여 기존의 장애인정책의 틀을 제대로 구축해야 하는 이중적인 과제에 직면하고 있었던 것이다. 이러한 과제에 직면하고 있었던 참여정부의 장애인정책은 크게 집권전반기와 집권후반기로 나누어 그 흐름을 살펴볼 수 있다.
2. 집권전반기
참여정부는 인수위 시절인 2003년 2월 ｢국민통합과 양성평등의
. 이는 참여정부가 장애인문제를 차별문제의 하나로 규정하고 차별해소의 차원에서 장애인문제에 접근하는 기조를 택하였음을 보여주는 것이다. 이는 장애인정책에 대한 그 이전 정부의 접근과 참여정부가 가장 큰 차이를 보이는 부분이기도 하며, 그 성과를 떠나 참여정부는 그 기조에 있어서만큼은 집권 기간 전반에 걸쳐 차별해소정책의 틀로 장애인정책에 접근하였다.
하지만, 장애인문제를 차별문제로 접근한 것이 장애인들의 권리의식 향상에 비추어 적절한 것이었다고 하더라도 위에서 언급한 것처럼 우리나라 장애인정책은 그 발전수준이 매우 낮은 데다 급격한 환경변화에 직면하고 있어 매우 복합적인 과제를 안고 있었다. 돌이켜 보건대 집권전반기 참여정부는 그것이 직면하고 있던 장애인정책 환경의 변화와 그로 인해 요구되는 정책패러다임 전환의 필요성을 제대로 인식하지 못한 것으로 보인다. 인수위 시절 참여정부는 장애인차별의 해소를 위한 과제로 ① 장애인차별금지법 제정과 시정위원회 설립, ② 장애인고용 확대를 위한 정부역할 강화, ③ 장애인 사회참여를 위한 접근권 확대의 세 가지를 제시하였는데, 실제 집권전반기에 주로 추진된 정책은 장애인고용에 관련된 것이었다.
그리고 장애인고용에 관련된 대책도 주로 의무고용제도에 집중되었다. 의무고용제도와 관련된 참여정부의 대책은 2004년 1월의 ｢장애인고용촉진 및 직업재활법｣ 개정에 주로 반영되었는데 그 주요내용은 ① 의무고용적용사업장 확대(기존 300인 이상 사업장에서 50인 이상 사업장으로), ② 업종별 적용제외제도 폐지, ③ 정부기관의 장애인고용률이 2%에 달할 때까지 신규채용시 장애인공무원 채용비율을 5%로 설정, ④ 장애인고용장려금 단가 인하 및 장애정도와 성별에 따른 장려금 차등화 정도의 축소 등이었다. 그 외에 장애인다수고용사업장의 확대를 위해 표준사업장 정책을 국민의 정부에 이어 계속 추진하였다.
그러나, 의무고용제도가 장애인고용정책에서 중요한 것이기는 하지만 위에서 지적한 바와 같이 의무고용제도의 영향률이 매우 낮기 때문에 이와 같은 의무고용제도에 집중된 대책이 실제로 장애인 전체의 고용률을 신장시키는 데에는 처음부터 한계가 있었다. 정부기관과 민간기업을 모두 합한 장애인 의무고용률은 2000년 0.82%에서 2005년 1.55%로 거의 두 배로 증가하였지만 장애인 전체 고용률은 2000년 34.2%에서 2005년 34.1%로 거의 변화가 없었다. 이는 전반적인 노동시장상황이 악화한 데도 원인이 있겠지만 의무고용제도에만 치중한 대책이 근본적으로 갖는 한계이기도 하다. 우리나라 역대 정부의 장애인고용정책이 대체로 의무고용제도에 치중된 모습을 보였는데 참여정부 역시 이 한계에서 벗어나지 못하였던 것이다.
또한, 의무고용제도의 개정내용 자체에도 문제점이 내포되어 있다. 업종별 적용제외율의 폐지나 의무고용적용사업장의 확대는 긍정적인 조치라 할 수 있지만 고용장려금의 축소는 논란의 소지가 많은 것이었다. 참여정부가 고용장려금의 축소를 단행하면서 내세운 근거는 의무고용제도는 장애인고용이 증가하면 장려금 지출이 늘어남과 동시에 부담금 수입이 감소하므로 재정적인 관점에서 근본적인 모순구조를 안고 있다는 것이었다. 그런데 의무고용제도와 같은 강제적 할당고용제도를 시행하는 국가는 모두 우리나라와 마찬가지의 “부담금 수입 - 장려금 지출”의 재정구조를 가지고 있다. 이는 강제적 할당고용제 하에서의 고용의무 이행여부에 따른 제재와 유인을 위해서는 불가피한 재정구조이다. 따라서 의무고용제도가 재정적으로 근본적 모순구조를 안고 있다는 주장은 장애인고용을 위해 의무고용제도가 아닌 다른 정책 틀을 내세울 때에는 가능한 주장이지만 의무고용제도를 유지하기로 하는 한에서는 내세울 수 없는 주장이다. 더 중요한 것은 강제적 할당고용제를 시행하는 모든 나라가 다 채택하는 재정구조를 가지고 있으면서 왜 유독 우리나라만 재정문제에 봉착하게 되었는지이다. 그 가장 큰 근본적인 원인은 정부의 재정책임 미이행에 있다.
<표 > 고용촉진기금에 대한 일반회계 전출 추이
의무고용제도는 장애인은 생산성이 떨어진다는 점을 전제하는 제도이기 때문에 장애인을 고용하기 전까지의 모든 교육훈련 및 직업알선 서비스, 즉 직업재활서비스는 정부가 담당하는 것이 논리적으로나 제도적으로 타당하다. 그리고 이렇게 정부에 의해 생산성이 보정된 장애인을 고용치 않을 경우 그에 대해 부담금을 부과하고 그 부담금은 장애인을 고용한 사업주에게 장려금 등의 형태로 지출하는 것이 타당하다. 하지만 우리나라는 사업주들의 부담금으로 조성된 장애인고용촉진기금을 장려금뿐만 아니라 직업재활서비스에도 지출하여 왔다. 특히 장애인이 빠르게 증가하기 시작하는 1990년대 중반부터 2003년까지도 장애인고용촉진기금에 대한 일반회계의 지원은 매년 10억원 가량에 불과한 수준이었다. 이런 점에서 참여정부가 고용장려금 단가를 인하한 조치는 장애인고용촉진기금의 재정문제를 의무고용제도의 틀 내에서만 지나치게 좁게 바라본 데서 기인한 것이다. 장애인고용문제는 의무고용제도로만 접근할 수 있는 것이 아니라 직업재활서비스라는 더 넓은 관점에서 접근해야 하는 문제이다. 아이러니한 것은 참여정부가 장애인문제를 차별문제로 접근할 것을 표방했으면서도 실제로는 장애인고용과 관련하여 의무고용제도의 틀을 벗어나지 못했다는 점이다.
게다가 장려금 단가의 인하는 2000년에 이루어진 ｢장애인고용촉진 및 직업재활법｣ 개정에 의해 만들어져 있던 구조에 의해 여러 가지 문제점을 야기하였다. 2000년 당시의 법 개정은 의무고용제도와 직업재활서비스의 책임을 복지부로 일원화하려는 시도로부터 촉발되어 그것이 그에 대한 반대논리와 타협된 결과인데, 이로 인해 이른 바 직업재활기금사업이라는 제도가 생겨나 복지부 산하의 직업재활시설에 장애인고용촉진기금이 지원되게 되었고, 직업재활시설에서 일하는 장애인에게도 장려금이 지급되게 되었다. 직업재활기금사업과 관련된 부처역할의 조정과 일반회계의 역할강화나 직업재활시설에서 일하는 장애인의 근로자성 문제가 해결되지 않은 상황에서 장려금 단가를 인하한 조치는 직업재활시설의 경영뿐만 아니라 그 곳에서 일하는 장애인에게 직접적인 영향을 미치게 되었던 것이다. 이 역시 참여정부가 장애인고용문제를 의무고용제도의 틀 내에서만 접근한 한계에서 비롯된 것이다.
3. 집권후반기
참여정부가 장애인정책의 환경변화를 인식하고 차별문제로서 장애인문제를 본격적으로 접근한 것은 집권후반기에 들어서부터였다. 이 때에 들어와서 참여정부는 장애인고용문제도 의무고용제도에만 치중된 대책으로는 근본적으로 한계가 있다는 사실과 우리나라 장애인정책의 전달체계가 거의 제대로 구축되어 있지 않다는 사실, 장애인 소득보장이 지극히 미미하여 이것이 장애인고용에 악영향을 미치고 있다는 사실을 인식하기 시작하였으며, 차별문제로서의 장애인문제에 대해서도 더 이상 미룰 수 없다는 인식을 하게 되었다. 하지만 결론부터 말하면 그 인식이 비록 올바른 것이었고 차별과 관련하여 일정한 성과를 내었다 하더라도 인식 자체가 너무 늦은 것이어서 성과를 안착시키기에는 한계가 있는 것이었다.
집권후반기 장애인정책은 2006년 6월 ｢장애인지원종합대책｣으로 나타났는데, 이것은 ① 장애인의 기본적 삶의 보장, ② 장애인의 사회참여 확대 및 촉진, ③ 장애인정책 추진시스템 혁신의 3대 영역에 걸쳐 13개 과제로 구성되어 있다. 이 중에서 중요한 것으로는 소득보장 강화와 교육보장, 활동보조서비스 확대, 그리고 장애기준 전면 개편과 사례관리지원체계 확립을 들 수 있다.
소득보장 강화를 위해 참여정부는 장애수당과 장애아동부양수당의 급여수준과 대상을 크게 확대하였다. 대상과 관련해서 장애수당의 경우 기존에 국민기초생활수급자만을 대상으로 하던 것을 차상위계층까지 확대하였고 장애아동부양수당의 경우는 기존 국민기초생활수급자인 1급 장애인에서 차상위계층 경증장애인에게까지 확대하였다. 급여수준은 기존에 월 7만원에서 12～13만원(장애수당, 중증) 및 15～20만원(장애아동부양수당, 중증)으로 확대하였으며 경증장애인에게는 3만원(장애수당) 및 10만원(장애아동부양수당)으로 인상하였다. 그런데 이것은 LPG 세금인상분 지원제도의 폐지와 연동되어 결정된 것이었다. LPG 세금인상분 지원제도는 앞에서 언급한 것처럼 적절한 장애인서비스 전달체계가 구축되어 있지 않은 현실에서 도입된 감면‧할인 혜택의 모순이 표출된 대표적인 예로서 이 제도의 폐지를 추진할 당시 수많은 비판과 논란이 있었다. 그리고 그 제도로 노정된 모순의 근원적 책임은 궁극적으로 정부에 있다 할 것이다. 특히 그간 장애인들에게 지극히 저열할 수준의 자원만을 배분해온 점에서 정부의 책임은 매우 크다고 할 수 있다. 하지만 그렇다고 잘못된 자원배분구조를 지속할 수는 없다는 점에서 LPG 세금인상분 지원제도의 폐지 결정은 불가피한 측면이 있으며, 다만 이것이 적절한 전달체계의 구축과 장애인정책 지출수준의 증가로 보완되어야 할 것이다.
장애인지원종합대책에 포함된 교육대책은 대체로 의무교육연한의 확대와 무상교육의 확대 및 특수교육 인프라 확충을 골자로 한 것이었는데, 이들 대책은 2007년 5월에 공포된 ｢장애인 등에 대한 특수교육법｣에 상당부분 반영되었다. 이 법은 장애계가 원래 주장했던 ｢장애인교육지원법｣과 정부가 주장했던 ｢특수교육진흥법｣ 전부개정안이 장애계의 주장을 좀 더 수용하는 방향으로 타협된 것이다. 활동보조서비스는 1990년대 말부터 민간단체를 중심으로 도입된 자립생활운동을 모태로 하는 것인데, 장애인지원종합대책을 통해 2007년 4월부터 시범사업의 형식을 띠지만 전국적으로 실시하도록 결정되었다. ｢장애인 등에 대한 특수교육법｣이 법 제정 이후 그 시행을 위한 시행령 마련과정에서 진통을 겪고 있다면, 활동보조서비스는 서비스판정체계나 서비스공급량 등의 문제로 큰 문제에 봉착해 있다. 활동보조서비스의 전국적 확대는 분명 진일보한 것이지만 시행과정상의 다양한 문제점들이 해결되지 않는다면 실효를 거두기 어려울 것이다. 또한 활동보조서비스는 당초 자립생활운동의 한 종류이며 자립생활 자체는 활동보조서비스보다 훨씬 다양한 서비스를 필요로 한다. 2007년 4월 전부 개정된 ｢장애인복지법｣에 자립생활지원에 관한 규정이 명문화된 것은 획기적인 일이나 이의 실질적 시행을 위한 전달체계 구축이나 예산확보 등의 과제가 남아 있다.
장애판정기준 전면 개편과 사례관리지원체계 구축은 장애인서비스 전달체계의 구축을 위해 마련된 정책인데, 현재 이 두 사업은 장애판정기준 개편은 연구용역 추진 중이며 사례관리지원체계 구축은 시범사업으로 진행 중이다. 이 두 사업은 매우 중요하지만 추진 과정에서 문제점도 있었다. 사례관리지원체계 시범사업은 당초 계획에서는 복지부와 노동부가 공동으로 추진키로 되어 있었으나 복지부 소관의 시범사업이 국회에서 예산이 전액 삭감되어 사업 추진에 차질이 빚어졌다. 이처럼 예산이 삭감된 데에는 복지부의 책임이 크다. 복지부는 사례관리지원체계 시범사업의 계획 단계에서부터 노동부와 달리 이에 반대하였고 그리하여 정부 내 예산편성과정에서도 이 사업의 예산을 제대로 편성하지 않고 이를 민간경상보조사업예산으로 편성하는 등 사업수행에 지극히 소극적이었다. 그리하여 현재 사례관리지원체계 시범사업은 노동부 소관은 장애인고용촉진공단이 시범사업으로 추진하고 있으며 복지부 소관은 민간연구용역사업 형태로 진행 중이다. 또한 장애판정기준 전면개편도 당초 계획에는 이것이 의학적 장애판정과 사회적 욕구판단을 분리시키려는 목적으로 수립된 것이었으나 현재는 의학적 장애판정과정에서 장애인의 사회경제적 욕구도 함께 판단토록 하는 방식으로 진행되고 있다. 이렇게 된 데에는 장애에 관한 의학적 모델과 사회적 모델의 의미를 제대로 파악치 못하고 있는 정부부처의 저열한 인식 탓이 크다. 현재 우리나라는 의학적 판정에 의해 결정된 장애등급이 각종 사회경제적 혜택의 수급자격에 직결되는 경향이 강한데 이를 분리하지 않은 상태에서 장애판정기준만 전면적으로 바꾸게 되면 커다란 반발에 부딪힐 것이다. 의학적 판정기준은 그것대로 정비하되 이것이 사회경제적 혜택의 수급자격을 결정하는 데에 큰 영향을 미치지 못하게 해야 하는 것이다. 그래야 자원배분이 공평하게 이루어질 수 있으며 장애인서비스 전달체계도 적정하게 구축될 수 있다. 의료서비스 외의 서비스와 관련해서는 전달의 책임을 맡지 않고 있는 의료인력이 내린 장애판정기준이 의료서비스뿐만 아니라 그 외 나머지 서비스의 수급자격을 판정하는 데에도 직접적인 영향을 미친다면 이는 복지서비스 전달체계가 수행해야 할 욕구와 자원의 연결이 의학적 기준에 의해 좌우되게 만들 것이며 결과적으로 우리나라 장애인정책의 의학적 모델만 강화하게 될 것이다. 하지만 아직 이 두 사업은 그 추진과정이 3년으로 계획되어 있으므로 추후 방향의 수정이 가능할 수도 있을 것이다.
차별문제로서 장애인문제에 접근한 것의 가장 가시적인 성과는 ｢장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률｣이 2007년 3월 국회를 통과하고 동년 4월 공포된 것이라 할 수 있다. 이 법은 당초 2005년 9월 노회찬 의원의 대표발의로 국회에 제출된 법을 놓고 정부와 장애계가 ｢장애인차별금지법 민관공동기획단｣이라는 논의기구를 통한 5개월여에 걸친 논의과정 끝에 도출한 타협안이 장향숙 의원의 발의로 국회에 제출되고 이것이 국회 논의과정에서 몇 가지 수정을 거쳐 제정된 것이다. 장애인차별금지법은 장애인교육법이나 활동보조서비스, 자립생활지원 규정과 함께 장애인정책의 패러다임을 바꿀 수 있는 성과이다. 하지만 이 역시 다른 사안들과 마찬가지로 얼마나 실효성있게 시행되는가가 실제의 정책패러다임 전환 여부를 결정지을 것이다.
평가와 전망
장애인정책과 관련하여 참여정부는 그간 우리 사회가 소홀히 해 왔던 관계로 누적된 장애인정책의 문제를 해결해야 함과 동시에 정책환경 변화에 대응하여 정책패러다임을 변화시켜야 하는 이중적인 과제를 안고 출범하였다. 그간 누적된 장애인정책의 문제 해결은 장애인실태조사 때마다 장애인들의 가장 시급한 욕구로 등장하는 소득보장과 고용문제의 해결이라는 전통적인 문제의 해결에 특히 직결되는 과제이며 정책패러다임의 변화는 장애인들의 권리의식 향상을 담을 권리지향적 장애인정책의 틀을 짜고 이를 정착시키는 문제에 직결되는 과제였다. 그리고 이 두 과제를 매개하는 것으로 적절한 서비스 전달체계의 구축이 중요한 과제였다.
참여정부는 이 두 과제에서 어느 정도 성과를 거둔 것도 사실이다. 2007년 장애인정책 지출예산은 2조 5,577억원으로 출범 당시인 2003년의 1조 4,164억원에 비해2배 가까이로 증가하였고 GDP 대비 비중도 2003년 0.19%에서 2007년 0.28%로 증가하였다. 또한 장애수당 및 장애아동부양수당의 확대 등을 통해 소득보장에서도 일정한 성과를 거두었으며, 업종별 적용제외제도 폐지나 의무고용적용사업장의 확대 등을 통해 의무고용제도를 합리화하였고 직업재활기금사업에 대한 일반회계 지원을 확정하는 등의 개선을 추진하였다. 또한, 장애인차별금지법의 제정이나 활동보조서비스의 전국 확대 실시, 자립생활지원에 관한 규정 마련, 장애인교육법 제정 등 새로운 욕구에 대응하기 위한 정책패러다임의 전환을 위한 틀 마련에서도 일정한 성과를 거두었다.
하지만, 이러한 새로운 정책패러다임을 보다 굳건한 정책으로 뿌리내리게 하는 데에는 성공하지 못하였다. 이는 시간적으로 한계가 있는 것이었는데 이렇게 된 것은 우리나라가 당면한 장애인정책의 환경변화에 대한 인식 자체가 늦었다는 데에 가장 큰 원인이 있다. 사실 장애인정책 환경의 변화는 1990년대 중반부터 이미 나타나고 있었는데 우리 사회는 이에 대한 인식이 거의 없었다. 국민의 정부 때 장애인정책이 그 전에 비해 많이 확대되었지만 그 역시 정책패러다임의 변화에는 이르지 못한 것이었다. 참여정부 역시 적어도 집권전반기에는 정책 환경의 변화를 적절히 인식하지 못하였다. 물론 인식을 제대로 했다고 해서 그것이 모두 정책적 성과로 귀결되는 것은 아니지만 정책성과의 출발은 인식에서 온다는 점에서 장애인정책 환경의 급변을 뒤늦게 인식한 것이 참여정부의 커다란 한계라고 할 수 있다. 하지만 인식의 지체는 참여정부만의 잘못은 아니며 우리 사회 전반의 잘못이었다. 사실상 장애인정책의 환경 변화에 대한 대응은 참여정부 출범시로 거슬러 올라가더라도 이미 늦은 것이었다고 할 수 있다. 장애계가 장애인차별금지법 제정을 추진하기 시작한 것이 2000년이며 의무고용제도와 직업재활서비스에 관련된 갈등이 표출된 것도 1990년대 말이었다. 이들은 모두 표면화된 시기이며 문제는 그 전부터 이미 곪고 있었다고 보아야 한다. 이런 점에서 참여정부가 설사 집권 초기부터 정책환경 변화에 대응했더라도 그것은 이미 10년 가량 뒤늦은 것이었다. 10년이란 세월 동안 환경변화에 대응하지 못하여 쌓인 모순에 의해 형성된 왜곡된 정책구조는 뒤늦게 문제를 깨달은 참여정부 집권후반기의 짧은 기간 동안 해결하기에는 너무나 벅찬 것이었다. 또한 집권후반기 기간 동안 참여정부가 추진한 각종 계획도 기존의 예산구조와 부처 간 입장의 차이, 전통적 욕구의 해결과 새로운 욕구에의 대응의 조화의 어려움 등 여러 가지 문제에 부딪혀 얼마나 실효성 있는 결과를 낼 지는 불투명하다.
게다가 자원배분의 적정성을 기하는 데 필수적인 전달체계 구축과 관련해서는 이제 겨우 첫 삽을 뜬 정도에 그쳤다. 거기다 이제 시작한 전달체계 구축사업도 방향수정이 필요한 부분이 많이 있다. 더욱 문제를 어렵게 만든 원인은 장애인정책 외부에서 주어졌다. 그것은 사회복지서비스 재정분권과 노인장기요양보험의 건강보험관리공단 운영, 바우처 사업, 주민생활지원 체계의 구축 등인데, 이들은 지방의 서비스 전달체계를 통합하고 효율화하는 방향으로 작용하고 있지 못하며 오히려 전달체계를 단편화시키고 분절시키는 방향으로 작용할 가능성이 큰 것으로 보인다. 서비스 전달체계가 분절되고 공공성을 확보하지 못하면 자원배분의 효율성도 기하기가 어렵게 된다.
만일 이와 같은 전달체계의 문제를 시장주의적 관점에서 평가하고 그에 따라 시장주의적 방식으로 풀어가려 한다면 서비스의 공공성 확보는 더욱 요원해질 것이며, 사회복지서비스는 서비스로서의 본질을 상실하고 말 것이다.
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