사회복지전담공무원이 본 국민기초생활보장제도 시행 2년
월간 복지동향/2002 :
2002/10/10 00:00
2002년 10월 1일로 국민기초생활보장제도의 시행 2년을 맞았다. 제도 시행의 중추적 역할을 하고 있는 사회복지전담공무원들로부터 직접 평가의 변을 들어보기로 한다.
9월 26일 늦은 저녁에 진행된 좌담에는 1988년 이후 줄곧 서울시 관내 동사무소에서 업무를 수행하다가, 2000년 일반직으로 전직하면서부터 구청 사회복지과에서 근무하는 경력 14년차 A씨, 1991년부터 면사무소에서 일해 왔고, 9월부터 도농복합의 시에서 일하고 있는 경력 12년차의 B씨, 수도권 동사무소에서 일한 지 2개월 되는 새내기 전담공무원 C씨가 참여했다. 애초 좌담의 구성부터 비실명으로 게재될 것을 전제로 하였다.
진행 : 허선(순천향대 사회복지학과 교수), 정리 : 문혜진
허선 : 생활보호제도와 기초생활보장제도를 비교해 본다면?
서울A : 확실히 나아졌다. 근로능력이나 연령구분 없이 수급자가 될 수 있기 때문에 사회안전망으로서의 역할을 보다 충실히 하고 있다. 만족스러운 수준이라고 하기는 어렵지만 급여 수준도 현실에 접근하고 있다. 문제는 수급자의 욕구가 증가하는 속도가 제도나 공무원들보다 앞서나간다는 점이다. 욕구를 따라갈 수 없는 현실이 문제 아닌 문제라는 생각이다.
지방B : 수급자 입장에서 권리를 주장할 수 있게 되었다는 점에서 분명히 제도적 진전이 있었다. 여전히 허점이 없는 것은 아니지만, 생활보호제도에 비해 이론상으로 상당히 보완되었다. 그러나 실질적인 소득파악이 무척 어렵다. 80대 노인이라고 해도 생활여건을 보면 분명히 소득이 있는데 밝힐 수 없는 경우가 있다. 이런 경우 딜레마에 빠지게 된다.
허선 : (기초보장제도에 대한) 비판이 양측에서 있다. 한 쪽에서는 "놀고 먹는복지", 다른 쪽에서는 "보호가 필요한 사람이 방치되어 있다"고 비판하고 있다. 먼저 진짜로 생계가 어려운데 수급자가 되지 못한 사람들이 여전히 존재한다고 보는가? 그 이유는 무엇이라고 보는가?
지방B : 전담공무원이 제대로 사정만 한다면 수급자가 되기가 까다로울 수 있다. 역으로 제대로 사정이 이루어지면 필요한 사람이 수급자가 될 수도 있다.
서울A : 특정 기준에 걸려 수급자가 되기 어려운 사람이라고 하더라도, 최저생계 이하의 수준에 있다고 하면 전담공무원이 전문가로서 판단해 법 테두리 안에서 보장해 줄 수 있는 길이 열려 있다. 모든 조항 말미에 "기타" 란이 있고, 보장기관장이 인정하는 경우 생활보장위원회를 열어 수급자로 인정받을 수 있다. 그런데 결국 제도보다는 사람이 문제이다. 제도는 열려 있기 때문에 전담공무원이 적극성을 갖고 있다면 보장이 가능하다. 물론 생활보장위원회를 열고, 자료를 제출하는 것이 쉬운 일은 아니다. 업무를 소극적으로 하는 측면도 있지만 업무가 너무 많다. 과부하 상태이다.
수도권C : 자녀가 많으면 실제 부양을 못 받아도 부양의무자 기준에 걸려 수급자 되기가 힘들다. 게다가 생활실태를 보고 직권으로 보장을 해 주면 주변 이웃들이 가만있지 않는다. 저 사람은 "아들이 있는데 왜 나는 안 해 주냐?"고 문제제기 하면 모든 사람의 요구를 수용해야 하는 처지가 된다.
지방B : 사회복지사로서 정말 어려운 사람이라고 하면 어떻게 해서든 보장해 주어야 한다는 것이 우리들의 원칙이다. 그렇지 않으면 사회복지사가 아니다. 그러나 "단추 하나 잘못 끼면 그 자리 그만둬야 한다"고 한다. 영구임대주택 같은 경우에는 아래 위층에서 급여가 500원만 차이가 나도 쫓아온다. 그리고 모든 법이 그렇지만 "귀에 걸면 귀걸이, 코에 걸면 코걸이"이기 때문에 감사 나온 사람이 어떤 관점에서 보느냐에 따라서 문제로 여겨질 수 있다. 심지어 감사가 나오면 시각적인 것을 보여주기도 한다. 정말 열악한 환경에 사는 사람을 보여주면 이런 경우를 어떻게 안해 줄수 있냐고 하지만, 시골의 경우 실상이 다를 수 있다. 번듯한 2층 집에 살아도 아들이 부도가 나 정말 알거지이기도 하다. 전담공무원의 판단에 대해 객관적인 근거를 내놓아야 하는데 증명하기 어려운 경우가 많다. 결국 어려운 사람들을 다 보장해 주고 싶지만, 그 이후 부차적으로 따라오는 어렵고 힘든 조건 때문에 간혹 그러지 못한 경우가 있다. 객관적 입증 책임을 져야하는 주체로서의 어려움이 있다.
서울A : 사각지대를 줄이기 위해서도 전달체계의 문제가 해결되어야 한다.
지방B : 기초생활보장제도가 제도가 제대로 기능하려면 전담공무원 인원확충과 사회복지 전담구조가 반드시 필요하다. 복지행정전산망을 비롯해서 제대로 일하려면 1인당 20가구도 많다. 국민기초생활보장제도 하나만 가지고 인력수급 등을 판단하면 안된다.
허선 : 전체 업무 중에 기초생활보장제도 업무가 40∼60% 정도 된다고 한다.
지방B : 비중이 점점 더 떨어지고 있다. 노인복지나 영유아보육, 장애인 관련 업무량이 폭발적으로 늘고 있다. 생활보호법 시절에는 60∼70% 정도였는데, 이제는 30∼40% 이하로 비중이 떨어졌다. 업무의 3/4는 잠겨져 있다. 지난달까지 일하던 동에 120가구에 복지사가 2명인데, 기초생활보장제도만 한다고 하면 또 모르지만, 한 사람은 기초생활보장제도 업무, 다른 사람은 다른 사회복지 업무를 보고 있다. 이런 상태로는 무리이다.
허선 : 2개월 된 C씨는 어떤가. 몇 명이 일하는지, 정시에 퇴근하는가?
수도권C : 동에 혼자이다. 150가구 정도. 전임자가 행정직이었다. 인수인계를 제대로 받지 못했다. 행정직이 제대로 일하기는 힘들다. 신임은 전담공무원이 없는 곳에 우선 배치한다. 기타 사회복지 업무 모든 것을 다 한다. 노인만 다른 분이 조금 도와주신다. 최근에는 일제조사 업무 때문에 8시 넘어 퇴근한다. 그것으로도 부족하다. 지역 내 사회복지 네트워크가 제대로 가동되지 않아서 수급자들의 다양한 욕구를 전담공무원이 모두 다 해결해야 하는 형국이다. 복지관이 인근에 없어 연계가 쉽지 않다.
허선 : 기초생활보장제도가 시행되면서 실제로 근로의욕 감퇴가 나타났다고 보는가?
수도권C : 비취업대상자 중 일부이지만 몇 케이스가 있다. 기준을 넘지 않으려고 시간에 맞춰 일하고 더 일하지 않으려고 한다. 그렇지만 누구라도 그렇게 할 것이다. 조금 더 일해서 수급자에서 탈락하면 교육비, 의료비 다 탈락되는데 생각이 있는 사람이라면 당연히 그럴 것이다. 차상위계층에 대한 지원이 필요하다.
서울A : 문제는 근로의욕 감퇴가 아니라 수입을 숨기는 것이다. 사회복지 전담공무원이 파악하는거나 국세청에서 하는 거나 큰 차이가 없을 것이다. 하다보면 조사가 아니라 수사를 해야하는 경우가 있다. 악의적으로 소득을 감추는 경우도 있다. 주로 낮에는 전담공무원과 낮에 대면을 하기 때문에, 밤에 야시장 같은 곳에서 일하는 소득을 파악하는 것은 불가능하다.
한편으로 소득이 있다고 판단되는데 파악이 어려울 경우, 추정소득을 부과할 수 있다. 공무원의 판단을 우선적으로 믿어줘야 한다. 추정소득 부과 범위가 한 달에 9일, 일당 얼마로 정해져 있기 때문에 재량권 자체로 탈락여부를 결정할 수는 없다. 동에서도 이런 문제를 상의해 오면 우선적으로 전문가로서의 판단에 근거해서 결정하라고 충고해 준다. 그 무섭다는 감사원 감사에서 선정이나 중지로 징계를 받은 공무원은 없다.
지방B : 추정소득 문제도 어찌 부면 부차적인 문제이다. 국민기초생활보장제도가 생활보호법보다 이론상으로 잘 되어 있다. 그런데 실천할 수 있는 여건이 잘 안 돼 있다. 소득파악이나 자활프로그램 연계나 이런 문제를 해결하려면 전담공무원이 실천할 수 있는 여건이 뒷받침되어야 한다. 전담공무원들이 복지청을 만들고, 조직을 바꾸자는 목소리를 내는 이유가 이것이다.
허선 : 장애인이나 노인 업무도 기초법 업무와 연관되어 있지 않은가?
지방B : 경로연금도 기초법보다 어려우면 어려웠지 쉽지 않다. 97년에 경로연금 이름 석자만 갖고도 올려줬다. 관리가 안된다. 5년 전에 경로연금 대상자가 됐던 사람들 손 못 대고 그냥 다 두고 있다. 경로연금 도입 당시에도 위에서 무조건 해주라고 했다. 우선적으로 보호해주는 것도 좋은데 관리할 수 있는 능력이 없다. 놀고 먹는 복지니 하는 이야기가 나올 수밖에 없다. 사정을 하면 걸려나오는데 그렇지 않으면 또 넘어가는 것이다. 왜 법이 틀리냐고 한다 옛날에는 해 주는데 왜 여기서는 안해주냐고 한다. 인력이나 조직이 없는 상태에서 제도는 제대로 될 수 없다. 계속 발전하고 있는 제도이지만 지켜줄 수 있는 사람이 있어야 한다.
허선 : 수급자들의 소득파악율이 어느 정도 된다고 보는가?
지방B : 처음 신청해서 조사할 때의 파악율은 80% 이상 된다. 행정전산망으로 여러 자료를 받고 부양의무자까지 다 연결을 하니까. 단지, 금융자산은 그 때 그때 파악을 못하는 경우가 많다. 자료요청을 하면 6개월, 1년 이상 걸려 통보가 들어오기도 한다. 그런데 그 이후에 계속 사정을 안하는 것이 태반이다. 내가 볼 때는 그런 경우가 70% 넘을 지도 모른다. 복지행정전산망에서 추가조사를 통해 차수변경을 하도록 되어 있지만, 형식적으로 처리하는 경우가 많다. 실제 석 달에 한 번씩 조사를 하는 것은 불가능하다.
허선 : 보충급여와 정액급여의 문제에 대해서 어떤 판단을 갖고 있는가?
지방B : 보충급여가 맞다고 생각한다. 소득파악하는 방법을 개선하고, 보충급여를 반드시 해야한다고 본다.
허선 : 옛날처럼 근로능력이 있는 가구에 대해서는 현물만 주자는 주장이 있는데.
서울A : 사회안전망으로서의 기능을 할 수 없게 될 것이다.
지방B : (현행 제도상으로도) 근로능력이 있는 사람이 계속 태만할 수 없다. 진단서 끊지 못하면 뭘 하든지 해야한다. 그리고 사회복지사로서 빈곤층의 자활을 돕는 것이 본래의 역할이기 때문에 수급자들이 일을 할 수 있도록 잔소리를 하든지 끌고 나오든지 해야한다. 현실에서는 이런 자활 독려가 잘 되지 않는 것이 오히려 문제이다.
수도권C : 지능적으로 제도를 악용하는 사람들도 있다. 그런 사람들은 법을 나보다도 잘 안다. 얼마 전에도 "이런 식으로 하면 중지하겠다"고 통보했더니 바로 다음 날 전출을 했다. 사회복지사에 따라 수급이 가능할 수도 있으니까, 우선 다른 동으로 가는 것이다. 이런 일부 사례가 널리 회자되고 해서 근로의욕감퇴 등이 크게 얘기되는 측면도 있다.
허선 : 복지행정전산망의 관리는 어떤가?
지방B : 너무 복잡하고 수시로 업그레이드 되다 보니까 일부는 경력자라고 하더라도 프로그램을 따라가기 어려운 경우도 있다. 2000년 초기에 입력한 자료를 차수변경을 해서 수정해야 하는데, 한 두 번 시기를 놓치다 보면 제대로 할 수 없는 경우도 있다. 복지행정전산망 프로그래머들은 "제도가 어떻게 돌아가는지 모른다"고 한다. 예를 들어 장애등급 문제만 해도 장애등급 변경, 중복장애 이러면 어디에다가 뭘 입력해야하는지 입력은 되지만 제 각각이다. 결국 전산망을 제대로 이해하고, 이 프로그램 입력을 완벽히 할 정도의 여력을 갖지 못하고 있다는 것이 문제이다.
허선 : 교육이 안되어서 그런가, 아니면 여건이나 프로그램 자체의 문제인가?
지방B : 기본교육은 한다. 그렇지만 여건이 계속적으로 관리해 주고 하지 못한다.
서울A : 구에서도 확인을 한다. 연간조사계획을 분기마다 조사계획이 있고, 점검을 한다. 차수변경 제대로 하고, 상담 들어가 있고, 이런 것을 표본추출해서 점검한다. 수기등록이 안되기 때문에 동에서 전산등록을 다 할 수 있다.
지방B : 그렇지만 그 때 그 때 제대로 되어 있는가는 문제이다.
허선 : (기초보장수급자는) 1,2인 가구가 65%가 된다. 일반 가구의 평균가구원수가 3인 정도인데 왜 그렇다고 보는가?
서울A : 어려운 사람을 수급자로 선정하기 위해서 전담공무원이나 수급권자가 인위적으로 가구분리를 하고 있다는 주장이 있는 것 같은데, 인위적으로 분리하는 경우는 특수한 것이고, 통계에 영향을 미칠 정도는 아니라고 본다. 원래 수급자 되기가 쉬운 경우가 단독가구, 노인세대이다.
허선 : 수급자중에서 왜 정상적 유형의 가구들은 별로 없는가?
서울A : 홍보가 덜 된 측면도 있다. 민원상담 들어오는 것을 보면 아들이 있는데도 되느냐, 나이가 젊은데 되느냐, 이런 질문이 가장 많다. 그런 것을 보면 옛날 생활보호법을 아직도 생각하는 경우가 많고, "젊은 놈이..." 이런 인식도 있다.
지방B : 4인 가구의 젊은 세대들은 대부분 상담과정에서 돌아간다. 근로조건부과 때문에 조건이 맞지 않으니까 그런 것이다. 남는 가정은 장애인, 노인가정들이다. 젊은 가구는 많이 돌아간다. 그래서 놀고 먹는 복지라는 것에 대해 인정할 수 없는 것이다. 4, 5인 가구가 많으면 놀고 먹는 복지라고 비판받을 여지가 있지만 실제로는 그런 가구는 신청도 많지 않지만 신청해도 대부분 그냥 돌아간다.
허선 : 홍보가 부족하거나, 기초법에 대한 인식이 잘못된 측면은 없는가?
서울A : 사람들이 맨 처음에 동으로 가서 신청하는 것이 아니다. 여기저기 전화로나 아는 사람한테 물어봐서 구체적 기준까지 안 후에 동에 가는 경우가 있다. 민원전화를 받아보면 "아들이 있어도 되냐", "나이가 젊은데 되냐" 이런 질문을 많이 한다. 이런 점을 보면 홍보가 안되었다는 것을 알 수 있다.
지방B : 홍보는 사실 많이 되었다. 그런데 홍보 방법에 문제가 있고, 아주 기본적인 교육이 안되어 있다는 것이 문제이다. 정부에서 '4인가구 100만원 보장' 이런 식으로 홍보를 하니까, 민원만 폭주하고, 정작 필요한 사람에게는 홍보가 안되거나 제대로 전달이 안된 경우가 있다. 기초적인 홍보가 안되어 있는 것이다. 아프면 병원에 가야하고, 분쟁이 생기면 법무사라도 찾아가야 한다는 것을 알 듯이 어려우면 동사무소로 가서 사회복지사를 찾아가야 한다는 것을 알아야 한다. 현재 어려운 사람들은 그 방법을 배운 적이 없다. 신청 자체를 모른다. 잘못된 정보에다가 모른다는 것이다.
허선 : 수급자를 선정하는데 있어서 가장 애매한 기준은 무엇이라고 보는가?
A, B, C : 부양의무자 기준이다.
지방B : 개인적으로 부양의무자 기준은 근본적으로 없어져야 한다고 본다. 부양의무자 기준이 현실적으로 어떻게 적용되고 있고, 실제 부양을 하는 인구가 얼마나 되는지 깊은 연구와 조사가 이루어져야 한다고 본다. 1천만원 버는 자식과 1백만원 버는 자식이 실제 부양비를 얼마를 주는지 알 수 없다. 현재의 부양의무자 기준으로는 사회안전망으로서의 제대로된 기능을 하기 어렵다고 본다.
허선 : 부양의무자 소득재산 파악은 잘 이루어지는가?
지방B : 직장이 제대로 되고, 국민연금 가입이 되어 있다고 하면 행정전상망으로 파악이 가능하다.
허선 : 조사를 의뢰하면 답변이 오는가?
지방B : 사실 조사를 의뢰하지도 않고 보내지도 않는다. 전산망으로도 요청이 가능하지만 내가 조사해야 할 사람도 못해주는데, 의뢰가 들어온 부양의무자 조사까지 해 주기 어렵다. "연락 안됨", "소득파악 안됨" 이런 식의 회신이 오는 경우가 있다. 오히려 그래서 내가 직접 조사한다.
서울A : 정확성이나 회신율이 떨어지기는 하지만 전혀 안되는 것은 아니다.
허선 : 어떤 경우에는 부양의무자에게 직접 회신봉투를 넣어서 당신 이것을 안해 주면 가족이 수급에서 탈락된다는 편지와 함께 보내기도 하고 그게 오히려 회신율이 높다고 한다.
지방B : 그렇게 까지 했는데도 부양의무자가 그것 조차 안보내 주면 딜레마에 빠지게 된다. 중지하겠다고 하는데도 대부분 안보낸다. 그러면 가족단절로 볼 것이냐 아니냐가 문제가 된다.
허선 : 신입들에 대한 교육은 어떤가? 전담공무원들 질의응답하는 홈페이지도 없어지지 않았는가.
지방B : 솔직히 말해서 복지부내에 답변할 사람이 없어서라고 본다. 보건복지부 생활보호과 사람들이 제일 난감한 것이 신규로 발령받아서 민원전화 받는 것이라고 한다. 복지부에 전화하는 사람은 읍면동부터 시작해서 다 알아보고 문의하는 사람들인데 복지부에서 그런 전화를 받으면 답변을 못한다는 것이다. 제도 만들 때 있었던 사람들 대부분이 바뀌었다.
서울A : 그래서 전달체계가 잘못되어 있다는 것이다.
허선 : 평소에 시군구에서 기초법 관련 공문이 얼마나 동사무소에 내려가는가?
서울A : 하루에 5건 이상 기안을 한다. 기초생활 부분에서만 5건 정도이다. 자활, 노인, 장애인 한장씩만 내려가면 10건도 넘는 경우가 있다. 계속 업그레이드 되는 업무이기 때문에 간단한 것도 아니고 첨부가 몇 장씩 되는 공문이 많다. 그런 것까지 다 볼 수 있는 여력이 동에서 진짜 없다. 첫 페이지에 가능하면 요약을 하려고 하지만 구에서도 업무가 많기는 마찬가지이다.
허선 : 소득기준은 어떻다고 보는가? 지역별로 차등이 있을 것 같은데...
서울A : 1인가구가 많은데 35만원은 사실 도심에서 너무 낮은 기준이다. 4,5인 가구는 일용직이나 일정수준 이상의 직장을 제외한 사람들이 버는 수준에 가까워져 있다. 1, 2인 가구 특성에 맞게 바뀌어야 한다.
수도권C : 무료임대주택에 사는 경우는 살 만하지만 월세 같은 경우는 어렵다.
지방B : 농촌도 1인가구 기준은 낮다고 본다. 2인 정도는 사실상 시골에 노인부부만 있다고 하면 실제 현금 50만원 갖고 생활하는 사람 드물다. 50만원 정도면 보통 생활수준은 된다.
허선 : 재산기준은 어떤가?
지방B : 현시가 기준으로 치면 시골에서 1천평 정도, 논 다섯 마지기 정도 있으면 다 안된다고 봐야한다. 최소한 평당 5만원만 된다고 해도 5천만원이니까 팔아야만 가능한 것이다. 현시가 계산하는 방법에 따라 계산하니까 가능한 것이지, 기준시가 적용하는 방법으로 하면 300평 이상만 있어도 안될 가능성이 있다는 것이다.
허선 : 자동차기준에 대해서는 어떻게 보는가?
지방B : 자동차 때문에 탈락되는 경우가 있다. 필요한 경우에는 생계용으로 인정해서 가능하다. 그러나 자동차가 있다고 하는 것은 최소한 뭔가 유지비용도 유지비용이지만, 어딘가 일을 하고 있다는 것이다. 자동차 소유는 좀 엄격히 보아야 한다.
서울A : 눈에 띄지 않는 부양의무자보다 눈에 보이는 자동차가 더 문제가 된다.
허선 : 시군구에 전담공무원이 다 배치되었는가?
서울A : 서울시에도 아직 없는 구가 있다.
서울A : 지자체의 의지가 부족해서이다. 지침은 내려갔다. 발령을 안하는 것이다. 조례를 개정을 해서 사회복지사 티오를 잡아줘야 하는데, 내 일이 아니니까 구체적으로 울지 않으면 누가 해 주지 않는다.
허선 : 단체장의 의지나 정원조례 개정 미비 때문인가?
서울A : 구에 있는 직원이 더 업무를 모르는 경우가 있다. 국민기초가 중간에 들어가서 배울 수 있는 수준이 아니다. 업그레이드가 계속 되기 때문에 계속 업무를 하지 않으면 흐름을 파악하기 어렵다.
허선 : 끝으로 시민단체와 정부측에 애로사항이나 건의사항을 말해달라.
서울A : 우선적으로 전달체계를 시급히 고쳐야 한다. 정원조례를 일괄적으로 개정해야 한다. 정부의 의지도 중요하다. 시민단체는 자료를 좀 확인하고 글을 써 줬으면 좋겠다. 사실과 다른 주장을 하는 경우가 있다. 큰 문제는 아니지만 참여연대에서 수급자 선정기한 14일을 안 지킨다고 지적한 적이 있다. 그렇지만 그것은 거의 불가능하다. 게다가 동에서 뿐 아니라 구청으로 올라와서 동에 다시 내려가기까지 14일로는 부족한 경우가 많다.
허선 : 그것은 전달체계 확충을 요구하는 근거로 삼기 위한 주장이었다. 이해해 달라.
지방B : 전달체계 개편에 대해서는 A씨와 같은 의견이다. 중요한 것은 시민단체에서 어러운 사람들을 구제할 수 있는 방법을 더 연구를 많이 해야 한다. 국가보다 많이 알아야 하니까.
수도권C : 제대로 된 교육이 너무 없다. 나가고 들어오는 인원이 많은데 갭을 줄이려면 교육이 체계적으로 이루어져야 한다. 몇 달 안되었는데도 내 자신이 점점 더 공무원이 되간다고 느낀다. 처음에는 내가 소금이고 사회적으로 중요한 일을 해야겠다고 마음먹었는데 일이 너무 많고 알코올중독자 오면 싸우기도 해야하고 어려운 점이 많다. 내가 공무원이 되어 가는 것을 막을 수 있는 것이 시민단체이다. 수급자 입장에서 바라볼 수 있도록 외곽에서 지적을 많이 해 주었으면 좋겠다.
9월 26일 늦은 저녁에 진행된 좌담에는 1988년 이후 줄곧 서울시 관내 동사무소에서 업무를 수행하다가, 2000년 일반직으로 전직하면서부터 구청 사회복지과에서 근무하는 경력 14년차 A씨, 1991년부터 면사무소에서 일해 왔고, 9월부터 도농복합의 시에서 일하고 있는 경력 12년차의 B씨, 수도권 동사무소에서 일한 지 2개월 되는 새내기 전담공무원 C씨가 참여했다. 애초 좌담의 구성부터 비실명으로 게재될 것을 전제로 하였다.
진행 : 허선(순천향대 사회복지학과 교수), 정리 : 문혜진
허선 : 생활보호제도와 기초생활보장제도를 비교해 본다면?
서울A : 확실히 나아졌다. 근로능력이나 연령구분 없이 수급자가 될 수 있기 때문에 사회안전망으로서의 역할을 보다 충실히 하고 있다. 만족스러운 수준이라고 하기는 어렵지만 급여 수준도 현실에 접근하고 있다. 문제는 수급자의 욕구가 증가하는 속도가 제도나 공무원들보다 앞서나간다는 점이다. 욕구를 따라갈 수 없는 현실이 문제 아닌 문제라는 생각이다.
지방B : 수급자 입장에서 권리를 주장할 수 있게 되었다는 점에서 분명히 제도적 진전이 있었다. 여전히 허점이 없는 것은 아니지만, 생활보호제도에 비해 이론상으로 상당히 보완되었다. 그러나 실질적인 소득파악이 무척 어렵다. 80대 노인이라고 해도 생활여건을 보면 분명히 소득이 있는데 밝힐 수 없는 경우가 있다. 이런 경우 딜레마에 빠지게 된다.
허선 : (기초보장제도에 대한) 비판이 양측에서 있다. 한 쪽에서는 "놀고 먹는복지", 다른 쪽에서는 "보호가 필요한 사람이 방치되어 있다"고 비판하고 있다. 먼저 진짜로 생계가 어려운데 수급자가 되지 못한 사람들이 여전히 존재한다고 보는가? 그 이유는 무엇이라고 보는가?
지방B : 전담공무원이 제대로 사정만 한다면 수급자가 되기가 까다로울 수 있다. 역으로 제대로 사정이 이루어지면 필요한 사람이 수급자가 될 수도 있다.
서울A : 특정 기준에 걸려 수급자가 되기 어려운 사람이라고 하더라도, 최저생계 이하의 수준에 있다고 하면 전담공무원이 전문가로서 판단해 법 테두리 안에서 보장해 줄 수 있는 길이 열려 있다. 모든 조항 말미에 "기타" 란이 있고, 보장기관장이 인정하는 경우 생활보장위원회를 열어 수급자로 인정받을 수 있다. 그런데 결국 제도보다는 사람이 문제이다. 제도는 열려 있기 때문에 전담공무원이 적극성을 갖고 있다면 보장이 가능하다. 물론 생활보장위원회를 열고, 자료를 제출하는 것이 쉬운 일은 아니다. 업무를 소극적으로 하는 측면도 있지만 업무가 너무 많다. 과부하 상태이다.
수도권C : 자녀가 많으면 실제 부양을 못 받아도 부양의무자 기준에 걸려 수급자 되기가 힘들다. 게다가 생활실태를 보고 직권으로 보장을 해 주면 주변 이웃들이 가만있지 않는다. 저 사람은 "아들이 있는데 왜 나는 안 해 주냐?"고 문제제기 하면 모든 사람의 요구를 수용해야 하는 처지가 된다.
지방B : 사회복지사로서 정말 어려운 사람이라고 하면 어떻게 해서든 보장해 주어야 한다는 것이 우리들의 원칙이다. 그렇지 않으면 사회복지사가 아니다. 그러나 "단추 하나 잘못 끼면 그 자리 그만둬야 한다"고 한다. 영구임대주택 같은 경우에는 아래 위층에서 급여가 500원만 차이가 나도 쫓아온다. 그리고 모든 법이 그렇지만 "귀에 걸면 귀걸이, 코에 걸면 코걸이"이기 때문에 감사 나온 사람이 어떤 관점에서 보느냐에 따라서 문제로 여겨질 수 있다. 심지어 감사가 나오면 시각적인 것을 보여주기도 한다. 정말 열악한 환경에 사는 사람을 보여주면 이런 경우를 어떻게 안해 줄수 있냐고 하지만, 시골의 경우 실상이 다를 수 있다. 번듯한 2층 집에 살아도 아들이 부도가 나 정말 알거지이기도 하다. 전담공무원의 판단에 대해 객관적인 근거를 내놓아야 하는데 증명하기 어려운 경우가 많다. 결국 어려운 사람들을 다 보장해 주고 싶지만, 그 이후 부차적으로 따라오는 어렵고 힘든 조건 때문에 간혹 그러지 못한 경우가 있다. 객관적 입증 책임을 져야하는 주체로서의 어려움이 있다.
서울A : 사각지대를 줄이기 위해서도 전달체계의 문제가 해결되어야 한다.
지방B : 기초생활보장제도가 제도가 제대로 기능하려면 전담공무원 인원확충과 사회복지 전담구조가 반드시 필요하다. 복지행정전산망을 비롯해서 제대로 일하려면 1인당 20가구도 많다. 국민기초생활보장제도 하나만 가지고 인력수급 등을 판단하면 안된다.
허선 : 전체 업무 중에 기초생활보장제도 업무가 40∼60% 정도 된다고 한다.
지방B : 비중이 점점 더 떨어지고 있다. 노인복지나 영유아보육, 장애인 관련 업무량이 폭발적으로 늘고 있다. 생활보호법 시절에는 60∼70% 정도였는데, 이제는 30∼40% 이하로 비중이 떨어졌다. 업무의 3/4는 잠겨져 있다. 지난달까지 일하던 동에 120가구에 복지사가 2명인데, 기초생활보장제도만 한다고 하면 또 모르지만, 한 사람은 기초생활보장제도 업무, 다른 사람은 다른 사회복지 업무를 보고 있다. 이런 상태로는 무리이다.
허선 : 2개월 된 C씨는 어떤가. 몇 명이 일하는지, 정시에 퇴근하는가?
수도권C : 동에 혼자이다. 150가구 정도. 전임자가 행정직이었다. 인수인계를 제대로 받지 못했다. 행정직이 제대로 일하기는 힘들다. 신임은 전담공무원이 없는 곳에 우선 배치한다. 기타 사회복지 업무 모든 것을 다 한다. 노인만 다른 분이 조금 도와주신다. 최근에는 일제조사 업무 때문에 8시 넘어 퇴근한다. 그것으로도 부족하다. 지역 내 사회복지 네트워크가 제대로 가동되지 않아서 수급자들의 다양한 욕구를 전담공무원이 모두 다 해결해야 하는 형국이다. 복지관이 인근에 없어 연계가 쉽지 않다.
허선 : 기초생활보장제도가 시행되면서 실제로 근로의욕 감퇴가 나타났다고 보는가?
수도권C : 비취업대상자 중 일부이지만 몇 케이스가 있다. 기준을 넘지 않으려고 시간에 맞춰 일하고 더 일하지 않으려고 한다. 그렇지만 누구라도 그렇게 할 것이다. 조금 더 일해서 수급자에서 탈락하면 교육비, 의료비 다 탈락되는데 생각이 있는 사람이라면 당연히 그럴 것이다. 차상위계층에 대한 지원이 필요하다.
서울A : 문제는 근로의욕 감퇴가 아니라 수입을 숨기는 것이다. 사회복지 전담공무원이 파악하는거나 국세청에서 하는 거나 큰 차이가 없을 것이다. 하다보면 조사가 아니라 수사를 해야하는 경우가 있다. 악의적으로 소득을 감추는 경우도 있다. 주로 낮에는 전담공무원과 낮에 대면을 하기 때문에, 밤에 야시장 같은 곳에서 일하는 소득을 파악하는 것은 불가능하다.
한편으로 소득이 있다고 판단되는데 파악이 어려울 경우, 추정소득을 부과할 수 있다. 공무원의 판단을 우선적으로 믿어줘야 한다. 추정소득 부과 범위가 한 달에 9일, 일당 얼마로 정해져 있기 때문에 재량권 자체로 탈락여부를 결정할 수는 없다. 동에서도 이런 문제를 상의해 오면 우선적으로 전문가로서의 판단에 근거해서 결정하라고 충고해 준다. 그 무섭다는 감사원 감사에서 선정이나 중지로 징계를 받은 공무원은 없다.
지방B : 추정소득 문제도 어찌 부면 부차적인 문제이다. 국민기초생활보장제도가 생활보호법보다 이론상으로 잘 되어 있다. 그런데 실천할 수 있는 여건이 잘 안 돼 있다. 소득파악이나 자활프로그램 연계나 이런 문제를 해결하려면 전담공무원이 실천할 수 있는 여건이 뒷받침되어야 한다. 전담공무원들이 복지청을 만들고, 조직을 바꾸자는 목소리를 내는 이유가 이것이다.
허선 : 장애인이나 노인 업무도 기초법 업무와 연관되어 있지 않은가?
지방B : 경로연금도 기초법보다 어려우면 어려웠지 쉽지 않다. 97년에 경로연금 이름 석자만 갖고도 올려줬다. 관리가 안된다. 5년 전에 경로연금 대상자가 됐던 사람들 손 못 대고 그냥 다 두고 있다. 경로연금 도입 당시에도 위에서 무조건 해주라고 했다. 우선적으로 보호해주는 것도 좋은데 관리할 수 있는 능력이 없다. 놀고 먹는 복지니 하는 이야기가 나올 수밖에 없다. 사정을 하면 걸려나오는데 그렇지 않으면 또 넘어가는 것이다. 왜 법이 틀리냐고 한다 옛날에는 해 주는데 왜 여기서는 안해주냐고 한다. 인력이나 조직이 없는 상태에서 제도는 제대로 될 수 없다. 계속 발전하고 있는 제도이지만 지켜줄 수 있는 사람이 있어야 한다.
허선 : 수급자들의 소득파악율이 어느 정도 된다고 보는가?
지방B : 처음 신청해서 조사할 때의 파악율은 80% 이상 된다. 행정전산망으로 여러 자료를 받고 부양의무자까지 다 연결을 하니까. 단지, 금융자산은 그 때 그때 파악을 못하는 경우가 많다. 자료요청을 하면 6개월, 1년 이상 걸려 통보가 들어오기도 한다. 그런데 그 이후에 계속 사정을 안하는 것이 태반이다. 내가 볼 때는 그런 경우가 70% 넘을 지도 모른다. 복지행정전산망에서 추가조사를 통해 차수변경을 하도록 되어 있지만, 형식적으로 처리하는 경우가 많다. 실제 석 달에 한 번씩 조사를 하는 것은 불가능하다.
허선 : 보충급여와 정액급여의 문제에 대해서 어떤 판단을 갖고 있는가?
지방B : 보충급여가 맞다고 생각한다. 소득파악하는 방법을 개선하고, 보충급여를 반드시 해야한다고 본다.
허선 : 옛날처럼 근로능력이 있는 가구에 대해서는 현물만 주자는 주장이 있는데.
서울A : 사회안전망으로서의 기능을 할 수 없게 될 것이다.
지방B : (현행 제도상으로도) 근로능력이 있는 사람이 계속 태만할 수 없다. 진단서 끊지 못하면 뭘 하든지 해야한다. 그리고 사회복지사로서 빈곤층의 자활을 돕는 것이 본래의 역할이기 때문에 수급자들이 일을 할 수 있도록 잔소리를 하든지 끌고 나오든지 해야한다. 현실에서는 이런 자활 독려가 잘 되지 않는 것이 오히려 문제이다.
수도권C : 지능적으로 제도를 악용하는 사람들도 있다. 그런 사람들은 법을 나보다도 잘 안다. 얼마 전에도 "이런 식으로 하면 중지하겠다"고 통보했더니 바로 다음 날 전출을 했다. 사회복지사에 따라 수급이 가능할 수도 있으니까, 우선 다른 동으로 가는 것이다. 이런 일부 사례가 널리 회자되고 해서 근로의욕감퇴 등이 크게 얘기되는 측면도 있다.
허선 : 복지행정전산망의 관리는 어떤가?
지방B : 너무 복잡하고 수시로 업그레이드 되다 보니까 일부는 경력자라고 하더라도 프로그램을 따라가기 어려운 경우도 있다. 2000년 초기에 입력한 자료를 차수변경을 해서 수정해야 하는데, 한 두 번 시기를 놓치다 보면 제대로 할 수 없는 경우도 있다. 복지행정전산망 프로그래머들은 "제도가 어떻게 돌아가는지 모른다"고 한다. 예를 들어 장애등급 문제만 해도 장애등급 변경, 중복장애 이러면 어디에다가 뭘 입력해야하는지 입력은 되지만 제 각각이다. 결국 전산망을 제대로 이해하고, 이 프로그램 입력을 완벽히 할 정도의 여력을 갖지 못하고 있다는 것이 문제이다.
허선 : 교육이 안되어서 그런가, 아니면 여건이나 프로그램 자체의 문제인가?
지방B : 기본교육은 한다. 그렇지만 여건이 계속적으로 관리해 주고 하지 못한다.
서울A : 구에서도 확인을 한다. 연간조사계획을 분기마다 조사계획이 있고, 점검을 한다. 차수변경 제대로 하고, 상담 들어가 있고, 이런 것을 표본추출해서 점검한다. 수기등록이 안되기 때문에 동에서 전산등록을 다 할 수 있다.
지방B : 그렇지만 그 때 그 때 제대로 되어 있는가는 문제이다.
허선 : (기초보장수급자는) 1,2인 가구가 65%가 된다. 일반 가구의 평균가구원수가 3인 정도인데 왜 그렇다고 보는가?
서울A : 어려운 사람을 수급자로 선정하기 위해서 전담공무원이나 수급권자가 인위적으로 가구분리를 하고 있다는 주장이 있는 것 같은데, 인위적으로 분리하는 경우는 특수한 것이고, 통계에 영향을 미칠 정도는 아니라고 본다. 원래 수급자 되기가 쉬운 경우가 단독가구, 노인세대이다.
허선 : 수급자중에서 왜 정상적 유형의 가구들은 별로 없는가?
서울A : 홍보가 덜 된 측면도 있다. 민원상담 들어오는 것을 보면 아들이 있는데도 되느냐, 나이가 젊은데 되느냐, 이런 질문이 가장 많다. 그런 것을 보면 옛날 생활보호법을 아직도 생각하는 경우가 많고, "젊은 놈이..." 이런 인식도 있다.
지방B : 4인 가구의 젊은 세대들은 대부분 상담과정에서 돌아간다. 근로조건부과 때문에 조건이 맞지 않으니까 그런 것이다. 남는 가정은 장애인, 노인가정들이다. 젊은 가구는 많이 돌아간다. 그래서 놀고 먹는 복지라는 것에 대해 인정할 수 없는 것이다. 4, 5인 가구가 많으면 놀고 먹는 복지라고 비판받을 여지가 있지만 실제로는 그런 가구는 신청도 많지 않지만 신청해도 대부분 그냥 돌아간다.
허선 : 홍보가 부족하거나, 기초법에 대한 인식이 잘못된 측면은 없는가?
서울A : 사람들이 맨 처음에 동으로 가서 신청하는 것이 아니다. 여기저기 전화로나 아는 사람한테 물어봐서 구체적 기준까지 안 후에 동에 가는 경우가 있다. 민원전화를 받아보면 "아들이 있어도 되냐", "나이가 젊은데 되냐" 이런 질문을 많이 한다. 이런 점을 보면 홍보가 안되었다는 것을 알 수 있다.
지방B : 홍보는 사실 많이 되었다. 그런데 홍보 방법에 문제가 있고, 아주 기본적인 교육이 안되어 있다는 것이 문제이다. 정부에서 '4인가구 100만원 보장' 이런 식으로 홍보를 하니까, 민원만 폭주하고, 정작 필요한 사람에게는 홍보가 안되거나 제대로 전달이 안된 경우가 있다. 기초적인 홍보가 안되어 있는 것이다. 아프면 병원에 가야하고, 분쟁이 생기면 법무사라도 찾아가야 한다는 것을 알 듯이 어려우면 동사무소로 가서 사회복지사를 찾아가야 한다는 것을 알아야 한다. 현재 어려운 사람들은 그 방법을 배운 적이 없다. 신청 자체를 모른다. 잘못된 정보에다가 모른다는 것이다.
허선 : 수급자를 선정하는데 있어서 가장 애매한 기준은 무엇이라고 보는가?
A, B, C : 부양의무자 기준이다.
지방B : 개인적으로 부양의무자 기준은 근본적으로 없어져야 한다고 본다. 부양의무자 기준이 현실적으로 어떻게 적용되고 있고, 실제 부양을 하는 인구가 얼마나 되는지 깊은 연구와 조사가 이루어져야 한다고 본다. 1천만원 버는 자식과 1백만원 버는 자식이 실제 부양비를 얼마를 주는지 알 수 없다. 현재의 부양의무자 기준으로는 사회안전망으로서의 제대로된 기능을 하기 어렵다고 본다.
허선 : 부양의무자 소득재산 파악은 잘 이루어지는가?
지방B : 직장이 제대로 되고, 국민연금 가입이 되어 있다고 하면 행정전상망으로 파악이 가능하다.
허선 : 조사를 의뢰하면 답변이 오는가?
지방B : 사실 조사를 의뢰하지도 않고 보내지도 않는다. 전산망으로도 요청이 가능하지만 내가 조사해야 할 사람도 못해주는데, 의뢰가 들어온 부양의무자 조사까지 해 주기 어렵다. "연락 안됨", "소득파악 안됨" 이런 식의 회신이 오는 경우가 있다. 오히려 그래서 내가 직접 조사한다.
서울A : 정확성이나 회신율이 떨어지기는 하지만 전혀 안되는 것은 아니다.
허선 : 어떤 경우에는 부양의무자에게 직접 회신봉투를 넣어서 당신 이것을 안해 주면 가족이 수급에서 탈락된다는 편지와 함께 보내기도 하고 그게 오히려 회신율이 높다고 한다.
지방B : 그렇게 까지 했는데도 부양의무자가 그것 조차 안보내 주면 딜레마에 빠지게 된다. 중지하겠다고 하는데도 대부분 안보낸다. 그러면 가족단절로 볼 것이냐 아니냐가 문제가 된다.
허선 : 신입들에 대한 교육은 어떤가? 전담공무원들 질의응답하는 홈페이지도 없어지지 않았는가.
지방B : 솔직히 말해서 복지부내에 답변할 사람이 없어서라고 본다. 보건복지부 생활보호과 사람들이 제일 난감한 것이 신규로 발령받아서 민원전화 받는 것이라고 한다. 복지부에 전화하는 사람은 읍면동부터 시작해서 다 알아보고 문의하는 사람들인데 복지부에서 그런 전화를 받으면 답변을 못한다는 것이다. 제도 만들 때 있었던 사람들 대부분이 바뀌었다.
서울A : 그래서 전달체계가 잘못되어 있다는 것이다.
허선 : 평소에 시군구에서 기초법 관련 공문이 얼마나 동사무소에 내려가는가?
서울A : 하루에 5건 이상 기안을 한다. 기초생활 부분에서만 5건 정도이다. 자활, 노인, 장애인 한장씩만 내려가면 10건도 넘는 경우가 있다. 계속 업그레이드 되는 업무이기 때문에 간단한 것도 아니고 첨부가 몇 장씩 되는 공문이 많다. 그런 것까지 다 볼 수 있는 여력이 동에서 진짜 없다. 첫 페이지에 가능하면 요약을 하려고 하지만 구에서도 업무가 많기는 마찬가지이다.
허선 : 소득기준은 어떻다고 보는가? 지역별로 차등이 있을 것 같은데...
서울A : 1인가구가 많은데 35만원은 사실 도심에서 너무 낮은 기준이다. 4,5인 가구는 일용직이나 일정수준 이상의 직장을 제외한 사람들이 버는 수준에 가까워져 있다. 1, 2인 가구 특성에 맞게 바뀌어야 한다.
수도권C : 무료임대주택에 사는 경우는 살 만하지만 월세 같은 경우는 어렵다.
지방B : 농촌도 1인가구 기준은 낮다고 본다. 2인 정도는 사실상 시골에 노인부부만 있다고 하면 실제 현금 50만원 갖고 생활하는 사람 드물다. 50만원 정도면 보통 생활수준은 된다.
허선 : 재산기준은 어떤가?
지방B : 현시가 기준으로 치면 시골에서 1천평 정도, 논 다섯 마지기 정도 있으면 다 안된다고 봐야한다. 최소한 평당 5만원만 된다고 해도 5천만원이니까 팔아야만 가능한 것이다. 현시가 계산하는 방법에 따라 계산하니까 가능한 것이지, 기준시가 적용하는 방법으로 하면 300평 이상만 있어도 안될 가능성이 있다는 것이다.
허선 : 자동차기준에 대해서는 어떻게 보는가?
지방B : 자동차 때문에 탈락되는 경우가 있다. 필요한 경우에는 생계용으로 인정해서 가능하다. 그러나 자동차가 있다고 하는 것은 최소한 뭔가 유지비용도 유지비용이지만, 어딘가 일을 하고 있다는 것이다. 자동차 소유는 좀 엄격히 보아야 한다.
서울A : 눈에 띄지 않는 부양의무자보다 눈에 보이는 자동차가 더 문제가 된다.
허선 : 시군구에 전담공무원이 다 배치되었는가?
서울A : 서울시에도 아직 없는 구가 있다.
서울A : 지자체의 의지가 부족해서이다. 지침은 내려갔다. 발령을 안하는 것이다. 조례를 개정을 해서 사회복지사 티오를 잡아줘야 하는데, 내 일이 아니니까 구체적으로 울지 않으면 누가 해 주지 않는다.
허선 : 단체장의 의지나 정원조례 개정 미비 때문인가?
서울A : 구에 있는 직원이 더 업무를 모르는 경우가 있다. 국민기초가 중간에 들어가서 배울 수 있는 수준이 아니다. 업그레이드가 계속 되기 때문에 계속 업무를 하지 않으면 흐름을 파악하기 어렵다.
허선 : 끝으로 시민단체와 정부측에 애로사항이나 건의사항을 말해달라.
서울A : 우선적으로 전달체계를 시급히 고쳐야 한다. 정원조례를 일괄적으로 개정해야 한다. 정부의 의지도 중요하다. 시민단체는 자료를 좀 확인하고 글을 써 줬으면 좋겠다. 사실과 다른 주장을 하는 경우가 있다. 큰 문제는 아니지만 참여연대에서 수급자 선정기한 14일을 안 지킨다고 지적한 적이 있다. 그렇지만 그것은 거의 불가능하다. 게다가 동에서 뿐 아니라 구청으로 올라와서 동에 다시 내려가기까지 14일로는 부족한 경우가 많다.
허선 : 그것은 전달체계 확충을 요구하는 근거로 삼기 위한 주장이었다. 이해해 달라.
지방B : 전달체계 개편에 대해서는 A씨와 같은 의견이다. 중요한 것은 시민단체에서 어러운 사람들을 구제할 수 있는 방법을 더 연구를 많이 해야 한다. 국가보다 많이 알아야 하니까.
수도권C : 제대로 된 교육이 너무 없다. 나가고 들어오는 인원이 많은데 갭을 줄이려면 교육이 체계적으로 이루어져야 한다. 몇 달 안되었는데도 내 자신이 점점 더 공무원이 되간다고 느낀다. 처음에는 내가 소금이고 사회적으로 중요한 일을 해야겠다고 마음먹었는데 일이 너무 많고 알코올중독자 오면 싸우기도 해야하고 어려운 점이 많다. 내가 공무원이 되어 가는 것을 막을 수 있는 것이 시민단체이다. 수급자 입장에서 바라볼 수 있도록 외곽에서 지적을 많이 해 주었으면 좋겠다.
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