국가상징과 사회복지의 측면

보훈정책은 사회복지의 측면과 국가상징정책의 두 가지 측면의 기능을 지닌다고 할 수 있다. 보훈정책이란 나라와 겨레를 위해 공헌하고 희생한 국가유공자 및 그 유족에 대하여 국가가 응분의 예우를 행함으로써 그들의 생활안정과 복지향상을 도모하고 나아가 국민의 애국정신을 함양하고 민족정기를 선양함을 목적으로 한다. 보훈정책이 국가유공자와 그 유족에 대한 정신적·물질적 예우시책으로 꾸준히 변화·발전하여 왔으나 국가유공자를 추앙하고 존경하는 국민적 예우풍토는 아직도 우리 사회에 제대로 뿌리내리지 못하고 있다. 사회여건 변화에 따른 국가유공자의 개념·범위·보상체계와 관련한 갈등이 온존하고 있으며 전반적인 대상자의 노령화 추세로 인하여 국가보상에 대한 의존도가 높아지고 복지수요도 증대되고 있다.

1950년 이래 '원호'라는 이름으로 시행되던 보훈제도는 1985년부터는 국가유공자와 그 가족이 예우를 받고 자긍심을 가질 수 있도록 종래의 물질 지원 중심의 원호제도에서 정신적 예우 이념을 도입·보강함으로써 국가유공자가 구빈의 대상으로 인식되어 왔던 종래의 의식을 존경과 예우의 대상으로, 애국정신의 귀감으로서 국민으로부터 항구적인 존중을 받을 수 있도록 하는 방향에서 시행되고 있다. 보훈제도는 사회보장체계와는 분리되어 독자적인 영역으로 전개되고 있는데 국가보훈처를 비롯한 기능별 정부조직의 통합에 관련된 논의는 사회보장의 일반대상으로 취급되는데 대해 보훈대상자 등이 갖고 있는 거부감 등으로 무산되었다. 어느 방식이 더 효과적일 것인가에 대해서는 사회복지의 전달체계와도 상관하여 별도의 체계적인 연구가 필요할 것이다.

보훈제도는 개인에게 발생한 희생이 공동체의 책임에 귀속되는 경우이므로 공동체 책임에 기초하여 지급되는 급여이며 이 급여는 희생에 대한 반대급여로서의 성격을 갖기 때문에 국가가 운영주체가 되고 일반예산을 재원으로 하여 운영된다는 점에 그 특징이 있다.

90년대 이후 상징정책 차원의 다양한 프로그램이 강조되고 있으나 이에 관한 언급은 본 글의 목적과는 거리가 있으므로 여기에서는 언급하지 않기로 한다.

대상자와 급여

보훈정책의 대상자 자격기준은 〈표 1〉에서 보는 바와 같고 이들의 규모는 〈표 2〉에서 볼 수 있다. 급여는 〈표 3〉에서 보는 바와 같은데 먼저, 보상금은 국가와 민족의 수호를 위하여 공헌하였거나 희생을 입은 사람들에게 국가가 그에 대한 대가로 지급하는 것을 말하며 기본연금, 부가연금, 생활조정수당, 간호수당, 보철구수당 및 사망일시금으로 구분된다. 이러한 보상금 연간지급 규모는 매년 보훈예산의 약 80%를 상회하는 절대금액을 차지하고 있다.

〈표 1〉 보훈대상자의 자격요건

독립유공자

순국선열	- 일제의 국권침탈(1895년) 전후로부터 1945년 8월 14일까지 국내외에서 일제의 국권침탈을 반대하거나 독립운동을 하기 위하여 항거하다가 그 항거로 인하여 순국한 자로서 그 공로로 건국훈장·건국포장 또는 대통령 표창을 받은 자
애국지사	- 일제의 국권침탈 전후로부터 1945년 8월 14일까지 국내외에서 일제의 국권침탈을 반대하 거나 독립운동을 하기 위하여 항거한 사실이 있는 자로서 그 공로로 건국훈장·건국포장 또는 대통령표창을 받은 자

국가유공자

전몰군경	- 일제의 국권침탈(1895년) 전후로부터 1945년 8월 14일까지 국내외에서 일제의 국권침탈을 반대하거나 독립운동을 하기 위하여 항거하다가 그 항거로 인하여 순국한 자로서 그 공로로 건국훈장·건국포장 또는 대통령 표창을 받은 자
전상군경	- 군인 또는 경찰공무원으로서 전투 또는 이에 준하는 직무수행 중 상이를 입고 전역 또는 퇴역한 자로서 그 상이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 상이등급 1급 내지 7급으로 판정된 자 - 군무원으로서 1959년 12월 31일 이전에 전투 또는 이에 준하는 직무수행 중 상이를 입고 퇴직한 자로서 그 상이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 상이등급 1급 내지 7급으로 판정된 자
순직군경	- 군인 또는 경찰공무원으로서 교육훈련 또는 직무수행 중 사망한 자(공무상의 질병으로 사 망한 자 포함) - 군인 또는 경찰공무원으로서 교육훈련 또는 직무수행 중 상이를 입고 퇴직한 후 등록신 청 이전에 그 상이로 인하여 의학적으로 사망하였다고 의학적으로 인정된 자
공상군경	- 군인 또는 경찰공무원으로서 교육훈련 또는 직무수행 중 상이(공무상의 질병포함)를 입고 전역 또는 퇴직된 자로서 그 상이정도가 처장이 실시하는 신체검사에서 1급 내지 7급으 로 판정된 자
무공수훈자	- 무공훈장(태극, 을지, 충무, 화랑, 인헌무공훈장)을 받은 자
보국수훈자	- 보국훈장(보국훈장 통일장, 국선장, 천수장, 삼일장, 광복장)을 받은 자
6·25참전 재일학도의용군인	- 대한민국 국민으로서 일본국에 거주하던 자로서 1950. 6. 25부터 1953. 7. 27까지의 사이 에 국군 또는 국제연합군에 지입대하여 6·25사변에 참전하고 제대된 자(파면 또는 형의 선고를 받고 제대된 자는 제외)
4·19혁명 사망자	- 1960년 4월.19일을 전후한 혁명에 참가하여 사망한 자
4·19혁명 부상자	- 1960년 4월 19일을 전후한 혁명에 참가하여 상이를 입은 자로서 그 상이정도가 국가보훈처 장이 실시하는 신체검사에서 1급 내지 7급의 상이등급에 해당하는 신체의 장애를 입은 것으로 판정된 자
4·19혁명 공로자	- 1960년 4월 19일을 전후한 혁명에 참가한 자 중 4·19혁명사망자 및 4·19혁명부상자에 해당하지 아니하는 자로서 건국포장을 받은 자
순직공무원	- 국가공무원법 제2조 및 지방공무원법 제2조에 규정된 공무원(군인 및 경찰공무원 제외)과 공무원연금법시행령 제2조의 적용을 받는 직원으로서 공무로 인하여 사망한 자(공무상의 질병으로 인하여 사망한 자 포함) - 국가공무원법 제2조 및 지방공무원법 제2조에 규정된 공무원(군인 및 경찰공무원 제외)과 공무원연금법시행령 제2조의 적용을 받는 직원으로서 공무로 인하여 상이를 입고 퇴직한 후 등록신청 이전에 그 상이로 인하여 사망하였다고 의학적으로 인정된 자
공상공무원	- 국가공무원법 제2조 및 지방공무원법 제2조에 규정된 공무원(군인 및 경찰공무원 제외)과 공무원연금법시행령 제2조의 적용을 받는 직원으로서 공무로 인하여 상이(공무상의 질병 포함)를 입고 그 상이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 1급 내지 7급의 상이등급에 해당하는 신체의 장애를 입은 것으로 판정된 자
국가사회발전 특별공로 순직자·상이자	- 국가사회발전에 현저한 공이 있는 자 중 그 공로와 관련되어 순직한 자·상이를 입은 자·공로자로서 국무회의에서 이 법의 적용대상자로 의결된 자(상이를 입은 자는 그 상 이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 1급 내지 7급 판정을 받은 자)

참전·제대군인

참전군인	- 6·23전쟁에 참전하고 전역된 군인 - 병역법 또는 군인사법에 의한 현역복무 중 1964년 7월 18일부터 1973년 3월 23일까지 사 이에 월남전쟁에 참전하고 전역된 군인 - 6·25전쟁에 참전하고 퇴직한 경찰공무원 - 6·25전쟁에 참전 또는 월남전쟁에 참전한 사실이 있다고 국방부장관이 인정한 자
제대군인(장기복무제대군인)	- 병역법 또는 군인사법에 의한 군복무를 마치고 전약한 자 - 10년 이상 현역으로 복무하고 장교·준사관 떠는 하사관으로 전역한 자

〈표2〉 보훈대상자 현황 (2002. 4. 1. 현재, 단위 : 명)

구분		계	본인	유족
합계		231,917	123,278	108,639
독립유공자	소계	5,261	353	4,908
	건국훈장	4,401	303	4,098
	건국포장	199	21	178
	대통령표창	661	29	632
국가유공자	소계	226,040	122,608	103,432
	전몰순직·전공상군경	148,832	68,385	80,447
	무공·보국수훈자	64,602	50,520	14,082
	재일학도의용군인	300	120	180
	4·19혁명희생자	369	240	129
	4·19혁명공로자	111	102	9
	순직·공상공무원	11,809	3,241	8,568
	특별공로순직자	17	-	147
준용대상	반공귀순 상이자	366	210	156
지원대상	소계	250	107	143
	공상·순직군경	127	69	58
	순직·공상공무원	123	38	85

자료 : 국가보훈처

〈표 3〉 지원내용 (2002. 1. 1. 현재, 단위; 천원)

구분		애국지사	순국선열,애국지사 유족(1~5등급)	상이군경(1~7등급)	미망인/유족(6·25유자녀)	공상공무원	무공수훈자
금전적 지원	보상금	453-2,533	243-1,145	180-1,364	190-811	-	(수당)
	예우금	300-600	-	-	-	-	-
	간호수당	-	-	420-1,418	-	420-1,418	-
	생활조정수당	67-127	67-127	67-127	67-127	67-127	67-127
	사망일시금	927-3,068	927-2,061	927-1,504	927	-	-
	사망조의금(기타수당)	500-1,000	300	-	(250)	-	50
교육		본인, 유족, (손)자녀 중·고·대학 (태극·을지 : 3등급, 충무 이하 : 6등급)
취업		본인, 유족, (손)자녀(35세), 6·25(55세), 알선·가점(10%)
의료	본인	전액국비		전액국비,보철구,보철용차량			보훈병원 60% 감면
	유·가족	보훈병원 60% 감면
대부		주택, 농토, 사업
국립묘지안장		(0)		(0)		(X)	(0)
기타		양로,양육,수송시설,고궁 등 이용
주 : 간호수당 : 1-2급 상이자에게 지급 생활조정수당 : 생활등급 10등급 이하에게 지급

보상금 이외의 지원제도로는 대부사업을 비롯하여 직업알선으로 소득향상을 도모하고, 자녀들의 교육을 지원함으로써 빈곤으로의 전락을 예방함과 동시에 자립능력을 키우며 상이자들의 치료와 유가족들의 의료지원을 실시하고 있다. 나아가 교통시설 이용요금의 감면과 고궁 무료관람 및 국립묘지 안장 등의 예우차원의 지원도 아울러 실시하고 있다(<표 3> 참조).

보훈대상자의 현황

보훈대상자의 연령별 분포는 〈표 4〉에서 볼 수 있는데 전체 보훈대상자의 평균연령은 63.1세에 이르고 61세 이상의 연령층이 65%에 달하고 있다.

〈표 4〉 보훈대상자의 연령별 현황 (2000. 12. 31. 현재, 단위 : 명)

연령	전·공상 군경	전몰·순직군경유족		무공기타	합계
		배우자	부모·자녀
합계	62,619	41,714	35,227	77,545	217,105
30세 이하	3,203	57	733	606	4,599
31-40	5,250	573	1,804	1,610	9,237
41-50	5,759	2,410	7,331	4,707	20,207
51-60	12,235	4,588	7,676	17,595	42,094
61-70	20,537	19,643	5,093	31,577	76,850
71세 이상	15,635	14,443	12,590	21,450	64,118

보훈대상자의 소득실태는 〈그림 1〉에서 볼 수 있는데 2000년 도시근로자 월평균 소비지출(2,088,000원)의 수준에 미달하는 가구가 77,793가구로 전체 대상자 가구의 35.8%에 달하고 있어 영예로운 생활보장이 아니라 기본적인 소득보장에도 미흡함을 알 수 있다.

[그림 1] 보훈대상자의 소득실태 ( 2000. 12. 31 현재) : 맨뒤로

보훈정책의 문제점

국가보훈의 기본이념을 실현하기 위한 현행 보훈제도는 보상의 성격에 대한 충분한 이론적 토대가 구축되어 있지 못한 실정이며, 또한 보상의 합리적 기준 없이 대상자의 욕구와 필요에 따라 임시방편적으로 성립되어 오는 과정에서 많은 문제점을 갖고 있다. 먼저, 보상급여의 지급기준이 되는 사회지표가 제대로 설정되어 있지 못하다. '공헌과 희생의 정도에 대응하여 실질적인 보상이 이루어져야한다'는 선언적 의미의 기준만 제시되어 있을 뿐이다. 둘째, 매년 이루어지고 있는 보상금의 인상이 합리적 기준에 의해서가 아니라 경제·사회적 여건이나 정치적 고려 등에 의해서 결정되고 있다는 점을 지적할 수 있다. 그 결과 보상금 수준의 적정성이 확보되지 못하고 있다. 셋째, 상이등급 체계가 공정하지 않으며 공헌도에 비례한 급여원칙도 지켜지지 않고 있다. 아울러 유족에 대한 보상도 보훈대상자 본인의 희생도는 거의 고려하지 않고 노령이나 부양능력에 따르고 있다. 그 결과 일부 대상자의 경우 대상자간·등급간 보상율에 대한 불만이 잠재되어 있으며 기본연금 위주의 보상금 인상으로 애국지사 및 중상이자 등 공헌도와 희생도가 높은 대상자의 보상수준이 상대적으로 하락하는 문제점이 나타나고 있다. 넷째, 기본연금, 부가연금 및 제 수당(간호수당, 생활조정수당, 보철구수당)의 지급기준이 불확실하고, 부가연금 내에서도 노령 등과 같은 개별여건을 고려하는 부분과 상이도 등과 같은 희생도에 비례하는 부분이 혼재되어 있다. 이는 보상금 수준의 향상을 목적으로 대상자별로 종목을 신설 또는 확충한 결과인데 이로 인해 보상금 체계가 복잡한 측면을 갖게 되어 이를 단순화할 필요가 있다고 본다. 즉, 기본연금과 부가연금을 구분하는 실익이 없다는 점을 지적할 수 있다. 다섯째 전문적인 대인서비스가 부재한 점을 지적할 수 있다. 대상자의 노령화 등과 관련하여 전문적·종합적 복지서비스 프로그램이 개발되어야 할 것이다. 여섯째, 참전·제대군인 지원제도의 형식적인 내용을 지적할 수 있다.

보훈정책의 과제

보훈대상자에 대한 보상은 보상적 측면에서는 국가보상제도와 형평을 맞추어야 하며, 아울러 일반 국민을 위한 사회보장제도와 균형을 고려해야 할 필요가 있으며 이를 기초로 최종적으로는 대상자에 대한 예우정신과 명예를 드높일 수 있도록 해야 할 것이다.

우선, 보상의 기준과 수준을 어디에 둘 것인가 하는 점이다. 지금까지의 시대적 상황과 예산배정 그리고 보훈대상자의 요구에 따른 임시방편의 모호한 기준을 어떻게 이론적·과학적으로 객관화·합리화시킬 것인가 하는 문제이다. 관련 법률에서는 공헌과 희생을 그 원칙으로 제시하고 있으나, 공헌과 희생에 따른 보상은 거의 원칙적인 수준에서만 제시되고 있을 뿐 이를 구체화하려는 시도는 깊이 있게 논의되지 못하였다. 또한 희생과 공헌에 대한 보상은 물론 보훈대상자의 요구도 반영되어야 할 것이다. 일반적으로 독립유공자에 대해서는 공헌도를 '국가유공자예우법'에서 규정하고 있는 국가유공자 중 상이자에 대해서는 희생도를 적용하여 구분하고 있다. 그리고 독립유공자 본인, 미망인, 기타 유족의 순에 따라 보상금에 차등을 두고 있다. 보훈보상에 있어서는 보훈대상자 본인, 미망인과 유족의 순에 따라 차등화하는 것은 외국의 관련제도에서도 일반적인 원칙으로 통용되고 있다고 볼 수 있다. 독립유공자의 공헌도를 반영하고 본인 및 유가족에 대한 적정한 보상수준을 반영한 지수를 구할 수 있을 것이고 유가족은 여기에 일정한 비율을 곱하면 될 것이다. 그리고 대상자의 가구 필요경비를 반영할 수 있도록 대상자 가구별로 차별적으로 획정할 수도 있을 것이다. 이는 공헌과 희생이 기본적인 원칙으로 반영되고 대상자 가구의 요구(예를 들어 교육, 주택, 의료 등)를 부가적으로 지수화 하자는 것이다. 이러한 지수화의 방안은 매우 복잡하지만 기존의 급여내용을 통합할 수 있는 한 방안이 될 수 있을 것이다. 즉, 보훈보상(보훈연금)의 기본공식은 기준 생계비에다 보훈보상상수를 곱(乘)하면 될 것이다. 그리고 이러한 보상의 기준과 수준을 결정하기 위한 가칭 "보훈보상(심의)위원회"의 설치도 필요하다고 본다. 이에 관해서는 현재의 산만한 보훈보상체계의 개편을 전제로 체계적인 방안에 대한 연구가 필요할 것이다.

둘째, 노령화에 따른 의료 및 전문 복지서비스의 공급이 필요하다. 이를 위해 위탁병원을 더욱 확대하고 노인성 만성질환에 대응할 수 있는 양질의 의료 전달체계 및 전문적이고 종합적인 노인복지서비스 체계의 구축이 확립되어야 한다.

셋째, 참전군인에 대한 소득보장과 의료보호 및 시설보호 등에 대한 대책과 제대군인에 대한 취업, 의료, 대부 등을 통한 효과적인 사회정착 프로그램이 마련되어야 할 것이다.

이러한 노력을 통하여 보훈대상자의 생활안정, 건강, 주택, 취업, 휴양, 품위유지 등 기본적인 생활영역 전반에 걸쳐 영예로운 생활이 보장되고 사회적 존경을 받을 수 있는 수준에 도달할 수 있는 보훈정책이 실현되어야 할 것이며 보훈정책이 이제는 한반도 통일시대의 사회통합의 한 기제로서 작동할 수 있어야 한다는 차원에서의 접근이 요구되고 있다 하겠다.

〈참고문헌〉

국가보훈처, '21세기 국가보훈정책의 발전전략'. 2001. 2.

---------------, '「보훈정책 중장기발전방안」, 2000. 1.

민재성·김용하, [국가보훈보상제도의 개편방안], 한국개발연구원, 1989

정병오, 「보훈정책연구」, 도서출판 홍진, 2001