국민기초생활보장법은 상당한 기대를 갖고 제정.시행되었지만 시행 1년에 대한 평가가 엇갈리고 있다. 한쪽에서는 '획기적인 변화'라고 평가하고 있고, 다른 한쪽에서는 '무늬'만 바뀌었고 심지어 '요보호자방치법'이라고 비판하고 있다. 이러한 차이가 발생하는 것은 주로 기초법의 목적에 대한 기대와 해석이 다르기 때문이고, 비교하는 대상과 방법이 다르기 때문이다. 몇 년 전과 단순 비교해 보면 커다란 변화로 해석할 수 있는 부분(특히, 예산)이 있는 것은 사실이지만, '최저생활의 보장'이라는 측면에서 평가해 보면 너무나 미흡한 수준이다. 부정적인 평가의 핵심은 요보호자들 중 상당수가 여전히 방치되어 있다는 것이다. 이러한 논의는 차상위계층에 대한 지원방안과 밀접히 관련된다.

차상위계층은 누구인가?

기초보장법 시행령(36조)에서 '차상위계층'은 "수급자가 아닌 자로서 실제소득이 최저생계비의 100분의 120 미만인 자"로 규정되어 있고, 자활사업에 참여할 수 있도록 되어 있다. 단순히 보면 모든 차상위계층의 소득수준은 최저생계비를 넘어서는 것으로 보이지만, 실제로는 소득이 최저생계비가 되지 않는 많은 가구들이 차상위계층에 포함된 채 아무런 혜택을 받지 못하고 살아가고 있다. 그리고 이러한 사람들 중 다수는 근로유능력자가 아닌 근로무능력자들이다. 즉, 우리가 차상위계층이라고 부르는 사람들 중 상당수는 방치된 수급권자들이다. 이러한 결과는 수급자 자격요건과 관련된다. 현재 적용되고 있는 부양의무자기준과 재산기준은 최저생계비 이하의 많은 가구들을 여전히 수급자에서 제외시키고 있다. 따라서 차상위가 아닌 '차상위계층'에 대한 보호방안이 시급한 실정이다.

복지부에서는 소득파악이 안된다는 이유를 들면서, 그리고 부양을 열심히 하고 있는 가구와의 형평성 문제를 거론하며 더 이상 수급자 자격요건을 완화할 수 없다고 하고 있고, 특례기준과 같은 보완장치가 있다고 주장한다. 그런데 실제 부양기피 등 사유에 따른 보호현황이 전국 5,572가구 8,077명(2001. 7. 20현재)이고, 재산 등 특례수급자는 전국 19,530가구 28,806명(2001.8월말 현재)으로 전체 수급자 151만명 중 2.2%에 불과하다.

차상위계층은 왜 보호해야 하는가?

현재의 상황이 이러하기에 차상위계층의 지원방안을 논의할 때는 '방치된 수급권자'와 진정한 의미의 차상위계층을 구분할 필요가 있다. 차상위계층을 시급히 보호해야 하는 첫 번째 이유는 앞에서 언급한 것처럼 그들 중 상당수가 차상위계층이 아니기 때문이다. 현 차상위계층 중에는 실제로는 수급자로 선정되어야 할 가구들이 불합리한 선정기준으로 인해서 수급자로 선정되지 못한 가구가 많다. 따라서 선정기준을 합리화하여 그들을 하루 빨리 수급자로 선정하고 최소한의 급여를 지급해야 할 것이다.

두 번째 이유는 빈곤함정과 관련된다. 현재 시스템은 All or Nothing으로 되어 있어 수급자가 되면 정부지원 뿐만 아니라 민간으로 부터의 상당한 수준의 지원을 받을 수 있으나 수급자에서 탈락되게 되면 지원이 전무한 실정으로 그 차이가 너무 크다. 따라서 수급자들이 실제로 수급자에서 벗어난 생활을 할 수 있음에도 불구하고 수급자로 머무르려고 하는 빈곤함정 문제가 나타나고 있다. 즉, 수급자들이 빈곤함정에서 벗어나게 한다는 측면과 사회적 형평성 측면에서 볼 때 차상위계층에 대한 지원이 시급한 실정이다.

무엇을 어떻게 지원할 것인가?

부양의무자기준과 재산기준이 존재하는 한 최저생계비 이하의 가구가 차상위계층에 존재할 수 밖에 없기 때문에 현재의 차상위계층을 소득을 기준으로 그 대상을 먼저 구분하는 것이 필요하다. <그림>과 같이 방치된 수급권자를 제1그룹으로 하고, 나머지를 제 2그룹으로 한다면 그 선정기준을 달리 가져갈 필요가 있는데 제1그룹은 소득이 최저생계비 이하인 가구로 하고, 부양의무자, 재산 현물기준을 삭제하거나 대폭 완화하고, 제2그룹은 소득기준이 최저생계비의 100%를 넘어서고 120%미만인 가구로 선정하면 된다.

이들에 대한 급여수준은 이들 계층이 주로 부양의무자가 있는 가구이면서 재산은 수급자에 비해 좀 더 많은 가구라는 점과 계단식 급여체계를 가져가야 한다는 점을 감안하여 수급자보다 좀더 적은 수준이면서 현물 위주의 급여를 제공하면 될 것이다. 즉, 제1그룹에게는

기초보장수급자의 급여액의 60~70%, 제2그룹에게는 30~40%정도를 지급하면 될 것이다. 제1그룹에게는 그 집단의 특수성으로 인해 수급자가 받는 모든 현물 급여를 다 지급받도록 하되, 제2그룹의 경우는 몇가지(예; 의료, 교육)로 한정할 수 있을 것이다. 또한 기초보장수급(장애인)가구와 차상위계층의 장애인가구간의 형평성을 위하여 일정비율(50%)의 장애부가급여를 지급하는 방안이 도입되어야 하고, 현행 경로연금의 경우는 차상위계층(노인)가구에게 이미 노인부가급여를 행하고 있는데 그것을 현실화하여야 할 것이다.

<표 1> 방치된 수급권자와 차상위계층의 보호방안

기타공공부조 선정 기준	보육료지원 장애수당 영구임대주택 경로연금 아동양육비	소득 기준	O	O	◇	±△
재산 기준	O	O	◇	±△
기초보장제도선정기준	주민등록기준	O	O	O	O
부양의무자기준	O	O	+◇	X
소득기준	O	O	+◇	+◇
재산금액기준	O	O	+◇	+◇
주거면적기준	O	O	X	X
토지소유기준	O	O	X	X
자동차소유기준	O	O	X	X
↑	↑	↑	↑	↑
	선정		기초보장수급가구	방치된수급권자 (제1그룹)	차상위 계층 (제2그룹)
	노동가능자가없는가구	노동가능자가있는가구
	급여
↓	↓	↓	↓	↓
기초보장제도급여	생계급여	보충급여	O	-	-	X
조건부 급여	-	O	+◇	X
자활급여	-	O	◇	+△
교육급여	O	O	+◇	+△
의료급여. 진료비융자	O	O	+◇	+△
주거급여.영구임대.융자	O	O	+◇	+△
해산.장제급여	O	O	+◇	X
기타제도급여	보유교지원	O	O	◇	+△
장애수당	O	O	+◇	+△
영구임대주택,주거융자	O	O	◇	+△
경로연금	O	O	◇	+△
아동양육비	O	O	+◇	+△

(참고) 0,◇ : 현재 시행하고 있지만 내실화해야 하는 기준, 급여

+◇, +△: 새롭게 추가되어야할 기준, 급여

× : 하고 있지 않거나 하지 말아야 할 기준, 급여