인간과 건강, 가족생활, 복지, 민주주의에 기초한 거주사상의 확립을 위해 동경대출판회가 1996년에 엮은 『세계의 거주운동』의 각 장을 독자들에게 연중기획으로 소개한다. 그 다섯 번째로 책의 제4장 스웨덴 편이다.

낮은 수준에서 높은 수준으로의 거주정책

생활요건의 기초에 해당하는 의식주 중 '주(住)의 부분'을 둘러싼 스웨덴 사람들의 사회적 대응의 역사는 19세기 말 까지 거슬러 올라간다. 1850년경 산업혁명 과정을 통과하면서 농촌인구가 도시로 과도하게 이동하면서 도시에 빈곤과 슬럼이 출현하고 주택 수요와 공급 불균형으로 사회 혼란의 최고조 시기를 맞게 된다. 이에 대한 대책으로 주택건설을 통한 고용창출과 저소득층 주택 확보를 위한 신도시 계획이 입안되었다. 이것은 곧 주택공급이 정책부문에 처음으로 편입되어 공적자금투입의 제도화의 마련을 의미한다.

1907년부터 스웨덴 정부는 공적융자의 길을 넓혀 양질의 건축에 노력하고 이후 민간은행으로부터 융자를 받을 수 있게 하였다. 이러면서 향후, 건축비용의 대부분을 공적융자에 의존하고 모자란 비용부분은 민간은행의 융자금과 자기자금이 충당되는 자금구조를 이루어냈다.

그러나 이렇게 해서 늘어난 주택은 투기와 폭리의 대상물로 악용되었다. 그리하여 주택이 국민의 생활용구라는 소비자 인식 하에 그때까지 민간 기업만으로 독점시켜온 구도를 국민자신이 생산기구에 관여하는 방식으로 시정하였다. 즉, 주택문제를 가급적 비영리활동 영역 내에 머물게 하고 민간기업은 시장에서 양심적인 제품(주택)을 만드는 것에 경쟁하도록 하는 것이다. 그리하여 1923년 전국 최초의 스톡홀름 거주자협동조합이 결성된 데 이어, 다음해 1924년에는 전국조직으로써의 거주자협동조합이 설립되었다.

[표1] 거주자운동의 역사

년	사항	년	사항
1874	건축법,공중위생법	1948	주택수당금제도(자녀2명이상 가족),주택에관한 국회결의(주택부족의해소,대형주택의 증가,주택설비의 개선,집세부담의 경감,표준주택2LKD를 목표,주택비는 수입의 20%이내)
1904	국가의 주택융자제도	1952	주택수당금제도(65세이상이 국민연금생활자)
1907	집세법,토지임차법,주택검사제도	1962	코뮌에 주택공급계획입안정책과 실시의 의무
1909	공적주택금융기관	1965	코뮌의 공적인 토지임차제도에 대한 국고보조
1912~14	정부의 저소득자 주택검토위원회	1966	밀리언 프로그램(1964~74년까지150만호 건설)
1924	거주자협동조합(HSB)	1967	코뮌에 의한 건물우선매수권의 강화
1935	자녀가 많은 가족을 대상으로한 주택비보조(자녀2명이상)	1969	신주택수당금제도(자녀1명부터)
1942	집세통제령	1991	특별주택수당금
1945	공공주택에 관한정부안

밀리언 프로그램시대 - 코뮌의 역할

1930년대 중반 사회민주당은 정권을 잡자마자 주택건설을 통한 경제 성장을 꾀했다. 이에 기반해 사회보장분야에 힘을 모았다. 전쟁이 종결되자 급성장하는 경제력을 배경으로 주택정책이 재개되었다. 정책실현을 서두르기 위해 1960-75년 사이에 150만호를 일거 만들어 내는 밀리언 프로그램이 책정되었다. 정부는 양질주택을 대량공급하는 일대 사업에 대한 정책을 다음과 같이 발표하였다.

「공공계획에 의한 주택은 가족과의 생활, 건강, 노동의욕, 마음의 여유, 레크리에이션 등에 큰 의미를 갖는다. 따라서 모든 주택은 국민 모두에게 건강하고 느긋한, 배려가 두루 미치는 설계와 설비가 좋은 주택이 적당한 비용으로 제공되어야 한다」

또한 정부는 건물본체도 중요하지만 의료, 교육, 도로교통, 은행, 상점 등 공적 및 민간 생활서비스가 정비된 지역사회환경에 주택이 위치해야 한다고 지적하였다. 밀리언 프로그램 신개념이 명확히 한 것은 지역과 주택을 결합시키는 역할을 담당하는 코뮌(해당 자치체)의 발전이다. 코뮌에는 법률상 주택공급의 의무가 부과되어, 현재의 상황과 미래를 예측하여 그것에 근거한 공급 필요호수 및 정책목표를 분명하게 해두어야 한다. 물론 모든 계획된 호수를 코뮌이 단독으로 건설하는 것은 아니고, 실제로는 코뮌소유의 주택회사가 거주자협동조합 및 민간기업과 분담하면서 코뮌계획에 따른 공급을 한다. 이와 같은 밀리언 프로그램에 의해 국민총인구가 1960년에 750만명, 1970년에 800만명에 일 때 건설호수는 1961년부터 10년간 89만호로 늘어났다. 1961년부터 1981년 20년간 총 165만호의 주택이 마련되었다.

[표2] 주택건설호수

년	호수
~1920	485,000
1921~30	189,000
1931~40	323,000
1941~50	401,000
1951~60	585,000
1961~70	891,000
1971~80	763,000
1981~88	315,000
현재총호수	4,000,000
현재총세대수	3,860,000

코뮌의 토지 소유 문제

1960년대 들어서 정부는 코뮌이 사회계획 달성에 필요한 용지를 사전에 소유해야 하고 토지의 사적소유가 사회계획과 그 진행을 방해해서는 안 된다는 내용의 발표하였다. 이는 국가가 공적취득의 유도하는 토지자금 전액원조에 적극적으로 나선 것으로 볼 수 있다.

코뮌은 이를 통해 지가 상승과 투기를 막고 동시에 법률에 의해 이루어지는 주택 공급과 지역정비의 임무를 다 할 수 있게 되었다. 게다가 양질의 주택공급을 기본으로 하는 건축기준에 의거한 건설에만 공적융자가 이루어졌다. 공적융자가 없는 경우에는 민간융자도 지급되지 않아, 현실적으로 신주택의 약 90%가 이 공적융자를 받고 있다.

오늘날, 토지의 사적소유는 여전히 유효함에도 불구하고 스웨덴 사람들은 토지소유의 집착이 없다. 옛날부터 매우 친숙한 길거리와 경관은 사회적으로도 주민에게 있어서 공유재산, 문화유산으로 해석되기 때문이다. 예를 들어 사유지내에서의 건축이라고 해도 건축허가와 더불어 미관위원회의 허가 없이는 인정되지 않는다. 같은 이유에서 미관상 보기 싫은 간판 등도 범람할 수 없다.

양적, 질적으로 성장하는 생활 거주

정치슬로건으로 그치지 않은 밀리언 프로그램으로 스웨덴은 주택 150만호를 건설하였다. 1963년은 30만호, 68년부터는 연간 40만호로 대규모 생산을 순조로이 진행하였다. 특히 1961∼70년에 합계 약 90만호, 다음 1971∼1980년에 76만호로, 구체적으로 보면 세계적으로 국민 1당 환산시 가장 많은 건설을 하였다.

주택의 대규모공급에 의해 국민은 주택 취득이 용이하게 되었지만, 그것과 동시에 계속해서 주택의 질적 문제가 논의되었다. 그래서 1960년대부터 주택규모 기준이 발표되어 극단적으로 좁거나 넓은 주택에 공적지원이 제외되었다. 또한 거주사회학분야의 발달과 거주정책이 발전해 주택면적이 확대되었다. 예를 들어 1991년이 되면서 2인 사용 방을 만족하지 않는 경우가 14.7%, 1인 사용 방을 만족하지 않는 경우도 29.1%가 되었다. 게다가 일상생활용 주택이 널리 퍼진데다가 노동시간이 단축과 연간 5주간에 이르는 바캉스의 사회제도화에 의해 제2의 집(세컨드 하우스)의 요구가 늘기 시작했다. 스웨덴 성인의 47%가 세컨드 하우스를 이용 가능한 여건이 되고, 세컨드 하우스 소유세대도 또한 22%로 발표되었다.

주택시장에 자력으로 참여하는 거주자협동조합(HSB)시스템

주택사정의 개선을 요구하는 사람들의 목소리는 시간이 경과함에 따라 조직된 형태의 운동으로 발전한다. 스웨덴에서도 초기 비바람을 피하는 정도의 주택문제에서 점차 위생적이고 쾌적한 주거 공간을 요구하는 노동자조직과 소비자조직 등이 대중운동의 형태로 발전한 것이다.

스웨덴의 주택 공급방식은 정책방식, 협동조합방식 민간방식 등 세 가지 형태로 나뉘어져 있다. 정책방식에 해당하는 것이 자치제(코뮌)에 의한 임대집합주택형식이고, 협동조합방식에 해당하는 것은 거주자협동조합에 의한 거주권공동주택형식이며, 민가방식에 해당하는 것은 민간기업에 의한 개인주택형식이다(표3 참조). 이 중 협동조합은 시장에 참여하는 사람들이 단순히 주택 소비자의 입장뿐만 아니라 주택 생산자 조직으로서의 행동력을 보여준다.

스웨덴에는 거주권조합의 대명사로 불리는 HSB(임대주택거주자 저축건설협동조합)가 있다. 거주자협동조합이란 거주권이 있는 주택을 공동 소유하는 조직으로서, 주택 거주자인 조합가입자는 거주권에 관한 법률에 의해 거주권을 보호받는다. 거주권자는 조합자산의 주주입장에 가까워서 처음부터 거주권을 가지거나 조합운영에 관여할 수 있다. 그리고 주택 소유자는 주택 내장의 변경과 거주권 매각이 인정된다. 거주자협동조합은 1907년 부당하게 높은 집세로 어려움을 겪는 사람들이 임차인조합 결성으로부터 시작하였다. 그러나 여전히 주택부족 현상이 해소되지 않아 스스로 주택을 만들어 주택시장에 참여하는 형태의 거주자협동조합을 조직화하였다. 그 과정에서 주택건설에는 거액의 자금이 불가피하기 때문에 기본조직을 저축조합(은행)으로 한 것이다. 조합에 부여된 역할은 가입자인 주택소비자에 대한 공급계획부터 설계, 자금조달, 연구기술개발 및 완성 후의 주택과 단지의 관리운용에까지 미친다. 이처럼 총체적인 주택 자력 기능을 구비한 조합은 스웨덴만의 독자적인 것이다.

[표3] 스웨덴 주택공급의 체제

방식	주체조직	주택의 형태
정책방식	지방자치제	임대주택
협동조합방식	거주자조합	거주권공동주택
민간방식	민간기업	개인주택

조합원의 권리는 곧 거주 권리이다. 각호(各戶)의 거주권이 조합원에게 부여되기 때문에 신축주택의 분양매각이 따로 필요 없다. 거주권이 있는 주택을 구입하는 방법에는 두 가지가 있다. 첫 번째는 조합저금의 형태로 소액이나마 일정액 이상을 미리 출자 신청해 순번으로 신주택의 할당받는 경우이다. 이후 입거(入居)하면 납부가 필요한 건설비의 10% 상당액의 자금이 필요하지만 자기자금이 부족한 경우에는 조합이 융자를 준비한다. 주택 구입의 두 번째 방법은 기존 조합주택의 거주권을 소유자로부터 사들여 새로운 조합원으로 등록하는 경우이다. 여기서 양도되는 권리는 시가에 따라 정해지는 시장성을 가지며 조합은 매매양도에 관여하지 않는 원칙을 가진다. 결국 조합주택이라 하여도 여타 민간주택과 동등하게 취급되어 매일 일간지에 광고되며 부동산 업자가 개입하여 매각이 이루어진다. 신축이나 오래된 주택을 불문하고 입거한 조합원은 매월 사용료(집세 상당)를 지불한다. 이것은 건설비용의 차입금, 운영관리비, 보수준비금 등에 충당된다. 온수공급 및 난방에 드는 경비도 사용료에 포함되어 공익비와 적립금 등의 별도 지불이 전혀 없는 것이다. 거주권주택은 임대주택과 달리 내부개장과 매각이 가능하고 거주권을 저당해 민간은행으로부터 융자를 받을 수 있다는 측면에서 자기 집에 준하는 소유로 위치 지을 수 있다.

주택 용지선정에 있어서도 단순히 건축 호수만을 늘리지 않고 주거환경과 생활서비스의 정비까지 고려하여 신중하게 진행한다. 학교, 보육원, 의료기관, 교통기관, 쓰레기 회수처리장, 상점, 그 밖의 공적· 민간 시설 등을 합친 생활서비스와 더불어 자연환경까지 배려하여 지역을 선정하고 이를 위해 해당지역 코뮌과의 협의를 가진다. 코뮌측은 조합에 용지를 매각하는 대신 보유한 많은 토지를 주택의 형태와 크기 및 호수, 단지의 디자인 등을 고려해 조합측과 재조정한다. 이것으로 주민에 대한 주택공급을 촉진시킨다.

비영리주의 성격을 가지는 거주자협동조합의 주택건설은 스웨덴 사회에 커다란 영향을 미쳤다. 주택시장이 민간기업에 의한 독점상태 아래 있던 시기에는 일반인들이 주택의 질과 가격의 타당성을 판단하려고 해도 적당한 비교대상이 존재하지 않아 현실성 있는 개선요구가 마련되지 못하였다. 그러던 중 협동조합과 코뮌에 의해 주거문제의 공적 관여가 본격화 됨으로써 협동조합-코뮌과 민간기업 사이에 경합관계가 생겨났고 여기에 처음으로 시장원리가 가능하기 시작해 수요와 공급 밸런스가 고려되었던 것이다.

이와 같이 스웨덴의 거주자협동조합은 주택 소비자 운동의 형태로 입주자주택의 양적, 질적 성장을 가져오는 결과를 이끌어 내었다.